鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約的完善路徑

文 婧 馬 冰

村規(guī)民約植根于中國(guó)獨(dú)特的鄉(xiāng)土社會(huì)，是村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治規(guī)范。作為國(guó)家法在鄉(xiāng)村社會(huì)的有益補(bǔ)充，村規(guī)民約是提升鄉(xiāng)村治理水平和文明程度的有效途徑，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。2004年起，中央一號(hào)文件多次提到“指導(dǎo)農(nóng)村普遍制定或修訂村規(guī)民約”。2018年12月，民政部、中組部等七部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）[1]，提出“到2020年全國(guó)所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約”。本文在對(duì)武漢市新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)下轄19個(gè)村的黨員干部及普通村民進(jìn)行深度訪談的基礎(chǔ)上，結(jié)合鳳凰鎮(zhèn)具體實(shí)踐，探討村規(guī)民約在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中所發(fā)揮的積極作用，考察當(dāng)前村規(guī)民約在制定、實(shí)施等環(huán)節(jié)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下進(jìn)一步發(fā)揮村規(guī)民約作用的可行性建議。

一、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的積極作用

作為一種內(nèi)生的治理資源，村規(guī)民約融合了家法族規(guī)、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、議事契約，在中國(guó)歷史上對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理起到了舉足輕重的作用。當(dāng)前“三農(nóng)”工作進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新發(fā)展階段，村規(guī)民約所蘊(yùn)含的治理資源和作用機(jī)理，對(duì)于構(gòu)建自治、法治、德治“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系，調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，仍具有不可替代的價(jià)值。

（一）以自治固本元，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)和保障。相較于其他治理手段，村規(guī)民約無(wú)疑成本更低，也更具有持久性。村規(guī)民約是從村民日常生活邏輯中生成的，其內(nèi)容一般涵蓋婚姻家庭、公共事務(wù)、集體資產(chǎn)、民間糾紛、環(huán)境保護(hù)等鄉(xiāng)村生活的方方面面。按照程序規(guī)定，村規(guī)民約必須在大多數(shù)村民同意的基礎(chǔ)上設(shè)立。由于在制定過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)了協(xié)商民主，村規(guī)民約更易獲得村民的普遍認(rèn)同，吸引村民參與村莊治理，提高村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我約束的主動(dòng)性和積極性。鳳凰鎮(zhèn)在全國(guó)首批建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)的建設(shè)過(guò)程中，創(chuàng)設(shè)“最完備的村規(guī)民約”——《村民自治章程》，通過(guò)戶代表形式創(chuàng)新會(huì)議議事機(jī)制，通過(guò)組建村民理事會(huì)和戶輪值形式創(chuàng)新公共事務(wù)管理機(jī)制，最大限度反映村民多樣化的利益訴求，調(diào)動(dòng)起村民參與村莊事務(wù)的熱情。村民才是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體，鄉(xiāng)村的全面振興離不開(kāi)村民主體意識(shí)的覺(jué)醒和他們的共建共治。村規(guī)民約不僅是村民自治的衍生物，也是村民自治有效的一種實(shí)現(xiàn)形式。[2]通過(guò)依法制定規(guī)范化、民主化的村規(guī)民約，完善農(nóng)村自治機(jī)制，可以有力促進(jìn)基層群眾自治、提升鄉(xiāng)村治理效能。

（二）以法治強(qiáng)保障，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

隨著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村改革也進(jìn)入“深水區(qū)”。不論是土地制度和經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，還是文化生活形態(tài)的重構(gòu)，都不可避免會(huì)給鄉(xiāng)村社會(huì)造成巨大沖擊，引發(fā)新的矛盾沖突。而村規(guī)民約建立在更廣泛的心理認(rèn)同和更民主的整合機(jī)制之上，兼具契約精神和現(xiàn)代法治精神，更能有效調(diào)解各方利益關(guān)系、化解村民糾紛。在制定村規(guī)民約過(guò)程中，鳳凰鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)全程開(kāi)展法律服務(wù)，將農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)納入法治化軌道，通過(guò)制定流動(dòng)人口管理、停車秩序、公共用地、環(huán)境衛(wèi)生等專項(xiàng)村規(guī)民約，破解各類農(nóng)村治理難題，為矛盾糾紛解決設(shè)計(jì)出口。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，村規(guī)民約與國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃日益接軌，納入了法律、政策的許多內(nèi)容，將村域“個(gè)性”與國(guó)家“共性”、村民的個(gè)體訴求與村域整體發(fā)展利益融合在一起[3]，從鄉(xiāng)情的角度有力彌補(bǔ)了法律、法規(guī)細(xì)節(jié)方面的不足，使農(nóng)村一些突發(fā)問(wèn)題得到及時(shí)解決。依據(jù)法律、政策及基本倫理規(guī)范制定的村規(guī)民約實(shí)際上是國(guó)家法律在村域事務(wù)中的有效延伸，在提高農(nóng)村群眾法治觀念、促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用，為鄉(xiāng)村振興提供了固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的法治保障。

