新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的三維考察

陳松友，王 雷

(吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重視程度前所未有、推進(jìn)力度前所未有。習(xí)近平總書(shū)記將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)置于全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策的高度予以考量，并創(chuàng)造性地提出“制度治黨”“依規(guī)治黨”的新理念。中央出臺(tái)專門(mén)文件對(duì)這項(xiàng)工作提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署。與之相呼應(yīng)，我們黨相繼采取一系列有力舉措不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，成功探索出一條以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的新路子。從2013年頒布施行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，到2016年首次召開(kāi)全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，2017年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，再到2018年印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》，2019年及時(shí)對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》作出修訂，2021年發(fā)布法治中國(guó)建設(shè)的第一個(gè)總體規(guī)劃——《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，專門(mén)開(kāi)辟一個(gè)板塊對(duì)今后一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，這些重磅舉措有力地推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，為全面從嚴(yán)治黨走深走實(shí)提供了強(qiáng)有力的制度支撐。新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的提出，以馬克思主義經(jīng)典作家黨內(nèi)法規(guī)制度思想和新時(shí)代制度治黨思想為其理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指南，這是黨中央全面把握百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)展歷程得出的重要判斷，也是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要、面向未來(lái)發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署，必將大大推動(dòng)黨的建設(shè)新的偉大工程健康發(fā)展。

一、理論支撐：新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論之源與行動(dòng)指南

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，理論是實(shí)踐的指引。馬克思、恩格斯、列寧在創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的實(shí)踐中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度及其建設(shè)問(wèn)題均有相關(guān)論述，其中不少論斷至今依然閃耀著思想的光芒。這些重要思想是新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論之源。在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨歷史進(jìn)程中，我們黨對(duì)十八大以來(lái)管黨治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，形成了新時(shí)代制度治黨思想，成為指引新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的行動(dòng)指南。

(一)理論追溯：馬克思主義經(jīng)典作家黨內(nèi)法規(guī)制度思想

馬克思、恩格斯、列寧在建立和領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟、布爾什維克黨等馬克思主義政黨的過(guò)程中，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問(wèn)題的論述比較集中地體現(xiàn)在他們關(guān)于政黨綱領(lǐng)、章程等的思考與實(shí)踐之中。

政黨綱領(lǐng)是政黨意志的最集中體現(xiàn)。馬克思主義經(jīng)典作家特別強(qiáng)調(diào)綱領(lǐng)對(duì)于政黨的重要性。馬克思認(rèn)為：“制定一個(gè)原則性綱領(lǐng)，這就是在全世界面前樹(shù)立起可供人們用來(lái)衡量黨的運(yùn)動(dòng)水平的里程碑”(1)《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009 年版，第 426 頁(yè)。。恩格斯也曾談及綱領(lǐng)的重要地位，他指出：“如果建立一個(gè)沒(méi)有綱領(lǐng)的黨，一個(gè)誰(shuí)都可以參加的黨，那末這就不成其為黨了?！?2)《馬克思恩格斯全集》第35卷，北京：人民出版社，1971 年版，第 401 頁(yè)。列寧堅(jiān)持并發(fā)展了馬克思、恩格斯關(guān)于政黨綱領(lǐng)重要性的思想，并對(duì)綱領(lǐng)的特點(diǎn)及制定作過(guò)具體論述，他強(qiáng)調(diào)，“綱領(lǐng)必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上”(3)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年版，第162頁(yè)。，“黨綱的特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有經(jīng)濟(jì)學(xué)那樣的準(zhǔn)確性，不容許說(shuō)多余的話”(4)《列寧全集》第32卷，北京：人民出版社，2017年版，第358頁(yè)。。同時(shí)，列寧還充分認(rèn)識(shí)到黨章對(duì)于政黨的重要作用，指出：“如果沒(méi)有正式規(guī)定的黨章，……那是不可想象的”(5)《列寧全集》第8卷，北京：人民出版社，2017年版，第387頁(yè)。。值得一提的是，列寧還創(chuàng)造性地將政黨與法規(guī)、法律結(jié)合起來(lái)，使用“黨的法規(guī)”(6)1905年，列寧在批評(píng)普列漢諾夫的片面觀點(diǎn)時(shí)指出：“真想發(fā)給普列漢諾夫一枚嚴(yán)格遵守黨章和黨的法規(guī)的獎(jiǎng)?wù)隆?。參?jiàn)《列寧全集》第9卷，北京：人民出版社，1987 年版，第 291 頁(yè)。和“黨的法律”(7)1917 年，列寧批評(píng)加米涅夫在中央執(zhí)行委員會(huì)上關(guān)于斯德哥爾摩代表會(huì)議的發(fā)言時(shí)強(qiáng)調(diào)，黨中央關(guān)于反對(duì)參加斯德哥爾摩代表會(huì)議的決定“如果沒(méi)有被代表大會(huì)或中央新的決定所取消，它就仍然是黨的法律”。參見(jiàn)《列寧全集》第32卷，北京：人民出版社，1985 年版，第 66 頁(yè)。的話語(yǔ)表達(dá)。

