中國(guó)共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要意義

牛曉春

(中國(guó)鐵路太原局集團(tuán)有限公司黨校，山西 太原 030013)

依規(guī)治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨在百年革命、建設(shè)、改革歷史中存在的制度現(xiàn)象，是管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的重要依據(jù)，更是保障全黨思想統(tǒng)一、步調(diào)一致的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。依規(guī)治黨方略的形成，既是對(duì)馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的繼承和發(fā)展，也是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)，更是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要。

一、依規(guī)治黨是對(duì)馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的繼承和發(fā)展

馬克思主義經(jīng)典作家非常重視無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨組織規(guī)范建設(shè)，認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)要“保證社會(huì)革命獲得勝利和實(shí)現(xiàn)革命的最高目標(biāo)——消滅階級(jí)”，就需要有嚴(yán)的規(guī)矩和鐵的紀(jì)律。因此共產(chǎn)主義者同盟成立之初，馬克思、恩格斯就為其制定了《共產(chǎn)主義者同盟章程》，明確規(guī)定了嚴(yán)格的組織框架和組織紀(jì)律，強(qiáng)調(diào)全體黨員(盟員)需要遵守各項(xiàng)規(guī)定，否則“視情節(jié)輕重或暫令離盟或開(kāi)除出盟”。隨后在1848年公開(kāi)發(fā)表的《共產(chǎn)黨宣言》更是成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的第一部黨綱，其中明確了共產(chǎn)黨的性質(zhì)、特點(diǎn)和奮斗綱領(lǐng)。除了重視黨的綱領(lǐng)，馬克思、恩格斯也非常關(guān)注黨的規(guī)范性文件，他們認(rèn)為黨的規(guī)范性文件可以增強(qiáng)政黨的約束力和凝聚力，是確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。

在馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，列寧進(jìn)一步發(fā)展了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建設(shè)理論，充分認(rèn)識(shí)到制定政黨綱領(lǐng)、章程以及黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)必要性。19世紀(jì)末，俄國(guó)工人運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，但在俄國(guó)社會(huì)民主工黨內(nèi)經(jīng)濟(jì)派占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而他們推崇伯恩施坦主義，迷戀自發(fā)性運(yùn)動(dòng)，滿足分散狀態(tài)，醉心于經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)，忽視無(wú)產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)的政治任務(wù)，否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，所以致使當(dāng)時(shí)的工人運(yùn)動(dòng)存在嚴(yán)重的分散性和自發(fā)性。所以列寧在1899年寫(xiě)下了《我們黨的綱領(lǐng)草案》一文，在文中列寧指出制定一個(gè)俄國(guó)社會(huì)民主黨人的綱領(lǐng)的迫切性，并且進(jìn)一步指出綱領(lǐng)的結(jié)構(gòu)和組成部分。關(guān)于章程，列寧認(rèn)為一個(gè)政黨“如果沒(méi)有正式規(guī)定的黨章，沒(méi)有少數(shù)服從多數(shù)，沒(méi)有部分服從整體，那是不可想象的”，所以章程的精神實(shí)質(zhì)在于實(shí)行民主集中制原則。除黨綱和章程外，列寧曾多次使用過(guò)“黨的法律”或“黨的法規(guī)”的表述。特別是在俄國(guó)十月革命建立政權(quán)后，列寧更加重視制定“黨法”“黨規(guī)”，同時(shí)還闡述了“黨法”“黨規(guī)”與國(guó)家法律的關(guān)系，他強(qiáng)調(diào)“不能把黨組織的職能和國(guó)家機(jī)關(guān)蘇維埃的職能混淆起來(lái)，黨努力領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃，但不能代替蘇維埃”，并且指出“在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的”，可見(jiàn)黨不能制定國(guó)家法律，黨也不能用制定出來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)代替國(guó)家法律。

可以看出馬克思、恩格斯、列寧都認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨需要具有明確的政治綱領(lǐng)和嚴(yán)密的組織體系，并且需要一定的行為規(guī)范來(lái)約束黨的組織及每名黨員。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨從建黨之初就致力于建立一個(gè)紀(jì)律嚴(yán)明的政黨，并且中國(guó)共產(chǎn)黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體也都結(jié)合中國(guó)實(shí)際從理論層面和實(shí)踐層面繼承和豐富了馬克思主義的黨內(nèi)法規(guī)思想。

二、依規(guī)治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)

在黨的百年發(fā)展歷史上，黨內(nèi)法規(guī)伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生開(kāi)始萌芽。1921年7月中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨的第一個(gè)綱領(lǐng)》，就是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一部黨內(nèi)法規(guī)。但是“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念第一次被提出是在1938年黨的六屆六中全會(huì)毛澤東所作的《論新階段》的政治報(bào)告中?；仡欀袊?guó)共產(chǎn)黨百年歷程，依規(guī)治黨深深根植于黨的百年實(shí)踐中，是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

研究依規(guī)治黨歷史進(jìn)程，需要結(jié)合黨在不同歷史時(shí)期的階段性任務(wù)來(lái)研究。由此，依規(guī)治黨的發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段：新民主主義革命時(shí)期(1921-1949年)、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期(1949-1978年)、改革開(kāi)放新時(shí)期到黨的十八大召開(kāi)前(1978-2012年)、中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代(2012年至今)。

1.新民主主義革命時(shí)期(1921-1949年)

