脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興的法治思維

周天京 張榮桂

習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話指出，要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)。法治是治國理政的基本方式。黨的十八大報告指出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。法治思維是各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備和遵循的公務(wù)思維方式。

人類社會發(fā)展史，就是一部不斷與貧困落后作斗爭的反貧困歷史。中國共產(chǎn)黨為消除貧困、實現(xiàn)共同富裕已經(jīng)作了40年孜孜不倦的努力。特別是黨的十八大以來，隨著精準(zhǔn)扶貧理念的提出和戰(zhàn)略實施，反貧困的成效愈加明顯，無論是力度、廣度、深度，還是精準(zhǔn)度都達(dá)到了新的階段水平，終于取得了全面勝利。在總結(jié)脫貧攻堅經(jīng)驗時，我們發(fā)現(xiàn)扶貧主體泛行政式主導(dǎo)、扶貧項目分紅式獲利、扶貧對象旁觀式脫貧等問題依然存在。要確保脫貧攻堅達(dá)到真脫貧、脫真貧的要求，為對接鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)，要重視運用法治思維思考問題，發(fā)揮法律的指引、評價、規(guī)范和保障作用，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障。

一、脫貧攻堅法治思維的三個維度

對法治思維這個新興學(xué)術(shù)，學(xué)者們從不同視角和功能給出了很多實用概念，足可見法治思維的內(nèi)涵和外延豐富。本文按照法治理念的一般邏輯，從功利立場出發(fā)，提取其基本的維度進(jìn)行脫貧攻堅實踐分析。

（一）脫貧攻堅蘊含著實現(xiàn)人權(quán)基本保障的底線思維

人權(quán)具有自然法屬性，是現(xiàn)代法的基本價值之一。人權(quán)有個體人權(quán)和集體人權(quán)之分，個體人權(quán)的核心是生存權(quán)，集體人權(quán)的核心是發(fā)展權(quán)。生存權(quán)是人之所以為人最基本最重要的人權(quán)，具有母體性。生存權(quán)包含生命安全和基本生活條件得以保障的權(quán)利。生命安全權(quán)的重要性自不待言，人類進(jìn)入工業(yè)化社會特別是市場經(jīng)濟程度越發(fā)達(dá)，保障基本生活條件這種社會風(fēng)險就越緊迫。從國家責(zé)任理論出發(fā)，政府作為權(quán)利的讓渡人首先要保障人民的基本生活條件。在全國開展精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，其目的就是要保障貧困人口的基本生活條件，這種權(quán)利的保障范圍主要是不愁吃、不愁穿、飲水安全，其重要特征是收入達(dá)標(biāo)。

發(fā)展權(quán)作為一項基本人權(quán)指的是個人和全體人類應(yīng)該享有的參與發(fā)展并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治全面發(fā)展成果的權(quán)利。開展精準(zhǔn)扶貧，大力完善農(nóng)村小康路、水、電、通信、寨、房，使貧困群眾子女義務(wù)教育階段不因貧困而輟學(xué)，基本醫(yī)療有保障，有安全住房，對促進(jìn)貧困群眾參與發(fā)展并享受發(fā)展權(quán)有重要意義。基本人權(quán)的本義也要求政府在開展脫貧攻堅工作中要分清矛盾主要方面和次要方面，不能違反中央的要求私自降低標(biāo)準(zhǔn)，也不能不顧經(jīng)濟社會發(fā)展水平吊高胃口。

（二）脫貧攻堅蘊含著嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)范的規(guī)則思維

法治即規(guī)則之治。規(guī)則是法治的前提，是治國理政的基本制度。沒有規(guī)則，就沒有法治。規(guī)則思維的核心是規(guī)則意識，是遵守和執(zhí)行法律規(guī)范的意識。依法治國的核心是依憲治國，其關(guān)鍵在于依法行政。

在脫貧攻堅中，作為扶貧主體要守責(zé)有為，嚴(yán)格按照法定程序種好責(zé)任田，不缺位也不越權(quán)、不濫權(quán)。當(dāng)前，扶貧主體主要是各級政府及其扶貧、民政、住建、衛(wèi)生、交通、水利等相關(guān)職能部門。涉及部門多，必須按照法律規(guī)范明確的分工、清楚的責(zé)任清單將扶貧責(zé)任落實到位才能保障脫貧攻堅有序開展。同時，作為執(zhí)法者要樹立被監(jiān)督意識，將權(quán)力以看得見的方式運行。精準(zhǔn)扶貧要堅持公開化和透明化，將“六個精準(zhǔn)”及其措施按照行政公開程序主動進(jìn)行公開，接受群眾監(jiān)督，脫貧成效經(jīng)得起檢驗。