除了對(duì)政黨綱領(lǐng)、章程等的深邃思考，經(jīng)典作家們還身體力行對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了一些有益探索。在黨內(nèi)法規(guī)制度的制定方面，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的制定要立足自身實(shí)際并做到及時(shí)調(diào)整和完善。恩格斯認(rèn)為：“一個(gè)有生命力的黨所借以進(jìn)行活動(dòng)的法律基礎(chǔ)，不僅必須由它自己建立，而且還必須可以隨時(shí)改變?！?8)《馬克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009 年版，第440頁(yè)。在黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施方面，強(qiáng)調(diào)要注重對(duì)黨員貫徹執(zhí)行法規(guī)制度情況的檢查和監(jiān)督，及時(shí)糾正偏差，堅(jiān)決維護(hù)以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性。對(duì)此，列寧曾強(qiáng)調(diào)：“黨本身必須對(duì)它的負(fù)責(zé)人員執(zhí)行黨章的情況進(jìn)行監(jiān)督，而‘監(jiān)督’也不單單是在口頭上加以責(zé)備，而是要在行動(dòng)上加以糾正”(9)《列寧全集》第9卷，北京：人民出版社，2017年版，第292頁(yè)。。

馬克思主義經(jīng)典作家的這些充滿真理力量的重要思想，是推動(dòng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的寶貴理論資源，為中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了基本遵循。在此基礎(chǔ)上，以毛澤東等為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，結(jié)合黨在不同歷史時(shí)期所面臨的內(nèi)外環(huán)境及形勢(shì)任務(wù)的變化，圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)先后發(fā)表了一系列具體而深刻的論述，并團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐，繼承并發(fā)展了經(jīng)典作家們關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論(10)有關(guān)毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的具體論述，參見(jiàn)陳松友、王艷卓：《習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要論述探析》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。。同時(shí)，經(jīng)典作家的這些重要思想也構(gòu)筑了新時(shí)代制度治黨思想由以形成的理論基石。

(二)行動(dòng)指南：新時(shí)代制度治黨思想

堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，需要不斷在實(shí)踐和理論上進(jìn)行探索，用發(fā)展著的理論指導(dǎo)發(fā)展著的實(shí)踐。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央緊緊圍繞全面從嚴(yán)治黨這一鮮明主題，站在管黨治黨、執(zhí)政興國(guó)的戰(zhàn)略高度，以法規(guī)制度建設(shè)為抓手，一以貫之推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，管黨治黨實(shí)踐取得顯著成效，形成了新時(shí)代制度治黨思想。這一思想的直接來(lái)源是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于依規(guī)治黨、制度治黨的一系列重要講話精神，歷史淵源是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年積淀，理論基石是馬克思主義經(jīng)典作家的黨內(nèi)法規(guī)制度思想，實(shí)踐基礎(chǔ)是正在推進(jìn)中的全面從嚴(yán)治黨偉大實(shí)踐。新時(shí)代制度治黨思想是對(duì)經(jīng)典作家法規(guī)制度思想的承繼和發(fā)展，是指引當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的強(qiáng)大行動(dòng)指南。它內(nèi)容豐富、思想深刻、邏輯嚴(yán)密，已形成了一個(gè)比較完整的思想體系，主要包括以下四個(gè)方面：