（三）以德治潤(rùn)民心，實(shí)現(xiàn)村民共同富裕

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，提倡文明的健康的生活方式是脫貧致富的必要條件。雖然我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作已取得全面勝利，農(nóng)村精神文明建設(shè)也日益煥發(fā)出新氣象，但在部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在炫富攀比、大操大辦、好吃懶做、酗酒賭博等陳規(guī)陋習(xí)，這些可能導(dǎo)致產(chǎn)生返貧現(xiàn)象，成為鄉(xiāng)村振興過(guò)程中不容忽視的阻礙因素。倫理道德自古就是村規(guī)民約的重要內(nèi)容，它以溫和委婉的方式教化村民，發(fā)揮著春風(fēng)化雨般的德治功能。[4]鳳凰鎮(zhèn)以村規(guī)民約的形式制定紅白事辦理標(biāo)準(zhǔn)，探索外出務(wù)工人員互助及養(yǎng)老服務(wù)新模式，有力倡導(dǎo)了文明新風(fēng)。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的今天，充分挖掘和利用村規(guī)民約所蘊(yùn)含的傳統(tǒng)道德文化資源，將其與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相融合，通過(guò)弘揚(yáng)勤勞節(jié)儉、尊老愛(ài)幼、誠(chéng)實(shí)守信等美好品德，能夠有效引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾克服陳舊思維，激活農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大精神支撐。

二、現(xiàn)行村規(guī)民約存在的主要問(wèn)題

根據(jù)《中國(guó)人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》白皮書，盡管早在2016年全國(guó)已有約98%的村莊制定了村規(guī)民約或村民自治章程[5]，民政部也于2018年對(duì)此專門下發(fā)了指導(dǎo)意見(jiàn)，但從鳳凰鎮(zhèn)的具體實(shí)踐及相關(guān)研究情況來(lái)看，現(xiàn)存村規(guī)民約在制定實(shí)施過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，并在一定程度上影響了其積極作用的發(fā)揮。

（一）從制定過(guò)程看，知情度與參與度不夠

依照《村民委員會(huì)組織法》，村規(guī)民約的制定與修改必須經(jīng)由村民會(huì)議討論決定。[3]但是，由于當(dāng)前農(nóng)村“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重，青壯年人口大多外出務(wù)工，導(dǎo)致村民會(huì)議很難達(dá)到法定的參會(huì)人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在鎮(zhèn)政府和村“兩委”主導(dǎo)下，許多村莊在制定村規(guī)民約的實(shí)際過(guò)程中，選擇繞過(guò)村民會(huì)議開(kāi)會(huì)難的問(wèn)題，僅僅經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)討論交流，或者直接照抄照搬上級(jí)“模板”，并沒(méi)有充分發(fā)動(dòng)村民參與。劉偉安、房建恩等對(duì)河北省87個(gè)村莊的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有87.36%的村民表示“僅了解一點(diǎn)或完全不了解”所屬村莊的村規(guī)民約，73.56%的村民沒(méi)有向村委會(huì)提過(guò)意見(jiàn)。[6]

（二）從具體內(nèi)容看，針對(duì)性與操作性不強(qiáng)

村民參與的缺位，造成部分村規(guī)民約脫離實(shí)際，沒(méi)有吸收各村傳統(tǒng)習(xí)慣法的內(nèi)容，也沒(méi)有結(jié)合各村具體情況制定可操作性較強(qiáng)的細(xì)則，很大程度上成為對(duì)《憲法》等國(guó)家法律的簡(jiǎn)單羅列或歸納匯總。從鳳凰鎮(zhèn)下轄19個(gè)村的情況來(lái)看，盡管各村村規(guī)民約體現(xiàn)出了村域特色，但仍以準(zhǔn)公文形式撰寫，條款繁多冗長(zhǎng)，對(duì)于文化程度不高的村民來(lái)說(shuō)，記憶難度較大。加之修訂程序的復(fù)雜煩瑣，一些村莊的村規(guī)民約并沒(méi)有得到及時(shí)更新和完善，有些內(nèi)容顯得陳舊過(guò)時(shí)。

（三）從實(shí)施效果看，約束力與執(zhí)行力不佳

文本的空泛化、模式化，使得原本應(yīng)該具有風(fēng)俗傳承功能且富有號(hào)召力的村規(guī)民約在很多情況下淪為一紙“倡議書”，在實(shí)踐中無(wú)法對(duì)村民產(chǎn)生實(shí)際影響，更無(wú)法收到約束效果?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然規(guī)定了村規(guī)民約的制定主體和程序，但并未明確指出村規(guī)民約的執(zhí)行主體。有些村規(guī)民約在制定或修訂完成后便被“束之高閣”，沒(méi)有具體機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督其實(shí)施情況，成為一種用來(lái)應(yīng)付上級(jí)檢查或考核的“擺設(shè)”。作為基于村民共同意愿的地方規(guī)則，村規(guī)民約的制定要報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，這為村規(guī)民約發(fā)揮效用提供了法律依據(jù)。但是，在村規(guī)民約的實(shí)際制定與實(shí)施過(guò)程中，因遵從地方習(xí)俗做法而背離國(guó)家法律法規(guī)的情況仍然時(shí)有發(fā)生。特別是當(dāng)村規(guī)民約中的責(zé)罰方式觸及村民法定權(quán)益時(shí)，甚至?xí)l(fā)上訪等社會(huì)事件。

