國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)視域下我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新差異與優(yōu)化研究

◎史彥澤，肇 穎，惠國(guó)琴

1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116025；2.中共黑龍江省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，哈爾濱150080；3.大連大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116622

黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系對(duì)我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。制度在國(guó)家興衰的過(guò)程中具有非常重要的地位，這已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一種廣泛共識(shí)，“制度決定論”甚至認(rèn)為，制度是國(guó)家興衰的首要影響因素。剔除理論上的爭(zhēng)辯，我們必須客觀地認(rèn)識(shí)到不同制度的激勵(lì)和約束功能對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效會(huì)產(chǎn)生差異性影響，因此，制度差異往往帶來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，重視制度創(chuàng)新的地區(qū)和國(guó)家往往會(huì)因創(chuàng)新而獲得較快的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問(wèn)題，即便在同一個(gè)國(guó)家范圍之內(nèi)，在大的制度框架一致的條件下，不同的地區(qū)制度創(chuàng)新仍然存在差異。在我國(guó)則表現(xiàn)為不同地區(qū)制度和政策創(chuàng)新方面存在較大差異，且不同地方制度創(chuàng)新的積極性和經(jīng)濟(jì)績(jī)效也有很大的差異。

對(duì)此，很多學(xué)者已經(jīng)從不同的角度研究了地區(qū)制度創(chuàng)新差異問(wèn)題。黃曉東等人(2011)首先研究了這種差異的表現(xiàn)形式，主要表現(xiàn)為數(shù)量和種類(lèi)的差異：從數(shù)量來(lái)看，東部地區(qū)的地方政府創(chuàng)新活動(dòng)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)；從種類(lèi)來(lái)看，東部地區(qū)的政治體制創(chuàng)新涉及各個(gè)領(lǐng)域，而中西部地區(qū)的政治體制創(chuàng)新主要關(guān)注民主選舉和民主決策。更多的人則將目光集中在差異的原因和動(dòng)因分析方面，如楊雪冬(2011)認(rèn)為，應(yīng)該將政府創(chuàng)新的動(dòng)力分析具體化，創(chuàng)新者(政府官員)的行為動(dòng)機(jī)和行為方式是直接決定創(chuàng)新的主要因素，也因?yàn)閯?chuàng)新者(政府官員)的不同造成了不同的地方政府制度創(chuàng)新；李佳佳(2015)等人利用“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的相關(guān)評(píng)選結(jié)果來(lái)分析我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的差異，他們把這種差異歸因?yàn)閲?guó)家與社會(huì)、中央與地方之間的非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)差異；趙國(guó)欽(2016)從我國(guó)省級(jí)政府權(quán)力空間配置的角度來(lái)分析了我國(guó)制度變遷趨勢(shì)的影響因素；何艷玲、李妮(2017)認(rèn)為，地方政府出于競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因，會(huì)在制度創(chuàng)新的過(guò)程中“求新求異”，這最終導(dǎo)致了地方政府在創(chuàng)新的學(xué)習(xí)模仿中存在制度創(chuàng)新的差異。

從以往的研究中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然很多學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)地方政府制度創(chuàng)新與我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間存在相應(yīng)的聯(lián)系，也認(rèn)識(shí)到權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)制度創(chuàng)新有深刻的影響，但當(dāng)前研究普遍存在以下四個(gè)問(wèn)題：第一，沒(méi)有明確區(qū)分地方政府制度創(chuàng)新差異的具體類(lèi)別，雖然有研究表明存在數(shù)量和種類(lèi)的差異，但顯然這樣的分類(lèi)過(guò)于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致對(duì)地方政府制度創(chuàng)新差異的動(dòng)因分析過(guò)于籠統(tǒng)；第二，多數(shù)研究主要聚焦在央地之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)縱向權(quán)力配置和分權(quán)對(duì)于地方政府制度創(chuàng)新的主要作用，而忽視了地方政府橫向權(quán)力配置對(duì)地方政府制度創(chuàng)新差異的影響作用；第三，即便部分研究關(guān)注到地方政府本身對(duì)制度創(chuàng)新的重要性，但只是從地方政府或者地方政府中的某個(gè)單一主體的角度來(lái)看待地方政府創(chuàng)新問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)；第四，多數(shù)研究主要從政治的角度來(lái)認(rèn)識(shí)地方政府制度創(chuàng)新，缺乏對(duì)于地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制的深入性研究，即便是采用了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，大多數(shù)研究也只是認(rèn)為地方政府制度創(chuàng)新是出于對(duì)潛在收益的追求，但是缺乏對(duì)潛在利益存在的原因分析。雖然上述研究具有簡(jiǎn)單、直接、易于理解的優(yōu)點(diǎn)，也都看到了國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府制度創(chuàng)新差異影響的動(dòng)力機(jī)制，但難以從全方位、動(dòng)態(tài)的視角來(lái)分析是怎樣的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不同類(lèi)型的地方政府創(chuàng)新差異的出現(xiàn)。