一是以黨章為根本遵循。這是新時(shí)代制度治黨思想的首要原則。黨章是立黨管黨治黨的總依據(jù)。十八大閉幕后不久，習(xí)近平總書(shū)記即發(fā)表署名文章，強(qiáng)調(diào)“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”(11)《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第3頁(yè)。。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。以黨章為根本遵循是新時(shí)代制度治黨思想的首要原則。廣大黨員要認(rèn)真學(xué)習(xí)并嚴(yán)格遵守黨章，自覺(jué)對(duì)標(biāo)黨章要求開(kāi)展經(jīng)常性的自我檢視，不斷增強(qiáng)黨章意識(shí)；各級(jí)各類黨組織要切實(shí)執(zhí)行并堅(jiān)決維護(hù)黨章，將黨章規(guī)定落實(shí)到制度治黨、依規(guī)治黨的全過(guò)程中，不斷強(qiáng)化黨章這個(gè)黨的根本大法的權(quán)威性。

二是以“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”為目標(biāo)定位。體系化是衡量和評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)制度成熟與否的重要表征。早在2014年，黨的十八屆四中全會(huì)即提出要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(12)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第4頁(yè)。的目標(biāo)要求，并在當(dāng)代中國(guó)法治體系之中予以確認(rèn)。這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在體系化的發(fā)展軌道上邁出了堅(jiān)實(shí)一步?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(13)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日。的目標(biāo)任務(wù)。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)行再安排再部署，指出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(14)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第68頁(yè)。，對(duì)繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)提出了更高更明確的要求?！靶纬杀容^完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是新時(shí)代制度治黨思想的目標(biāo)定位，指引著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的前進(jìn)方向。

三是堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。這是新時(shí)代制度治黨思想的一個(gè)重要抓手。思想建黨重在型塑黨員的內(nèi)心世界，制度治黨重在規(guī)范黨員的外在行為(15)祝捷：《新時(shí)代制度治黨思想的問(wèn)題意識(shí)、理論淵源和內(nèi)容體系》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018年第1期。。關(guān)于思想建黨和制度治黨的關(guān)系，習(xí)近平總書(shū)記作過(guò)不少專門(mén)論述。2014年，他提出要“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合 ”(16)《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第104頁(yè)。。在十九大報(bào)告中，他又進(jìn)一步指出，要堅(jiān)持“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”(17)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第20頁(yè)。。思想建黨與制度治黨一柔一剛，在管黨治黨實(shí)踐中互為補(bǔ)充、同向發(fā)力，成為新時(shí)代制度治黨思想的有力抓手，為全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供了重要支撐。

四是堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。這是新時(shí)代制度治黨思想的另一個(gè)重要抓手。2016年全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議召開(kāi)前夕，習(xí)近平總書(shū)記曾對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨作過(guò)重要論述(18)2016年12月24—25日，黨中央組織召開(kāi)了黨的歷史上首次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議。會(huì)議傳達(dá)了習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出的重要指示，其中明確闡述了依法治國(guó)與依規(guī)治黨二者的關(guān)系，要求必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。。在十九大報(bào)告中，他又進(jìn)一步對(duì)二者的關(guān)系作了新概括，明確指出要堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，依規(guī)治黨是新時(shí)代管黨治黨的重要制度創(chuàng)新成果，二者在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的新理念下并行不悖且相輔相成，統(tǒng)一于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐之中。

二、歷史淵源：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展歷程與歷史經(jīng)驗(yàn)

重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨在百年管黨治黨歷史進(jìn)程中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)，并在持續(xù)探索黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過(guò)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是黨中央全面把握百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)展歷程作出的重要判斷，是對(duì)黨的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步弘揚(yáng)。

(一)百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨百年發(fā)展史，從一定意義上講，是一部黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史，也是一部不斷探索黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)并形成制度治黨思想的歷史，其發(fā)展軌跡與黨的建設(shè)發(fā)展歷程息息相關(guān)。結(jié)合黨的歷史分期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)總體可以分為四個(gè)歷史時(shí)期：萌芽形成期(1921—1949年)、曲折探索期(1949—1978年)、科學(xué)發(fā)展期(1978—2012年)、全面推進(jìn)期(2012年至今)，每一個(gè)時(shí)期都呈現(xiàn)出不同的階段性特征?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年變遷是沿著規(guī)范化、科學(xué)化、體系化軌道不斷推進(jìn)和完善的。