（三）脫貧攻堅蘊含著構(gòu)建扶貧長效機制的效率思維

一個有效率的社會亦即自然、社會和人文資源優(yōu)化配置（價值極大化）的社會。除此以外，效率還意味著根據(jù)預(yù)期目的對社會資源配置和利用的最終結(jié)果作出的社會評價，即如果社會資源的配置和利用使越來越多的人改善境況而同時又沒有人因此境況變壞，則意味著效率提高了。精準(zhǔn)扶貧中，效率思維并不意味采取超常規(guī)措施實現(xiàn)快脫貧、快致富，盡管快速發(fā)展是解決一切問題的根本；相反，效率思維更注重脫貧成效的穩(wěn)定性、可持續(xù)性，即貧困戶收入的可持續(xù)性。

可持續(xù)性收入是檢視脫貧成效的關(guān)鍵。反貧困是一場持久戰(zhàn)，一個階段的勝利是另一個階段的開始，打贏絕對貧困之后還需要解決相對貧困問題?？梢?，脫貧攻堅長效機制保障對可持續(xù)性尤為重要。

二、脫貧攻堅的現(xiàn)實法治困境

關(guān)于法治、法治思維和法律手段的關(guān)系，就脫貧攻堅來說，扶貧主體自覺運用法治思維指導(dǎo)、通過法律手段進(jìn)行脫貧攻堅實踐的同時，脫貧攻堅的法治實踐又會給予扶貧主體更主動、自覺運用法治思維和法律手段的動力、促力。這種良性互動關(guān)系,是法治運作和科學(xué)發(fā)展的正軌,是進(jìn)入了法治社會的常態(tài)。所以，脫貧攻堅工作存在法治困境是必然的。

（一）扶貧依據(jù)政策性突顯，法律規(guī)范缺失

為推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，中央和地方都出臺了大量的惠農(nóng)政策。就扶貧開發(fā)工作，中央層面出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等政策性規(guī)定指導(dǎo)工作開展，脫貧攻堅取得了階段性喜人成績，減貧成效明顯。但同時也存在扶貧主體職責(zé)不明確、扶貧對象識別不精準(zhǔn)、扶貧資金和項目實施不規(guī)范、成效考核和責(zé)任追求不嚴(yán)格甚至腐敗等問題。從制度上講，問題的根源在于法律規(guī)范缺失，扶貧依據(jù)泛行政化。

在扶貧領(lǐng)域法律體系上，國家層面尚無法律和行政法規(guī)，也鮮有規(guī)章，與扶貧相關(guān)的法律體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于扶貧開發(fā)的相關(guān)規(guī)定。現(xiàn)有主要的規(guī)范是省級層面制定的扶貧開發(fā)條例。扶貧開發(fā)條例作為地方性規(guī)范，存在一些規(guī)定籠統(tǒng)、語焉不詳、內(nèi)涵外延均需進(jìn)一步明確的缺陷。

（二）扶貧主體主導(dǎo)推進(jìn)，扶貧對象參與不夠

“長期以來，我國貧困治理主要采取的是政府單向度的財政轉(zhuǎn)移支付方式或者‘運動型治理’方式，政府主導(dǎo)在扶貧開發(fā)過程中始終發(fā)揮著關(guān)鍵的核心作用”。因為貧困戶參與度不高，出現(xiàn)了干部著急貧困戶不急、干部干群眾看的怪現(xiàn)象。貧困群眾參與不足導(dǎo)致的后果是扶貧措施不精準(zhǔn)，甚至缺乏科學(xué)性和違背群眾意愿而使得成效大打折扣。