本文借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，從我國(guó)國(guó)家權(quán)力網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)分析入手，分析國(guó)家橫向與縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)影響地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因，分別對(duì)我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造的地方政府制度創(chuàng)新的四類(lèi)差異表現(xiàn)進(jìn)行動(dòng)因歸類(lèi)，進(jìn)而提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、地方政府制度創(chuàng)新差異表現(xiàn)形式

地方政府制度創(chuàng)新，是指地方政府以新的觀念為指導(dǎo)，通過(guò)制定新的行為規(guī)范，調(diào)整主體間的權(quán)利平等關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值目標(biāo)和理想目標(biāo)而進(jìn)行的創(chuàng)造性活動(dòng)[1]。從我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的情況來(lái)看，可歸納為四種區(qū)域制度創(chuàng)新差異。

(一)數(shù)量差異

所謂數(shù)量差異，就是不同地區(qū)在政府制度創(chuàng)新方面存在數(shù)量差異。黃曉東等人(2011)通過(guò)對(duì)五屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍名單的考察和統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的地方政府創(chuàng)新活動(dòng)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。除了第一屆評(píng)獎(jiǎng)東部地區(qū)和中西部地區(qū)的地方政府制度創(chuàng)新數(shù)量相同以外，其他的幾屆評(píng)獎(jiǎng)東部地區(qū)的創(chuàng)新數(shù)量都要高于中西部地區(qū)，浙江省幾乎每年都會(huì)有地方政府制度創(chuàng)新入圍，不同地區(qū)之間的制度創(chuàng)新數(shù)量差異比較明顯。

(二)內(nèi)容差異

同樣是通過(guò)對(duì)五屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍名單的考察和統(tǒng)計(jì)，不同區(qū)域所熱衷的地方政府制度創(chuàng)新內(nèi)容存在較大差異。東部地區(qū)熱衷于各種內(nèi)容的創(chuàng)新，包括政治改革、行政改革和公共服務(wù)；中西部的制度創(chuàng)新偏好變化較大，在初期時(shí)，比較關(guān)注政治改革，從第四屆評(píng)獎(jiǎng)開(kāi)始則更加關(guān)注行政改革和公共服務(wù)。所以，在具體創(chuàng)新內(nèi)容上，不同地區(qū)的偏好有明顯差異。

(三)時(shí)間差異

所謂時(shí)間差異，就是不同地區(qū)的制度創(chuàng)新實(shí)施具有時(shí)間上的先后順序。通常而言，在自上而下的頂層設(shè)計(jì)地方政府制度創(chuàng)新條件下，東部地區(qū)的制度創(chuàng)新實(shí)施較早，主要試點(diǎn)也都集中在東部地區(qū)，中西部和東北的實(shí)施較晚，往往是處于跟從狀態(tài)。在自下而上的地方政府制度創(chuàng)新方面，往往東部地區(qū)也能夠較早推出，中西部和東北地區(qū)推進(jìn)相對(duì)較慢。這就造成了地方政府制度創(chuàng)新在實(shí)施時(shí)間上往往具有差異，而這種差異也會(huì)造成創(chuàng)新所取得的收益是不同的。先行創(chuàng)新地區(qū)的收益水平較高，跟進(jìn)地區(qū)收益相對(duì)較低且均等化，很難彌補(bǔ)由于后跟進(jìn)而導(dǎo)致的收益差距，在一定程度上也造成了發(fā)展上的差距。

(四)效果差異

同樣的地方政府制度創(chuàng)新往往起到的效果存在較大差異。同時(shí)開(kāi)始實(shí)施的同樣地方政府制度創(chuàng)新往往會(huì)表現(xiàn)為不同的效果，這種效果可能體現(xiàn)在制度推行難易情況，部分地區(qū)接受較快、效果較好，但部分地區(qū)接受較慢、效果不明顯甚至沒(méi)有；也可能表現(xiàn)為制度所能產(chǎn)生的收益水平，相同的制度創(chuàng)新同時(shí)推進(jìn)，收益水平則完全不同。特別是在頂層設(shè)計(jì)的條件下，推行的同樣制度創(chuàng)新，不同地方政府之間的制度效果差異表現(xiàn)較為明顯。

二、國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的影響機(jī)制

(一)我國(guó)國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及地方政府制度創(chuàng)新本質(zhì)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，權(quán)力是強(qiáng)加成本的能力[2]。國(guó)家權(quán)力就可以視為由其政府作為實(shí)施主體、依靠多種強(qiáng)制性方式進(jìn)行干預(yù)、強(qiáng)加成本并產(chǎn)生服從效果的能力。從國(guó)家權(quán)力的內(nèi)容來(lái)看，主要可以分為經(jīng)濟(jì)權(quán)力束和政治權(quán)力束，其結(jié)構(gòu)則表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)權(quán)力束和政治權(quán)力束為主要內(nèi)容的橫向水平配置與縱向垂直配置兩個(gè)方向，構(gòu)成一個(gè)二維的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都表明橫向權(quán)力和縱向權(quán)力(包括經(jīng)濟(jì)權(quán)力束和政治權(quán)力束)的凝結(jié)與固化，代表了國(guó)家權(quán)力各主體的權(quán)力管轄范圍，在這個(gè)范圍內(nèi)，權(quán)力主體掌握資源，具有低成本依靠權(quán)力配置資源的優(yōu)勢(shì)，有足夠說(shuō)服力地對(duì)他人強(qiáng)加成本的能力。