一是新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)處于萌芽形成期。建黨伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨即開(kāi)始了以黨綱黨章為統(tǒng)率的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。1921年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，已經(jīng)具有了黨章的初步體例，明確規(guī)定了黨的名稱、黨的組織和黨的紀(jì)律等內(nèi)容，是黨章的雛形，是我們黨制定的第一部黨內(nèi)法規(guī)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的開(kāi)端。1922年，黨的二大制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，這是我們黨歷史上第一部黨章，對(duì)黨的組織和組織建設(shè)、黨的紀(jì)律、黨的會(huì)議制度等作出了明確規(guī)定。黨章是立黨管黨的根本依據(jù)，也是制定其他黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)和依循，它的誕生對(duì)于推進(jìn)黨的建設(shè)和發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。在這一時(shí)期，與“黨內(nèi)法規(guī)”概念并提的稱謂主要有“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”和“黨的法規(guī)”等，這些概念最初是從黨的紀(jì)律建設(shè)的角度提出的(19)崔言鵬：《延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)及其歷史經(jīng)驗(yàn)研究》，《理論學(xué)刊》2019年第6期。。1938年，毛澤東在擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上指出：“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分?！越y(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”(20)《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第15冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年版，第646 頁(yè)。。毛澤東當(dāng)時(shí)提出要制定“黨規(guī)”，并把它作為黨的法紀(jì)的一部分，其現(xiàn)實(shí)所指是張國(guó)燾分裂黨中央、嚴(yán)重破壞黨的紀(jì)律的行為，故而在這次全會(huì)上重申黨的紀(jì)律時(shí)提出了制定“黨規(guī)”的思想。在這次全會(huì)上，劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》(21)劉少奇在《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中指出：“中央委員及政治局委員在執(zhí)行此黨規(guī)黨法上應(yīng)表現(xiàn)為模范?！眳⒁?jiàn)《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第15冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年版，第753 頁(yè)。。1945年，劉少奇在黨的七大上還曾使用過(guò)“黨的法規(guī)”(22)1945年，劉少奇在黨的七大上作的〈關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告〉中提出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”參見(jiàn)《劉少奇選集》(上卷)，北京：人民出版社，1981 年版，第316 頁(yè)。的表述。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以黨綱黨章的制定和完善為代表，同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人先后提出了“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等概念，特別是毛澤東已經(jīng)充分意識(shí)到制定黨規(guī)的重要作用，并注重其在實(shí)踐中的應(yīng)用。上述這些概念和論述體現(xiàn)出我們黨在這個(gè)時(shí)期已萌生了依規(guī)治黨的思維和理念。

二是社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)處于曲折探索期。新中國(guó)成立后，毛澤東、鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在治國(guó)理政實(shí)踐中深化了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)。1955年，毛澤東《在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上的講話》中就曾正式使用過(guò)“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法，他指出：“對(duì)其他的問(wèn)題，符合黨的原則的，比如五年計(jì)劃，……以及各種正確的政策，正確的黨內(nèi)法規(guī)，……當(dāng)然要積極支持，打成一片?！?23)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999 年版，第400 頁(yè)。此時(shí)，毛澤東先前使用過(guò)的“黨規(guī)”概念已經(jīng)規(guī)范地修改為“黨內(nèi)法規(guī)”，這說(shuō)明我們黨在這一時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)作為一種政黨內(nèi)部行為規(guī)范的效力邊界問(wèn)題。1962年，鄧小平在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上沿用了此前我們黨關(guān)于“黨規(guī)黨法”的提法，并將“黨規(guī)黨法”作為我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)而提出(24)1962年，鄧小平在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上指出：“我們還有一個(gè)傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度?！@些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！眳⒁?jiàn)《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994 年版，第300 頁(yè)。。然而，這一時(shí)期黨的建設(shè)一度受“左”的影響，走上了一條依靠政治運(yùn)動(dòng)對(duì)黨組織、黨員進(jìn)行整頓和治理的路子，整黨整風(fēng)成為當(dāng)時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)(25)張洪松：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗(yàn)》，《馬克思主義研究》2021年第1期。。在“文化大革命”期間，黨的民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則被嚴(yán)重踐踏，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也經(jīng)歷重大曲折。

三是改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)處于科學(xué)發(fā)展期。以黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，黨的建設(shè)和國(guó)家發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)由規(guī)范化、程序化，不斷朝著科學(xué)化方向穩(wěn)步行進(jìn)。1978年，鄧小平在談及加強(qiáng)法制建設(shè)時(shí)再次重申“黨規(guī)黨法”，并重點(diǎn)論述了其地位和作用問(wèn)題(26)1978年，鄧小平在談及加強(qiáng)法制建設(shè)時(shí)明確指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！眳⒁?jiàn)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994 年版，第147 頁(yè)。。1980年，黨的十一屆五中全會(huì)在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)特別是反思“文化大革命”深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》這一重要黨內(nèi)法規(guī)，向全黨重申了黨內(nèi)政治生活十二個(gè)方面的準(zhǔn)則。1982年，黨的十二大審議通過(guò)了改革開(kāi)放新時(shí)期的首部黨章。在改革開(kāi)放起步階段，我們黨圍繞恢復(fù)和逐步健全民主集中制等黨的優(yōu)良傳統(tǒng)廢舊立新，以新黨章和準(zhǔn)則的出臺(tái)為標(biāo)志，相繼制定一批黨內(nèi)法規(guī)制度，在實(shí)踐中探索出一條靠改革和制度建設(shè)的黨建新路，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范化水平不斷提高。