除承擔(dān)主要扶貧義務(wù)的政府外，企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民間組織這些社會力量掌握著大量的資金和人力資源，也正以各種形式在參與脫貧攻堅，這些力量在推進(jìn)脫貧攻堅中大有可為。從現(xiàn)實狀況來看，社會力量的參與度并不高，表現(xiàn)在：社會力量分散，資源沒有進(jìn)行集中，合力不夠；與政府部門溝通不暢，信息不對稱，所實施的項目具有單向性、盲目性；其參與脫貧攻堅的職責(zé)不明，虛假承諾、形式主義存在追究困難，難以保障扶貧效果。

（三）扶貧主體權(quán)力行使不規(guī)范，法律監(jiān)督薄弱

脫貧攻堅是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，卻沒有較為規(guī)范成體系的程序設(shè)計。行政主體在主導(dǎo)扶貧過程中，從貧困戶的識別到脫貧成效考核驗收等都存在權(quán)力行使不規(guī)范的情況，導(dǎo)致成效不明顯，也為違法違紀(jì)行為提供了可乘之機。

精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督方式主要是行政監(jiān)督和民主監(jiān)督，從“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”到“脫真貧”出現(xiàn)的一系列不規(guī)范問題來看，根源在于監(jiān)督規(guī)范缺失和法律的指引性不足。現(xiàn)有的監(jiān)督運用主要體現(xiàn)在黨紀(jì)和政紀(jì)的處分上，法律責(zé)任的適用較少，沒有真正發(fā)揮法律懲戒功能。

（四）扶貧項目實施效果差，長效機制不足

為實現(xiàn)全面小康，扶貧主體愈加偏向于采取超常規(guī)的措施，看重立竿見影的效果而忽視長期規(guī)劃。特別是項目沒有可持續(xù)性，會破壞預(yù)期可得利益的持續(xù)性，影響貧困人口穩(wěn)定脫貧的心理安全感。長效機制不足引起的扶貧項目問題是：在思維上，只看產(chǎn)業(yè)和項目數(shù)量，不看能否持續(xù)性發(fā)展；在收入來源上，種類單一，只求規(guī)?；?，不注重多元化，導(dǎo)致供求關(guān)系緊張，產(chǎn)品滯銷。

“分紅式扶貧”無疑是扶貧項目長效機制不足的典型。這種扶貧方式，對增加貧困戶收入立見成效，政府當(dāng)上了“甩手掌柜”，群眾“坐等分紅”。其一方面助長了扶貧對象的惰性，加劇“等靠要”心理依賴；另一方面，給長效脫貧帶來隱患，對激發(fā)自身發(fā)展動力沒有任何效果，分紅期限屆滿，如何杜絕扶貧對象返貧堪憂。

三、以法律手段推進(jìn)脫貧攻堅

相關(guān)研究表明，法治指標(biāo)每提升一個標(biāo)準(zhǔn)差，人均收入提高4倍，法治指數(shù)得分較低的國家多為貧困國家。由此可見法治的重要性，所以法治思維應(yīng)當(dāng)成為脫貧攻堅的基本思維方式，脫貧攻堅越到關(guān)鍵時刻，越需要法治予以保障。

（一）加快立法進(jìn)程，完善脫貧攻堅法律規(guī)范

縱觀國外反貧困實踐，無不是有明確法律規(guī)范指引和保障的，完備的法律對促進(jìn)反貧困有序深入推進(jìn)起到了巨大的作用。

正義只有通過良好的法律才能實現(xiàn)。法律規(guī)范的一項社會作用就是統(tǒng)治者根據(jù)一定的價值準(zhǔn)則分配利益，確認(rèn)和維護(hù)社會成員的權(quán)利義務(wù)。鄧小平同志指出：發(fā)展條件好的地區(qū)有義務(wù)對落后地區(qū)進(jìn)行幫扶，這是從法律基本要素——權(quán)利和義務(wù)的角度強調(diào)了先富的義務(wù)，保障了后富的權(quán)利，說明法律規(guī)范在扶貧工作中的重要性。先富幫助后富有其思想障礙，所以不能僅靠政策支持和道義支撐。只有將扶貧工作納入法律規(guī)范加以明確，在先富和后富間進(jìn)行利益再分配，先富的義務(wù)才能借助強制力得到落實。扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗也只有上升為法律，才能在更大范圍、更有保障地得以全國統(tǒng)一實施。加之地方性法規(guī)不可避免存在一些局限性，在中央層面，應(yīng)盡快制定專門的扶貧法。扶貧法的制定，通過法律明確各方主體的權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)扶貧工作在法治軌道上有序運行，對健全中國特色社會主義法律體系有重要意義。此外，在中央立法的前提下，還要注重地方性法規(guī)的修改完善。地方性法規(guī)要舍棄宣言性、原則性規(guī)定，做到權(quán)利義務(wù)具體明確。