具體到我國(guó)，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)為以橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)為主，兼有交叉形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。從縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家權(quán)力表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)科層制結(jié)構(gòu)特征，國(guó)家權(quán)力的頂端往往就是中央權(quán)力，底端是以地方政府為代表的地方權(quán)力。隨著層級(jí)的降低，體現(xiàn)出強(qiáng)加成本能力的變化，即權(quán)力大小的變化，但這種變化并不一定呈現(xiàn)規(guī)律性的特征，其大小變化完全取決于中央權(quán)力和地方權(quán)力的談判能力。在一般情況下，中央權(quán)力效力呈現(xiàn)邊際遞減的特征，但如果中央權(quán)力對(duì)地方政策擁有“最終裁決權(quán)”這種強(qiáng)大的談判能力，則這種強(qiáng)加成本的能力邊際遞減特征可以在短時(shí)間內(nèi)馬上消失。我國(guó)中央權(quán)力依靠以財(cái)政為主的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和以人事關(guān)系為主的政治權(quán)力，表現(xiàn)出極強(qiáng)的“最終裁決權(quán)”。當(dāng)然，這并不是說(shuō)地方政府失去了自主權(quán)，中央權(quán)力的實(shí)現(xiàn)必須依賴(lài)地方政府的實(shí)施和推行，實(shí)際構(gòu)成了中央與地方之間的委托—代理關(guān)系，所以，地方政府對(duì)中央權(quán)力也變現(xiàn)出一定的談判能力。這一談判能力可以理解為：地方政府依靠自身實(shí)施主體的優(yōu)勢(shì)(比如信息優(yōu)勢(shì))，與中央權(quán)力進(jìn)行談判，即依靠“縣官不如現(xiàn)管”的優(yōu)勢(shì)與中央權(quán)力進(jìn)行博弈，爭(zhēng)取中央給予地方相應(yīng)的優(yōu)惠政策。從橫向結(jié)構(gòu)來(lái)看，與縱向結(jié)構(gòu)相比，國(guó)家橫向結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。我國(guó)橫向國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為同級(jí)不同部門(mén)之間權(quán)力配置、同級(jí)不同地方政府之間的權(quán)力配置和同樣級(jí)別的地方政府與部門(mén)之間的權(quán)力配置，但由于分工不同，導(dǎo)致國(guó)家橫向權(quán)力配置并不均衡，橫向權(quán)力配置中的強(qiáng)加成本能力有很大差異。若一個(gè)部門(mén)提供的利益與此部門(mén)以外部門(mén)提供給它的利益之間的差別越大，該部門(mén)在橫向權(quán)力配置中就擁有更大的權(quán)力，也意味著其他部門(mén)對(duì)他的依賴(lài)性就越強(qiáng)[3]。本文主要研究第二種形態(tài)，即同級(jí)不同地方政府橫向權(quán)力配置對(duì)地方政府制度創(chuàng)新差異的影響。除了橫向權(quán)力和縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)以外，我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)為交叉結(jié)構(gòu)，但是這并沒(méi)有影響國(guó)家權(quán)力整體結(jié)構(gòu)。我們既可以把這種交叉型的權(quán)力結(jié)構(gòu)看作橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)合力的結(jié)果，也可以將其分解為橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)，因此在本文中不做特殊考慮。

根據(jù)以上分析，我國(guó)國(guó)家權(quán)力的縱向配置與橫向配置共同構(gòu)成了一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的縱向權(quán)力配置和橫向權(quán)力配置的交點(diǎn)既代表了其權(quán)力束實(shí)施的范圍，也代表了不同級(jí)別的政府和部門(mén)的權(quán)力范圍，在長(zhǎng)時(shí)間的權(quán)力實(shí)施過(guò)程中，只要不超出這個(gè)范圍，就會(huì)擁有更大的強(qiáng)加成本能力。不同級(jí)別的政府或者部門(mén)通過(guò)一定的制度安排形式打破原有的權(quán)力范圍，改變不同級(jí)別的政府或部門(mén)強(qiáng)加成本能力，降低權(quán)力實(shí)施成本，就是地方政府制度創(chuàng)新的本質(zhì)。