1990年，黨中央出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念予以明確界定。這一條例的頒行標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入程序化階段(27)1990年，黨中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》明確規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。同時(shí)，該條例對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定主體、制定程序和適用范圍等也作出了全面規(guī)定。。1992年，黨的十四大在修改黨章時(shí)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念予以確認(rèn)，并明確指出，維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)是各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)。此后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步伐加速，我們黨先后制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(1994)、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》(1996)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期暫行規(guī)定》(2001)等黨內(nèi)法規(guī)。2001年，黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，對(duì)新世紀(jì)新階段加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)作出全面部署，提出了“八個(gè)堅(jiān)持、八個(gè)反對(duì)”的作風(fēng)建設(shè)規(guī)范。黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央根據(jù)新的發(fā)展要求，提出了“以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入科學(xué)化發(fā)展新階段。2007年，黨的十七大把科學(xué)發(fā)展觀作為黨的科學(xué)理論寫(xiě)入黨章。2009年，十七屆四中全會(huì)提出了“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”這一重大命題。胡錦濤在十七屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化(28)2009年，胡錦濤在十七屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上還提出了推進(jìn)黨的建設(shè)“科學(xué)化”的具體思路，這就是“努力在以科學(xué)理論指導(dǎo)黨的建設(shè)、以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)、以科學(xué)方法推進(jìn)黨的建設(shè)上見(jiàn)到實(shí)效?！眳⒁?jiàn)《胡錦濤文選》第3卷，北京：人民出版社，2016年版，第252—253頁(yè)。。這些重要論述，為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)明確了目標(biāo)指向。這個(gè)階段，我們黨注重把科學(xué)發(fā)展觀貫穿于黨建全過(guò)程、體現(xiàn)于黨建各領(lǐng)域，“在提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平也不斷提高”(29)李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢：武漢出版社，2017年版，第118頁(yè)。。2006年，中共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨員經(jīng)常性教育的意見(jiàn)》等四個(gè)保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性長(zhǎng)效機(jī)制的文件，推動(dòng)黨員教育工作制度化、規(guī)范化。此外，我們黨還先后出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003)、《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》(2004)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》(2004)、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》(2006)、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(2009)、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》(2010)和《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(2012)等系列黨內(nèi)法規(guī)。從總體上看，黨在這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)走上了科學(xué)化、制度化、規(guī)范化軌道，為黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要支撐。

四是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)處于全面推進(jìn)期。黨的十八大以來(lái)，黨中央十分強(qiáng)調(diào)并注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于全面從嚴(yán)治黨的治本作用，對(duì)這項(xiàng)工作作出頂層設(shè)計(jì)和整體布局，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全面推進(jìn)，取得了重要進(jìn)展。2013年黨中央出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，這一條例被理論界稱為“黨內(nèi)立法法”，為規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了基本遵循。同年，發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作編制五年規(guī)劃，這在我們黨的歷史上是第一次。2016年黨中央召開(kāi)全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，會(huì)議傳達(dá)了習(xí)近平總書(shū)記的重要指示精神，并對(duì)做好黨內(nèi)法規(guī)工作進(jìn)行安排部署。2017年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求、作出系統(tǒng)部署。2018年印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》。2019年黨中央對(duì)2013年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》作出修訂，重點(diǎn)從充實(shí)總體要求、明確制定權(quán)限、完善制定程序和健全保障機(jī)制等方面進(jìn)行了完善。2021年黨中央印發(fā)了新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)關(guān)于法治中國(guó)建設(shè)的專門(mén)規(guī)劃——《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，提出“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”的目標(biāo)要求和指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。另外，針對(duì)既有黨內(nèi)法規(guī)制度體系中存在的不協(xié)調(diào)和不一致等問(wèn)題，黨中央先后部署開(kāi)展了兩次對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，并于2014年、2019年相繼順利完成。上述這些重要舉措，有力地推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)駛?cè)搿翱燔?chē)道”，促使新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本形成并日趨完善，為將全面從嚴(yán)治黨引向深入奠定了堅(jiān)實(shí)的黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)。