相對立法分配正義而言，司法權(quán)矯正正義的職能在脫貧攻堅法治保障中的作用具有次要性和輔助性，但司法機關(guān)不該缺席?！皟筛摺睉?yīng)針對扶貧領(lǐng)域的違法犯罪問題制定完善的司法解釋，在“三大訴訟”中維護(hù)平等、保障人權(quán)、恢復(fù)正義。

（二）規(guī)范扶貧程序，構(gòu)建多元主體參與機制

扶貧對象參與是目的。印度經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど臋?quán)利貧困理論認(rèn)為，貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機會的貧困，貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力，這指出了貧困的原因也指明了解決方法。在脫貧攻堅中，要充分調(diào)動貧困群眾參與。脫貧攻堅的政策好不好，措施是否得力，成效是否明顯，都要得到群眾認(rèn)可，群眾積極參與是前提。構(gòu)建貧困戶積極參與機制，不能僅局限于眼前的經(jīng)濟利益刺激這種補償救濟方式，還要進(jìn)行長遠(yuǎn)謀劃，構(gòu)建激勵發(fā)展式機制，扶志扶智無疑是最佳途徑。馬克思在《資本論》中指出，教育是“造就全面發(fā)展的人的唯一方法”。阻斷貧困的代際傳遞，必須抓好農(nóng)村教育工作，確保義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生不因貧輟學(xué)，高中以上階段不因貧失學(xué)。

社會力量參與是合力。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中共中央發(fā)布關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《農(nóng)業(yè)法》等政策法律中均提出要動員、支持和幫助社會力量參與扶貧工作。市場經(jīng)濟條件下，社會力量參與脫貧攻堅是有限政府的有力補充。吸納企業(yè)、社會組織參與精準(zhǔn)扶貧，開展企業(yè)對口幫扶貧困村，既發(fā)揚了互幫互助的民族傳統(tǒng)，又匯聚了強大的合力，更營造出人人有責(zé)、人人參與的氛圍。要從法律的角度規(guī)范和激勵社會力量參與脫貧攻堅，形成明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能推動脫貧攻堅深入、全面開展。就企業(yè)來說，在產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧上有優(yōu)勢，在脫貧攻堅中大有可為。愛心人士、志愿者團(tuán)隊等開展支農(nóng)、支法、支衛(wèi)等志愿服務(wù)，能夠提高貧困群眾急需的農(nóng)技知識和法律、健康意識。

必須重視非貧困戶參與。脫貧攻堅離不開全社會的共同理解、共同參與，構(gòu)建多元主體參與機制，切不可忽視非貧困戶這支力量?，F(xiàn)階段，由于貧困戶享受大量較實惠的政策，扶貧政策的疊加，打破了非貧困戶的心理平衡，導(dǎo)致一些不滿情緒出現(xiàn)，甚至貧困戶與非貧困戶“結(jié)梁子”。對此，在堅持對貧困戶扶貧扶志扶智，減少“輸血式”扶貧的同時，要統(tǒng)籌好扶貧資源綜合平衡，積極完善基礎(chǔ)設(shè)施，大力改善用水、用電、通信和就學(xué)、就醫(yī)公共服務(wù)。吸引非貧困戶加入特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟并將利益聯(lián)結(jié)到非貧困戶，調(diào)動其主動參與脫貧攻堅的積極性。