(二)國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的機(jī)制分析

1.橫向權(quán)力配置決定我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和空間

大量研究表明，地方政府之所以要進(jìn)行制度創(chuàng)新，關(guān)鍵在于獲取創(chuàng)新帶來(lái)的潛在收益，這種潛在收益來(lái)源于政府希望通過(guò)權(quán)力配置獲取更多的資源配置，強(qiáng)化自身強(qiáng)加成本的能力。潛在收益是否存在，地方政府是否有獲取的空間，這就需要分析地方政府的橫向權(quán)力配置情況。橫向權(quán)力配置決定了地方政府資源控制的范圍，在這個(gè)范圍內(nèi)，地方政府獲取潛在收益的可能性開(kāi)始變大，地方政府強(qiáng)加成本的能力才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。與其說(shuō)地方政府是為了獲取潛在的收益，更準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是：地方政府是為了獲取橫向權(quán)力所能覆蓋的資源清晰控制范圍，因?yàn)檫@決定了資源配置的成本。具體而言，無(wú)論是“自上而下”還是“自下而上”的地方政府制度創(chuàng)新，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)主要在兩種情況下影響創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和空間。第一，已有的橫向權(quán)力配置清晰，地方政府存在擴(kuò)大橫向權(quán)力空間的動(dòng)機(jī)。即便橫向權(quán)力配置十分清晰，但各地方政府之間仍有可能存在“權(quán)力空白”地帶，之所以出現(xiàn)“權(quán)力空白”，主要是因?yàn)闄?quán)力行使的成本過(guò)高而導(dǎo)致地方政府放棄獲取部分權(quán)力，這部分“權(quán)力空白”區(qū)域會(huì)因?yàn)榈胤秸贫葎?chuàng)新重新界定權(quán)力行使的成本。如果是“自上而下”的地方政府制度創(chuàng)新，比如國(guó)家推行的創(chuàng)新試點(diǎn)工作，這就意味著把原來(lái)沒(méi)有納入地方政府權(quán)力行使范圍的資源整合到地方政府的權(quán)力行使范圍中，填充了原有的“權(quán)力空白”，擴(kuò)大了地方政府橫向權(quán)力。如果是“自下而上”的地方政府制度創(chuàng)新，比如地方政府自行推廣的創(chuàng)新工作，那就是地方政府通過(guò)自身努力擴(kuò)大了自身的橫向權(quán)力，降低傳統(tǒng)資源配置方式的成本。第二，已有的橫向權(quán)力配置不清晰，存在明確橫向權(quán)力配置的動(dòng)機(jī)。與第一種情況不同，還有一種情況是多個(gè)地方政府存在“權(quán)力雜糅”的情況，這導(dǎo)致沒(méi)有明確各地方政府的權(quán)力邊界與資源控制范圍，每次對(duì)權(quán)力行使范圍內(nèi)的資源配置都需要進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，這實(shí)際上提高了成本。在這種情況下，地方政府有一種厘清權(quán)力邊界的動(dòng)機(jī)，其目的仍然是為了降低傳統(tǒng)資源配置方式的成本。通過(guò)重新界定清晰的權(quán)力，簡(jiǎn)化了多方利益協(xié)調(diào)過(guò)程，讓權(quán)力的實(shí)施得以秩序化，有效降低了成本。

綜上所述，從根本上來(lái)看，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)既決定了地方政府資源控制的能力，也決定了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力和空間。通過(guò)對(duì)權(quán)力擴(kuò)張的追求和界定更加清晰的權(quán)力，地方政府可以低成本控制資源，降低資源配置的成本。橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中“權(quán)力空白”和“權(quán)力雜糅”都可能給地方政府制度創(chuàng)新提供創(chuàng)新空間。

2.縱向權(quán)力配置決定我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的方向和成敗

橫向權(quán)力配置既決定了我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和空間，也可以視為地方政府制度創(chuàng)新的必要條件，但是這種創(chuàng)新是否會(huì)得到縱向權(quán)力的認(rèn)可，則是地方政府制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。獲取上級(jí)，特別是中央權(quán)力對(duì)地方制度創(chuàng)新的認(rèn)可，是我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新成功的一個(gè)重要影響因素，這是因?yàn)橹醒雽?duì)于地方政府制度創(chuàng)新具有“最終裁決權(quán)”。中央所擁有的“最終裁決權(quán)”是一把“雙刃劍”，中央既決定了地方政府制度創(chuàng)新在眾多可能性中的可行性，也決定了地方政府創(chuàng)新的不確定性[4]。這種中央對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的“最終裁決權(quán)”決定了地方政府制度創(chuàng)新的方向性，只有契合了中央意圖和與中央方向相符的地方政府制度創(chuàng)新，才能獲得真正的成功。而中央政府是否會(huì)承認(rèn)地方政府制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于“這一地方政府制度創(chuàng)新是否符合社會(huì)整體利益以及社會(huì)的訴求”。在這一點(diǎn)上，地方政府與中央政府有較大的區(qū)別，地方政府回應(yīng)社會(huì)訴求的壓力較小，追求本級(jí)政府權(quán)力最大化是其根本目的，這就造成中央政府可能否定地方政府制度創(chuàng)新的情況。