(二)百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)

一是堅(jiān)持用馬克思主義特別是中國(guó)化馬克思主義最新成果指引黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨是用馬克思主義武裝起來(lái)的政黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，同樣需要堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)。馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一些重要論述，為我們黨更好開(kāi)展這一工作提供了基本依循。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨人的結(jié)合不同歷史時(shí)期黨肩負(fù)的使命任務(wù)和面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，繼承并發(fā)展了經(jīng)典作家們關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論。特別是新時(shí)代以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐創(chuàng)新極大推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論創(chuàng)新。這些創(chuàng)新成果集中體現(xiàn)在我們黨圍繞推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨而提出的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略之中，創(chuàng)新發(fā)展了馬克思主義黨的學(xué)說(shuō)，成為中國(guó)化馬克思主義最新理論成果的重要組成部分和新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要理論指引。

二是堅(jiān)持圍繞黨的建設(shè)中心工作謀劃推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。緊緊圍繞中心、自覺(jué)服務(wù)大局，這是我們黨推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過(guò)程中積累的一條重要經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)一代又一代中國(guó)共產(chǎn)黨人的長(zhǎng)期努力和不懈奮斗，特別是改革開(kāi)放40多年的砥礪奮進(jìn)，我們黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)取得了令世人矚目的輝煌成就。同時(shí)，也必須清醒地看到，“黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問(wèn)題尚未得到根本解決”(30)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第48頁(yè)。。圍繞解決這些黨內(nèi)突出問(wèn)題，“加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)”(31)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第62、68頁(yè)。已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨的建設(shè)的中心工作。為此，現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須瞄準(zhǔn)這一中心工作來(lái)謀劃和推進(jìn)，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)各方面和全過(guò)程，以黨內(nèi)法規(guī)制度的剛性約束力推動(dòng)解決黨內(nèi)思想、組織、作風(fēng)不純等突出問(wèn)題。

三是堅(jiān)持將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為黨的建設(shè)新的偉大工程不可或缺的一部分?！耙詡ゴ蠊こ讨魏屯七M(jìn)偉大事業(yè)，是我們黨的基本經(jīng)驗(yàn)”(32)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第323頁(yè)。。1939年，毛澤東將黨的建設(shè)稱之為“偉大的工程”(33)1939年，毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中指出，為了中國(guó)革命的勝利，迫切需要建設(shè)“一個(gè)全國(guó)范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國(guó)共產(chǎn)黨”，并將“建設(shè)這樣一個(gè)黨”稱作是一件“偉大的工程”。參見(jiàn)《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991 年版，第602頁(yè)。；1994年，黨的十四屆四中全會(huì)以“新的偉大工程”來(lái)譬喻新時(shí)期黨的建設(shè)。需要省思的是，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我們黨主要圍繞思想、組織和作風(fēng)三個(gè)方面開(kāi)展黨的建設(shè)，而對(duì)于包括黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在內(nèi)的制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的地位和意義則認(rèn)識(shí)不足，這不僅導(dǎo)致黨的建設(shè)工作效果不彰，還一度給黨和國(guó)家事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失(34)周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。。改革開(kāi)放之初，鄧小平就曾指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?35)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994 年版，第333 頁(yè)。。這是他基于黨的建設(shè)史特別是對(duì)建國(guó)以來(lái)黨的建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行深刻總結(jié)后得出的重要結(jié)論。他還強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織部門(mén)的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好。 ”(36)《改革開(kāi)放三十年重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年版，第6頁(yè)。鄧小平關(guān)于維護(hù)黨規(guī)黨法以搞好黨風(fēng)的重要思想，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在黨的建設(shè)新的偉大工程中的地位及其制度效用。十八大以來(lái)，黨中央明確提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(37)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第62、68頁(yè)。，致力于用黨內(nèi)法規(guī)制度將管黨治黨落到實(shí)處，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)各方面制度化、規(guī)范化。這也是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨之所以取得顯著成效的重要保障。

三、現(xiàn)實(shí)指向：新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的問(wèn)題導(dǎo)向和發(fā)展方向