（三）加強監(jiān)督制約，規(guī)范扶貧主體執(zhí)法行為

依靠群眾監(jiān)督權(quán)力，有助于正確決策，提高行政效率，減少和避免政府失靈現(xiàn)象發(fā)生。權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，首先就要保障群眾的程序性權(quán)利。這里的程序性權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。就扶貧項目來說，知情權(quán)主要指貧困群眾知曉產(chǎn)業(yè)項目的規(guī)劃實施、資金組成、利益聯(lián)結(jié)的權(quán)利，這以政務(wù)公開為前提。參與權(quán)指的是改變政府單方?jīng)Q定并實施扶貧項目的模式，貧困群眾從項目立項到利益分配全程參與的權(quán)利。無救濟則無權(quán)利，救濟權(quán)是貧困群眾維護(hù)合法權(quán)益的最后防線。作為對權(quán)利的補救，救濟的方式仍然要回到法治的道路上來。由于脫貧攻堅行政給付性質(zhì)強，項目資金主要來源于財政支付，對貧困群眾來說，就算項目失敗對其也沒有造成直接的損害，但國家利益受到了損害，這時應(yīng)當(dāng)通過公益訴訟解決。同時，還要暢通群眾舉報渠道，充分尊重群眾的訴求表達(dá)。這里要注意的是不僅要注重貧困戶的訴求表達(dá)，也要重視非貧困戶的權(quán)益保護(hù)。

扶貧法作為人大立法，必然授權(quán)各級人大進(jìn)行執(zhí)法檢查。人大開展扶貧執(zhí)法檢查是保障扶貧法實施的重要手段，是推動精準(zhǔn)扶貧工作實施的監(jiān)督活動。為此，要完善地方政府向同級人大專題報告扶貧工作制度和執(zhí)法檢查跟蹤督促、整改落實反饋制度。人大監(jiān)督的重點在于落實扶貧法律法規(guī)的情況、扶貧項目的成效、扶貧資金的規(guī)范使用情況等。此外，還應(yīng)加強審計監(jiān)督、扶貧目標(biāo)考核監(jiān)督和第三方評估監(jiān)督。

（四）立足長效治貧，變“短平快”為可持續(xù)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是穩(wěn)定脫貧的關(guān)鍵舉措，是持續(xù)脫貧長遠(yuǎn)之計，是鄉(xiāng)村振興的重要舉措?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動指導(dǎo)意見》中明確指出產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅的重頭戲。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，要高度重視長效減貧機制的建立和完善，把住可持續(xù)這個命脈。

習(xí)近平總書記強調(diào)，繼續(xù)攻堅和防止返貧同等重要。在反貧困理論中，返貧是一種正?，F(xiàn)象。返貧的原因有主客觀兩方面。客觀方面，在教育、醫(yī)療和住房均有基本保障的情況下，返貧原因主要是因災(zāi)，即自然災(zāi)害導(dǎo)致。主觀方面，搞數(shù)字脫貧或者虛假脫貧；依賴“輸血式”扶貧，發(fā)錢發(fā)物；急功近利，產(chǎn)業(yè)短視性，導(dǎo)致脫貧之后失去“依靠”。因災(zāi)返貧的預(yù)防通過異地搬遷、民政臨時救助或者農(nóng)業(yè)性保險易于解決，主觀方面的問題看似多種類，但其解決的路徑都?xì)w結(jié)于產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制。2021年中央一號文件提出構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要做到立足長效，群眾有持續(xù)性收入，要處理好幾對關(guān)系。一是“看得見的手”與“看不見的手”的關(guān)系。興農(nóng)項目無論是政府主導(dǎo)還是社會組織參與，其實施過程是商業(yè)行為，必然要遵守市場經(jīng)濟規(guī)律。不盲目確定項目，不隨意干預(yù)項目實施，不搞行政壟斷傷害其他市場主體的利益。二是特色產(chǎn)業(yè)和多元化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。既要做到多元化，又要有特色，可因地制宜打造一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)。三是處理好一二三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)興旺，一二三產(chǎn)要融合發(fā)展。以種植養(yǎng)殖為基礎(chǔ)，搞好深加工，通過電商平臺保持活力。

產(chǎn)業(yè)項目實施的目的是激活低收入群眾自身發(fā)展動力，提高勞動技能，拔窮根。所以，產(chǎn)業(yè)實施要有帶動性，而不能淪為“直接發(fā)錢”的福利。產(chǎn)業(yè)分紅是“造血式”扶貧模式，但光分紅不發(fā)展是嚴(yán)重的形式主義。治理“分紅式扶貧”，要堅持實事求是原則，不僅要向企業(yè)注入扶貧資金，還要推薦就業(yè)，設(shè)立扶貧車間，使低收入群眾獲得分紅收入的同時獲得工資性收入，提高勞動技能。