從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)配置來(lái)說(shuō)，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府、地方對(duì)中央的認(rèn)可也非常重要。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)程，實(shí)際上中央向地方放權(quán)也在逐步擴(kuò)大，無(wú)論是國(guó)家權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制，還是國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的控制，已經(jīng)打破了完全聽(tīng)從指令的方式來(lái)進(jìn)行制度安排。我國(guó)的縱向權(quán)力配置中地方政府的權(quán)力也就越來(lái)越大，提升了地方政府與中央政府談判和博弈的能力，地方政府在具體的制度安排的執(zhí)行中也就有了自身的選擇問(wèn)題，其選擇的原則就是地方政府利益最大化。所以，當(dāng)中央政府推行新的制度安排和設(shè)計(jì)時(shí)，地方政府依靠自身的談判和博弈能力，按照地方政府利益最大化的原則，對(duì)頂層設(shè)計(jì)的制度也有一個(gè)認(rèn)可的過(guò)程。當(dāng)這種被推行的地方政府制度創(chuàng)新可以帶給地方政府?dāng)U張權(quán)力、節(jié)省資源配置成本時(shí)，這個(gè)制度就會(huì)被地方政府認(rèn)可，中央權(quán)力推行的地方政府制度創(chuàng)新也就會(huì)更加順暢地得以執(zhí)行。除此之外，地方政府作為實(shí)踐創(chuàng)新的主體也有很大的作用。激進(jìn)的政府為了獲取權(quán)力配置資源成本的降低，會(huì)“搏”上一把；而保守的政府因懼怕中央“最終裁決權(quán)”帶來(lái)的不確定性，擔(dān)心制度創(chuàng)新投入的損失而放棄進(jìn)行創(chuàng)新。得到認(rèn)可，地方政府制度創(chuàng)新得以實(shí)行；否定創(chuàng)新，地方政府制度創(chuàng)新無(wú)法繼續(xù)實(shí)行。

因此，從縱向上來(lái)看，若是地方政府自己根據(jù)成本進(jìn)行的制度創(chuàng)新，中央政府會(huì)依靠手中的“最終裁決權(quán)”來(lái)進(jìn)行裁定，判定其創(chuàng)新方向是否與中央回應(yīng)社會(huì)整體利益提升或成本降低的訴求一致；若是中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，地方政府則會(huì)根據(jù)地方政府利用權(quán)力配置資源的成本來(lái)決策這種創(chuàng)新是否真的要應(yīng)用在地方治理中。所以，二者是一種互相依賴(lài)的認(rèn)可，只有被雙方同時(shí)認(rèn)可，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)掘出的地方政府制度創(chuàng)新機(jī)會(huì)才會(huì)變成現(xiàn)實(shí)，制度創(chuàng)新才能獲得成功。

三、國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新差異分析

前文對(duì)國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下地方政府制度創(chuàng)新的具體機(jī)制進(jìn)行了分析，具體到我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的四種差異，產(chǎn)生原因如下。

(一)發(fā)現(xiàn)潛在機(jī)遇能力差異導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新數(shù)量差異

前文已經(jīng)分析過(guò)，由于很多資源沒(méi)有為明確的地方權(quán)力所支配，導(dǎo)致存在大量的“權(quán)力空白”地帶，這些“權(quán)力空白”地帶成為地方政府制度創(chuàng)新的潛在機(jī)遇，但是由于各地方政府發(fā)現(xiàn)“權(quán)力空白”的能力存在差異，這就造成了地方政府制度創(chuàng)新存在數(shù)量差異。我們對(duì)東北地區(qū)與東部沿海地區(qū)的制度創(chuàng)新進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)東部沿海地區(qū)的地方政府制度創(chuàng)新數(shù)量明顯多于東北地區(qū)，而且對(duì)于同樣的制度創(chuàng)新內(nèi)容，東部沿海地區(qū)的改革要早于東北地區(qū)[5]。這和橫向權(quán)力配置與地方政府尋找“權(quán)力空白”的能力有直接關(guān)系。東北地區(qū)進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最早，制度規(guī)定的各部門(mén)資源最早實(shí)現(xiàn)秩序化配置，地方政府橫向權(quán)力配置較為明確，因此改變?cè)兄贫鹊某杀疽簿洼^高，發(fā)現(xiàn)潛在機(jī)遇的外部環(huán)境導(dǎo)致東北地區(qū)很難在高度秩序化的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中找到“權(quán)力空白”地帶，久而久之，東北地方政府對(duì)這種秩序化的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)更加適應(yīng)，形成路徑依賴(lài)，發(fā)現(xiàn)政府制度創(chuàng)新的能力出現(xiàn)退化，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊也就不再敏感。與之形成鮮明對(duì)比的是東部沿海地區(qū)，改革開(kāi)放之前東部沿海地區(qū)雖然也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，但是秩序化程度相對(duì)較低，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)存在較多的“權(quán)力空白”地帶；改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)給沒(méi)有形成高度秩序化的權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)帶來(lái)較大沖擊，中央的放權(quán)改革讓東部沿海地區(qū)橫向權(quán)力配置出現(xiàn)了很多“權(quán)力空白”地帶，這就促使東部沿海地區(qū)通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)重新配置權(quán)力、重新配置資源，以降低資源配置的成本。同時(shí)，東部沿海地區(qū)由于橫向權(quán)力秩序化程度相對(duì)較低，導(dǎo)致打破原有橫向權(quán)力配置的難度相對(duì)較易，因改革帶來(lái)的新的權(quán)力配置方式很快便被東部沿海地區(qū)接受并適應(yīng)，既造就了大量地方政府制度創(chuàng)新的機(jī)遇，也鍛煉了發(fā)現(xiàn)變革潛在機(jī)遇的能力。