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅是總結(jié)過(guò)往得出的重要結(jié)論，也是面向未來(lái)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的必然要求。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，以制度治黨、依規(guī)治黨為著力點(diǎn)，直面黨的建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，展現(xiàn)了新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的鮮明問(wèn)題導(dǎo)向。隨著管黨治黨實(shí)踐步入全面從嚴(yán)治黨新階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨相向而行、同向發(fā)展的態(tài)勢(shì)愈益彰顯，為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了廣闊發(fā)展空間。

(一)問(wèn)題導(dǎo)向：直面黨的建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“嚴(yán)重的問(wèn)題不是存在問(wèn)題，而是不愿不敢直面問(wèn)題、不想不去解決問(wèn)題”(38)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第532頁(yè)。。黨的十八大以來(lái)，黨中央以強(qiáng)烈的憂患意識(shí)和使命擔(dān)當(dāng)，以刀刃向內(nèi)的勇氣和自我革命的精神，直面一個(gè)時(shí)期以來(lái)黨內(nèi)存在的“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、腐敗勢(shì)頭蔓延”等突出矛盾和問(wèn)題，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為抓手，切實(shí)落實(shí)制度治黨、依規(guī)治黨，為統(tǒng)籌解決黨的建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題提供了一種嶄新思路。

一是健全黨的組織法規(guī)制度，夯實(shí)管黨治黨、治國(guó)理政的組織制度基礎(chǔ)。黨的組織法規(guī)制度重在規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)。中國(guó)共產(chǎn)黨有著嚴(yán)密的組織體系，建立了涵蓋從中央到地方并延展至基層的嚴(yán)密組織體系網(wǎng)絡(luò)。健全完善的組織體系是確保黨中央決策部署落地落實(shí)的重要保證。2020年，黨中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》從領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)體制等6個(gè)方面對(duì)中央委員會(huì)工作作出全面規(guī)定，并明確要求中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的組成人員應(yīng)當(dāng)自覺(jué)執(zhí)行黨章等黨內(nèi)法規(guī)。這個(gè)條例的頒布施行為規(guī)范中央委員會(huì)開(kāi)展工作、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了重要制度依據(jù)。在黨的組織體系中，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、地方各級(jí)黨委、各類基層黨組織有著各自特殊的定位和職責(zé)分工，在貫徹落實(shí)黨中央決策部署過(guò)程中扮演著不同的角色。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、各類基層黨組織處在黨的組織體系的兩端，擔(dān)負(fù)著開(kāi)啟“最初一公里”和打通“最后一公里”的重任，地方各級(jí)黨委則承上啟下居于“中間段”，三者環(huán)環(huán)相扣、段段相接，缺一不可。黨的十八大以來(lái)，為進(jìn)一步解決現(xiàn)實(shí)中一些地區(qū)和部門(mén)中存在的黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、管黨治黨“寬松軟”等問(wèn)題，推動(dòng)各級(jí)各類黨組織嚴(yán)格遵循法規(guī)制度履職盡責(zé)，黨中央針對(duì)地方委員會(huì)、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、農(nóng)村基層黨組織、國(guó)有企業(yè)基層黨組織等陸續(xù)研究制定和修訂完善了相關(guān)工作條例，全面規(guī)范各級(jí)各類黨組織的產(chǎn)生和職責(zé)，努力從制度設(shè)計(jì)上保障“最初一公里”不出現(xiàn)“攔路虎”、“中間段”不出現(xiàn)“中梗阻”、“最后一公里”不出現(xiàn)“斷頭路”，確保黨中央政令暢通，確保黨中央決策部署落地見(jiàn)效。

二是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供制度保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度重在規(guī)范黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。在執(zhí)政實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨“既是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的當(dāng)然主體，同時(shí)也是國(guó)家治理、社會(huì)治理的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”(39)吳延溢、王雷：《黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的一般法理與特殊表現(xiàn)》，《廉政文化研究》2020年第1期。。正是從此政治意涵考量，十九屆四中全會(huì)明確要求“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”(40)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第7—8頁(yè)。。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央加大了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)的力度，針對(duì)政法工作、農(nóng)村工作、宣傳工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、組織工作等，相繼發(fā)布了相應(yīng)的工作條例，進(jìn)一步規(guī)范了上述黨對(duì)有關(guān)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度不斷健全完善，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了有力制度保障。