三、修訂完善村規(guī)民約的具體路徑

村規(guī)民約是一種“倫理教化”，更是一種“法治規(guī)范”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有著不可替代的積極作用。新時(shí)代呼喚新精神、新規(guī)范，新的歷史條件下更要堅(jiān)持問(wèn)題意識(shí)和問(wèn)題導(dǎo)向，不斷修訂和完善村規(guī)民約，為鄉(xiāng)村振興提供不竭動(dòng)力和創(chuàng)造力。

（一）加強(qiáng)引領(lǐng)創(chuàng)新，堅(jiān)持合法合規(guī)合實(shí)際

把完善村規(guī)民約作為推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要手段，對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)面對(duì)的共性問(wèn)題以及本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，以村“兩委”換屆為契機(jī)，及時(shí)通過(guò)民主協(xié)商的方式納入村規(guī)民約內(nèi)容。村“兩委”在主持修訂村規(guī)民約過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格按照“征集民意、擬訂草案、提請(qǐng)審核、審議表決、備案公布”等程序，在遵守憲法、法律、法規(guī)的前提下，充分考慮村域特色和群眾基礎(chǔ)，整理出便于操作的實(shí)施細(xì)則，并精心濃縮和逐條提煉相關(guān)條款，確保村規(guī)民約的修訂過(guò)程和具體內(nèi)容既合法合規(guī)又合村情民意。必須進(jìn)一步健全備案審查制度，落實(shí)事前、事后雙重審查程序，即村規(guī)民約修訂前應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、法律顧問(wèn)、村民代表等進(jìn)行事前審查，修訂后第一時(shí)間報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所進(jìn)行事后審查，增強(qiáng)村規(guī)民約的規(guī)范性和權(quán)威性。同時(shí)，充分利用紅色陣地資源，依托廣播、標(biāo)語(yǔ)、布告欄、宣傳畫、微信群等多種形式的宣傳載體，提高村規(guī)民約修訂工作的知曉率。

（二）明確主體地位，發(fā)揮基層群眾組織作用

鄉(xiāng)村全面振興離不開(kāi)村民主體作用的發(fā)揮，村民集體始終是修訂和踐行村規(guī)民約的主體。必須嚴(yán)格遵循民主程序，創(chuàng)新會(huì)議議事機(jī)制，從村民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題出發(fā)，借助QQ、微信、公告、入戶等方式廣泛征求村民意見(jiàn)，努力破解村民會(huì)議難以召集的困境。必須注重發(fā)揮新鄉(xiāng)賢組織在地緣、血緣、人緣等方面的積極作用，創(chuàng)新村民參與公共事務(wù)的管理機(jī)制。以本地德高望重、公道正派、熱心服務(wù)群眾的老黨員、退休教師、退伍軍人、致富能人、村民代表等為骨干，組建多種形式的村民理事會(huì)，協(xié)助村“兩委”開(kāi)展村規(guī)民約的修訂完善工作，并負(fù)責(zé)日常監(jiān)督村規(guī)民約的落實(shí)情況，拓寬村民表達(dá)利益訴求、進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)的平臺(tái)，增強(qiáng)村民積極投身鄉(xiāng)村振興的主人翁意識(shí)。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制，完善獎(jiǎng)勵(lì)懲罰辦法

除了村民的積極參與和自覺(jué)踐行，村規(guī)民約的有效實(shí)施還需要建立起合理的激勵(lì)與約束機(jī)制。必須制定精細(xì)化的考核辦法和懲戒獎(jiǎng)勵(lì)措施，盡量設(shè)立具體、可操作的參照標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)常態(tài)化開(kāi)展模范村民、文明家庭評(píng)選等活動(dòng)，選樹(shù)正面典型，進(jìn)一步激活鄉(xiāng)村道德力量，涵養(yǎng)崇德向善、守望相助的社會(huì)風(fēng)尚。必須加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，明確與獎(jiǎng)懲機(jī)制相配套的責(zé)任機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化村民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，成立村民理事會(huì)及其他村民執(zhí)約小組，積極探索匿名星級(jí)評(píng)比、積分制等群眾監(jiān)督模式，對(duì)于履約較好的村民給予物質(zhì)補(bǔ)貼或榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于嚴(yán)重違約的村民給予村廣播通報(bào)、暫緩享受相關(guān)優(yōu)惠政策等處罰，形成相互監(jiān)督、共同守約的良好氛圍，凝聚鄉(xiāng)村振興合力。