(二)“權(quán)力雜糅”程度不同導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新內(nèi)容差異

從地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容來(lái)看，發(fā)達(dá)的東部地區(qū)更重視行政改革，落后的西部地區(qū)更熱衷于政治改革，有學(xué)者將這一問(wèn)題歸結(jié)為中國(guó)語(yǔ)境下的地方創(chuàng)新悖論。造成這個(gè)差異的主要原因還是在于我國(guó)地方政府橫向權(quán)力配置問(wèn)題，“權(quán)力雜糅”程度造成地方政府制度創(chuàng)新內(nèi)容差異。在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，東部沿海地區(qū)很早就接受了市場(chǎng)化配置資源方式。東部沿海地區(qū)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)退出較早，不存在過(guò)多的“權(quán)力雜糅”的問(wèn)題，地方政府協(xié)調(diào)一致的成本更低。與之相比，中西部及東北地區(qū)則計(jì)劃與市場(chǎng)一直存在矛盾交織，橫向權(quán)力配置中既有服務(wù)于市場(chǎng)配置資源的成分，也有服務(wù)于計(jì)劃配置資源的成分，橫向權(quán)力配置的目標(biāo)指向并不明確，地方政府的權(quán)力界限沒(méi)有明顯確定，存在較多的“權(quán)力雜糅”和交叉問(wèn)題，地方政府協(xié)調(diào)行動(dòng)一致的成本很高。這導(dǎo)致地方政府在選擇創(chuàng)新的內(nèi)容上有很大的差別，東部沿海地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)只需要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)耦合，有明確的權(quán)力界限，內(nèi)容上沒(méi)有必要集中于選擇突破政治改革；東北地區(qū)則不一樣，漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)變方式讓其考慮市場(chǎng)和計(jì)劃兩種情況的耦合，雖然在最終選擇上要逐步靠近市場(chǎng)，但是橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的“權(quán)力雜糅”問(wèn)題需要其首先突破計(jì)劃的管制和束縛，這就造成了東北地區(qū)更加關(guān)注政治改革的內(nèi)容，希望通過(guò)這樣的改革清晰界定橫向權(quán)力。

(三)中央認(rèn)可導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異

地方政府在利益最大化的原則下推行新的制度，但是這種制度創(chuàng)新需要得到中央政府的認(rèn)可，而中央的認(rèn)可既要看是否符合地方政府利益最大化，也要關(guān)注這一制度創(chuàng)新是否符合社會(huì)整體利益。因此，中央和地方會(huì)在某種程度上并在一定的時(shí)間內(nèi)達(dá)成一種默契和共識(shí)，等待社會(huì)的反饋，當(dāng)社會(huì)總體利益訴求達(dá)成相對(duì)一致時(shí)，中央才會(huì)對(duì)是否認(rèn)可制度創(chuàng)新作出決策。若社會(huì)總體收益大于改革成本，中央將承認(rèn)這種地方政府制度改革，并擴(kuò)大改革范圍，比如小崗村的改革。如果出現(xiàn)社會(huì)認(rèn)可度較低的情況，即當(dāng)社會(huì)收益小于改革成本時(shí)，中央就會(huì)動(dòng)用“最終裁決權(quán)”修訂或者否定地方政府制度創(chuàng)新。這種做法的最大好處在于中央可以最大限度地降低全面推動(dòng)某項(xiàng)地方政府制度創(chuàng)新帶來(lái)的成本，但是這也造成了各地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異。由于首先實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的地方權(quán)力與中央權(quán)力達(dá)成一種默契，且地方政府根據(jù)本區(qū)域的情況來(lái)重新配置橫向權(quán)力，追求自身利益最大化，所以在中央沒(méi)有表態(tài)之前，其他地方政府由于擔(dān)心自身情況與先進(jìn)行制度創(chuàng)新的地方有所不同或是模仿后被中央否定，同樣是出于利益最大化的考慮，其他地方政府模仿制度創(chuàng)新可能性就會(huì)比較小。這些地方寄希望于在得到國(guó)家的明確肯定后，以更加低的成本來(lái)模仿首先實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的地方政府，造成了不同區(qū)域的地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間上會(huì)有較大差異。另外，中央是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)作出認(rèn)可先后順序，在自上而下的制度創(chuàng)新過(guò)程中，中央會(huì)依據(jù)以往情況來(lái)選擇制度創(chuàng)新“試點(diǎn)”，當(dāng)對(duì)一些地方政府既往認(rèn)可程度較高時(shí)，這些地方就有更大的概率成為“試點(diǎn)”，這也造成了地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異。所以，在縱向權(quán)力配置中，中央權(quán)力對(duì)地方權(quán)力的認(rèn)可情況造成了地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異。為了能夠爭(zhēng)取第一時(shí)間獲得“試點(diǎn)”的機(jī)會(huì)，地方政府會(huì)千方百計(jì)尋求中央的認(rèn)可，因?yàn)榈胤秸坏┇@得“試點(diǎn)”，很有可能會(huì)再次成為新“試點(diǎn)”，逐步擴(kuò)大因創(chuàng)新時(shí)間差異帶來(lái)的額外收益，這就意味著“試點(diǎn)地區(qū)”與“非試點(diǎn)地區(qū)”的發(fā)展差異逐漸加大。