三是完善黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，確保黨自身素質(zhì)始終過(guò)硬。黨的自身建設(shè)法規(guī)制度重在規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)。打鐵必須自身硬。針對(duì)黨的自身建設(shè)領(lǐng)域存在的諸如作風(fēng)建設(shè)下滑、紀(jì)律建設(shè)松弛等問(wèn)題，黨中央首先制定和實(shí)施八項(xiàng)規(guī)定，隨后頒行了黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例、廉潔自律準(zhǔn)則、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定和黨員教育管理工作條例等一批黨內(nèi)法規(guī)，突出抓好黨的自身建設(shè)，以黨的自身建設(shè)活動(dòng)的制度化、規(guī)范化和程序化，有力推動(dòng)了管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”。

四是健全黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，全方位扎緊制度的籠子。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度重在規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等。權(quán)力得不到有效規(guī)制是產(chǎn)生腐敗的根源所在。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，黨中央重點(diǎn)研究制定并及時(shí)修訂了巡視工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、紀(jì)律處分條例、干部考核工作條例、問(wèn)責(zé)條例、干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法等系列黨內(nèi)“鐵規(guī)”。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度全面發(fā)力，黨內(nèi)法規(guī)制度之籠越編越密、越扎越緊，層層壓實(shí)各級(jí)黨委(黨組)、紀(jì)委(紀(jì)檢組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，確保黨員干部正確行使黨和人民賦予的權(quán)力。

(二)發(fā)展方向：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要與全面從嚴(yán)治黨相向而行

全面從嚴(yán)治黨歸根結(jié)底要靠制度治黨，這是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的鮮明特征。在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨呈現(xiàn)出相向而行、同向發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

一是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是指在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨的各級(jí)各類組織根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)際需要，按照一定的程序，有計(jì)劃有目的地建構(gòu)和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)制度的一種政治實(shí)踐活動(dòng)(41)李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢：武漢出版社，2017年版，第31—32、61頁(yè)。，全面從嚴(yán)治黨則是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為加以約束、調(diào)整和規(guī)范，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)揮內(nèi)驅(qū)動(dòng)力、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的基本邏輯。這一基本邏輯在黨的建設(shè)實(shí)踐中具體體現(xiàn)為思想建黨與制度治黨的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅僅是制定、頒布、施行一部部黨內(nèi)法規(guī)和一項(xiàng)項(xiàng)制度條文，還要在思想政治層面開(kāi)展黨性與理想信念教育(42)陳松友、盧亮亮：《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)驅(qū)力》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2019年第6期。。通過(guò)加強(qiáng)思想建設(shè)，培育各級(jí)黨組織和廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的政治認(rèn)同，有助于促進(jìn)各級(jí)黨組織養(yǎng)成依規(guī)行事的自覺(jué)，有助于引導(dǎo)黨員個(gè)體將法規(guī)制度的硬性規(guī)定轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)。因此，在開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過(guò)程中，注重思想建黨與制度治黨相結(jié)合，將為全面從嚴(yán)治黨提供強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，更好推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)化于心、外化于行。

二是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明前進(jìn)方向。一百年前，黨的一大制定的第一個(gè)黨綱開(kāi)啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史進(jìn)程。在百年發(fā)展進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷來(lái)是圍繞黨的歷史任務(wù)和中心工作而進(jìn)行的，并同黨為實(shí)現(xiàn)這些歷史任務(wù)和中心工作而確立的基本理論、基本路線、基本方略聯(lián)系在一起，朝著黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的總目標(biāo)而行進(jìn)(43)李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢：武漢出版社，2017年版，第31—32、61頁(yè)。。這是回顧百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史得出的基本經(jīng)驗(yàn)之一?！叭鎻膰?yán)治黨是黨的十八大以來(lái)黨中央抓黨的建設(shè)的鮮明主題”(44)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第407頁(yè)。。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，面對(duì)黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)新要求，審時(shí)度勢(shì)地提出全面從嚴(yán)治黨這一重大治黨方略。這既對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了更高要求，也為進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明了前進(jìn)方向，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要服從并服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)屬于黨的制度建設(shè)范疇，就其內(nèi)容而言，主要包括黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)、執(zhí)行力建設(shè)和法規(guī)制度文化建設(shè)三個(gè)方面。當(dāng)前要著重從這三個(gè)方面不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。具體說(shuō)來(lái)，就是要以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，著力完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，全面提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，不斷涵育黨內(nèi)法規(guī)制度文化。只有如此，才能為不斷推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、有力保障和持久動(dòng)力。