在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨要完成的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放，建立人民當(dāng)家作主的新中國(guó)。為確保這一任務(wù)能夠完成，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)非常重視黨的自身建設(shè)，形成了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》、六部黨章，以及《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》(1923年)、“古田會(huì)議決議”、《中央巡視條例》(1932年)等黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命年代對(duì)于依規(guī)治黨的初步探索，見(jiàn)證了中國(guó)共產(chǎn)黨在政治上從幼年逐漸走向成熟。但是受殘酷戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的影響，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)一般都比較簡(jiǎn)單，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律性和保密性，規(guī)范性不足。

2.社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期(1949-1978年)

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨的地位、角色、任務(wù)都發(fā)生了重大變化，黨的主要任務(wù)從過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)，變成了領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，所以與這一歷史進(jìn)程相適應(yīng)，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始全面探索在執(zhí)政條件下如何進(jìn)一步加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，如何加強(qiáng)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。這一時(shí)期形成的具有代表性的黨內(nèi)法規(guī)主要包括1956年八大制定的黨章以及關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的自身建設(shè)制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等方面。但是自1957年反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化后，由于受黨內(nèi)極“左”思潮影響，我們逐漸偏離了黨的八大制定的正確路線、方針、政策，最終導(dǎo)致“文化大革命”發(fā)生，致使黨內(nèi)法規(guī)制度也受到嚴(yán)重影響。一些黨內(nèi)法規(guī)過(guò)分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)袖個(gè)人意志、忽視黨內(nèi)民主，片面強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，致使我們黨走上了一條依靠政治運(yùn)動(dòng)對(duì)黨員和黨組織進(jìn)行整頓和治理的路子，整黨整風(fēng)成為這一階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)。

3.改革開(kāi)放新時(shí)期到黨的十八大召開(kāi)前(1978-2012年)

1978年12月召開(kāi)黨的十一屆三中全會(huì)深刻總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)，作出把黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策。黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)都開(kāi)始在撥亂反正中得到恢復(fù)發(fā)展，與此相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也得到恢復(fù)和發(fā)展。

在反思“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)，鄧小平從一開(kāi)始就指出“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要?！薄爸贫葐?wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了”。在1978年中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上，鄧小平作了題為《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話，在講話中他從黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的角度，揭示了黨內(nèi)法規(guī)的重要地位和作用，強(qiáng)調(diào)“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨逐漸走出了一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子，從這一時(shí)期開(kāi)始黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期出臺(tái)了包括十二大黨章、十三大黨章、十四大黨章、十五大黨章、十六大黨章、十七大黨章以及《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等一大批重要基礎(chǔ)主干法規(guī)，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民開(kāi)創(chuàng)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義提供了重要的制度保障。值得一提的是在這一時(shí)期不僅黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容逐漸穩(wěn)定，而且黨內(nèi)法規(guī)工作也逐步走上了科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。

4.中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代(2012年至今)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，有力地推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有序開(kāi)展。在這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了跨越式大發(fā)展，取得了歷史性成就。一是首次出臺(tái)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》，明確提出“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作走上體系化道路；二是建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，并修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及新制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)工作的全鏈條制度規(guī)范；三是召開(kāi)了黨的歷史上第一次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，通過(guò)了第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)綱領(lǐng)性文件，即《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，明確要努力形成以“1+4”為基本構(gòu)架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下，分為黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)4大板塊；四是更加注重制度的執(zhí)行，通過(guò)修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，進(jìn)一步提升制度的有效性和執(zhí)行力。

從新民主主義革命時(shí)期萌芽形成，到社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的曲折探索，到改革開(kāi)放的創(chuàng)新發(fā)展，再到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的全面發(fā)展，我們看到黨內(nèi)法規(guī)是緊密服務(wù)于黨在不同階段所承擔(dān)的歷史任務(wù)的。新民主主義革命時(shí)期，黨的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放，加上斗爭(zhēng)環(huán)境的殘酷，我們黨首先要解決的是生存和發(fā)展問(wèn)題，所以黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上注重強(qiáng)調(diào)建立嚴(yán)密的組織和加強(qiáng)黨的紀(jì)律。進(jìn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，隨著地位、身份、任務(wù)的變化，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重黨對(duì)各方面的領(lǐng)導(dǎo)制度和加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)制度的建立。改革開(kāi)放后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的需要，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重與國(guó)家法律法規(guī)之間的分工。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)“兩個(gè)大局”下前所未有的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨作為先手棋，全方位、立體式推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

三、依規(guī)治黨是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式是依法治國(guó)，而依規(guī)治黨是依法治國(guó)的必然要求和重要前提。黨內(nèi)法規(guī)是各級(jí)黨組織和全體黨員的行為規(guī)范，其核心功能就是保證黨能夠正確行使權(quán)力，所以我們必須堅(jiān)持依規(guī)治黨、制度治黨，只有這樣才能切實(shí)解決黨自身存在的突出問(wèn)題，才能使各級(jí)黨組織和全體黨員牢固樹(shù)立紀(jì)律意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)、法治意識(shí)，才能發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭執(zhí)法的政治優(yōu)勢(shì)，也才能使中國(guó)共產(chǎn)黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，正如習(xí)近平總書(shū)記所講的“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心?！?/p>

黨的十九大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)完善體系和強(qiáng)化規(guī)范執(zhí)行的新階段?；仡欀袊?guó)共產(chǎn)黨的百年歷程，無(wú)數(shù)的勝利和經(jīng)驗(yàn)表明，正是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨能夠堅(jiān)持依規(guī)治黨、制度治黨，我們黨才能由小變大，才能不斷取得革命、建設(shè)、改革的偉大勝利。將來(lái)，我們將根據(jù)新階段管黨治黨的新要求，繼續(xù)完善以“黨章為根本，民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，并不斷加強(qiáng)制度的執(zhí)行，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家貢獻(xiàn)力量。