(四)地方認(rèn)可導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新的效果差異

除了中央對(duì)地方的認(rèn)可造成地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異以外，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地方政府對(duì)中央的認(rèn)可則會(huì)造成不同地方政府制度創(chuàng)新的效果差異。地方政府對(duì)中央制度創(chuàng)新的認(rèn)可是不同的，各地方接受制度創(chuàng)新是出于自身利益最大化的考慮，中央則是考慮全社會(huì)收益最大化，二者的目標(biāo)并不完全一致，二者之間的委托—代理關(guān)系造成二者的行為選擇不同，進(jìn)而導(dǎo)致同樣政策在不同地區(qū)會(huì)產(chǎn)生不同的效果。另外，地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異也會(huì)衍生為效果差異，比如“試點(diǎn)”制度和政策，往往在推行初期有政策上的優(yōu)惠，政策靈活度也相對(duì)較高，這導(dǎo)致現(xiàn)行“試點(diǎn)地方政府”獲得更大的權(quán)力擴(kuò)張機(jī)會(huì)，在更大程度上降低橫向權(quán)力配置資源的成本，從而在一定程度上也造成了制度創(chuàng)新的效果差異。

四、優(yōu)化我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的主要策略

基于以上分析，我們發(fā)現(xiàn)地方政府制度創(chuàng)新的四種差異主要源于國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，橫向權(quán)力配置決定了我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的數(shù)量差異和內(nèi)容差異，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置決定了我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的時(shí)間差異和效果差異。雖然必要差異的存在可以有效促進(jìn)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，但是過(guò)大和過(guò)多的差異會(huì)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)較大的阻力，比如制度創(chuàng)新差異過(guò)大導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地方自主權(quán)擴(kuò)大后帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展本位思想、地方政府為獲取“試點(diǎn)”而進(jìn)行的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。為進(jìn)一步縮小各地制度創(chuàng)新差異，優(yōu)化我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新，建議進(jìn)行以下策略選擇。

(一)強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)

市場(chǎng)化改革不僅僅是在定價(jià)機(jī)制、資源配置方式上發(fā)生改變，更要強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)。可以說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，也是人類(lèi)認(rèn)識(shí)問(wèn)題、思考問(wèn)題、解決問(wèn)題的思維模式。我國(guó)是一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家，由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這些年來(lái)我們?cè)诤芏囝I(lǐng)域都在不斷強(qiáng)化市場(chǎng)的作用，但是我國(guó)區(qū)域間的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)并不一致。正是由于我國(guó)區(qū)域之間市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的參差不齊，導(dǎo)致區(qū)域之間的“話語(yǔ)體系”并不相同，沒(méi)有辦法按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)和視角來(lái)發(fā)掘制度創(chuàng)新的潛能。只有強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，促進(jìn)全國(guó)在統(tǒng)一的思維模式中來(lái)思考相同問(wèn)題，各地區(qū)制度創(chuàng)新潛能發(fā)現(xiàn)能力才會(huì)同質(zhì)，才能從基本能力上實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間的平衡。因此，進(jìn)一步解放思想，強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)，促進(jìn)全國(guó)形成對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度認(rèn)同，破除區(qū)域間的市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)差距，是解決區(qū)域創(chuàng)新差異問(wèn)題的基本前提。在具有統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的前提下，即便仍然存在制度創(chuàng)新的差異，但大家對(duì)于地方政府制度創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)也會(huì)趨于一致，縮小這些差距的難度也自然降低。

(二)界定國(guó)家權(quán)力范圍

人類(lèi)歷史進(jìn)程表明，帶有強(qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力早于自由的市場(chǎng)交換，從此視角來(lái)看，市場(chǎng)化的進(jìn)程可以視為一種國(guó)家讓渡權(quán)力或者國(guó)家限制自身權(quán)力的選擇過(guò)程，是一個(gè)通過(guò)放松政府管制獲取經(jīng)濟(jì)福利增長(zhǎng)和政治支持的過(guò)程。在讓渡權(quán)力的過(guò)程中，清晰界定國(guó)家權(quán)力范圍十分必要，這有利于解決“權(quán)力雜糅”問(wèn)題，減少不必要的權(quán)力交叉。通過(guò)界定清晰國(guó)家權(quán)力范圍來(lái)減少“權(quán)力雜糅”，地方政府對(duì)各級(jí)政府和部門(mén)國(guó)家權(quán)力使用的預(yù)期更加穩(wěn)定，協(xié)調(diào)行動(dòng)一致的成本自然就會(huì)降低，更加沒(méi)有必要再去糾結(jié)市場(chǎng)和計(jì)劃兩種方式的選擇問(wèn)題，耦合要素將逐步趨同，各區(qū)域的地方政府制度創(chuàng)新目的也更加純粹，地方政府制度創(chuàng)新的差異便會(huì)降低。在地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新中，趨向于改進(jìn)效率的創(chuàng)新將更加受到追捧，地方政府沒(méi)有必要再去考慮通過(guò)制度創(chuàng)新先突破政治束縛然后再去實(shí)現(xiàn)效率變革，直奔效率改進(jìn)的地方政府制度創(chuàng)新將會(huì)越來(lái)越多。

(三)引入社會(huì)化因素

國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善對(duì)于我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新至關(guān)重要，而國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善必須加快引入社會(huì)化因素。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的互動(dòng)對(duì)于促進(jìn)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善有著重要的補(bǔ)充作用。行動(dòng)者不會(huì)像原子一樣孤立在他們的社會(huì)脈絡(luò)之外作出決定、采取行動(dòng)[6]，地方政府制度創(chuàng)新的主體作為行動(dòng)者也不會(huì)孤立于社會(huì)之外，社會(huì)利益的整體考量既是中央決策的主要依據(jù)，也應(yīng)該成為地方政府制度創(chuàng)新的主要考慮因素。引入社會(huì)化因素會(huì)有助于我們更早地了解到社會(huì)的利益需求，降低沒(méi)有必要的協(xié)調(diào)成本，提升各地發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新潛在機(jī)遇的能力，促進(jìn)對(duì)各地制度創(chuàng)新效果的優(yōu)化，提升治理能力。更為重要的是，引入社會(huì)化因素可以促進(jìn)中央和地方思考問(wèn)題的方式趨同性，提高地方政府制度創(chuàng)新的成功率，確保央地創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的相對(duì)一致性。各地都能和中央保持相對(duì)一致性，地方政府制度創(chuàng)新的差異性將自動(dòng)降低。此外，地方政府沒(méi)有辦法控制自身權(quán)力擴(kuò)張的本性，必須有外部力量的介入，否則即便是向市場(chǎng)讓渡的權(quán)力，也會(huì)被重新收回。引入社會(huì)化因素，就是要對(duì)國(guó)家權(quán)力作出一個(gè)調(diào)整，用適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)權(quán)力替代國(guó)家權(quán)力，形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的一種監(jiān)督，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)能夠長(zhǎng)期立足于各地方政府的制度創(chuàng)新中。引入必要的社會(huì)群體、社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)輿論等因素可以減少政府過(guò)度擴(kuò)張權(quán)力動(dòng)機(jī)和“權(quán)力雜糅”問(wèn)題，確保國(guó)家權(quán)力范圍清晰，這將有效保證在更長(zhǎng)的時(shí)間里，能夠縮小地方政府制度創(chuàng)新的差異。

(四)促進(jìn)央地互賴(lài)化

央地之間的相互認(rèn)可成為地方政府制度創(chuàng)新成功與否的關(guān)鍵。為此，央地之間必須建立一種互相認(rèn)可、互相依賴(lài)的關(guān)系，才可以最大限度地促進(jìn)更多的地方政府制度創(chuàng)新取得成功，縮小地方政府制度創(chuàng)新方面的各種差異。一是促進(jìn)央地之間的信息對(duì)稱(chēng)。防止央地之間由于信息不對(duì)稱(chēng)而導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新在推行時(shí)間和效果方面的差異，既避免中央是否認(rèn)可給地方政府自主創(chuàng)新帶來(lái)的不確定性，也防止地方政府利用自身的信息優(yōu)勢(shì)對(duì)中央“敲竹杠”?，F(xiàn)有的中央、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等五級(jí)模式，存在信息傳遞的劣勢(shì)，適當(dāng)減少信息傳遞層次或者采用直報(bào)方式將提高信息對(duì)稱(chēng)程度。這將在極大程度上縮小地方政府和中央之間的認(rèn)識(shí)差異，各地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)容、方向、時(shí)間將更加趨同。二是適度放權(quán)給地方政府。地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力源泉在于國(guó)家的橫向權(quán)力配置，作為地方政府有更多的機(jī)會(huì)去發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新的潛在機(jī)遇。中央應(yīng)適度放權(quán)，這樣地方政府有更多的機(jī)遇去擴(kuò)大自身的權(quán)力配置方式，為地方政府激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)行自主創(chuàng)新提供更多的機(jī)會(huì)。三是加強(qiáng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行能力。地方政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)的制度創(chuàng)新的實(shí)施執(zhí)行能力建設(shè)，減少本位思想。各地情況雖有不同，但需要考慮到國(guó)家的整體布局和社會(huì)整體利益，不應(yīng)僅僅將目光聚焦到本地區(qū)甚至是個(gè)人的政治報(bào)酬，應(yīng)用更廣的視角看待頂層設(shè)計(jì)的重要性。中央也應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)完善巡視、審計(jì)等制度，實(shí)施有效監(jiān)督，對(duì)于中央推行的需要地方政府實(shí)施的制度創(chuàng)新要做到立即執(zhí)行，加強(qiáng)地方政府對(duì)頂層設(shè)計(jì)制度的執(zhí)行能力。