黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的邏輯理路與實(shí)現(xiàn)路徑

◎李美茹，曾盛聰

1.福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福州350117；2.福建江夏學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，福州350108

習(xí)近平總書(shū)記指出，一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平在很大程度上體現(xiàn)在基層，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。黨的十九大首次將“黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理”的提法寫(xiě)入新修訂的《黨章》?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》明確提出，村黨支部、社區(qū)黨支部全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本村、本社區(qū)的各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作，領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)治理，領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理。黨的十九屆五中全會(huì)提出“十四五”期間要努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高的目標(biāo)[1]。黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)治理最顯著的特征[2]，闡述其治理邏輯，研究其治理思路，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的邏輯理路

(一)歷史邏輯：黨對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升

大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨人開(kāi)始逐步地把工作重心由城市轉(zhuǎn)向廣大農(nóng)村地區(qū)，動(dòng)員更多的力量參與革命，以完成國(guó)家獨(dú)立、民族解放的歷史使命。這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)際管控的社會(huì)區(qū)域幾乎都處于縣域及以下地區(qū)，在對(duì)基層社會(huì)的管理探索中，中國(guó)共產(chǎn)黨人獲得了局部執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)?！叭嗣癞?dāng)家作主”背后是對(duì)基層群眾自治意識(shí)的喚醒，通過(guò)開(kāi)展掃除文盲等運(yùn)動(dòng)，達(dá)到政治宣傳動(dòng)員目的。同時(shí)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下探索通過(guò)土地改革，讓農(nóng)民獲得對(duì)土地的“自治”。為應(yīng)對(duì)擴(kuò)紅后的農(nóng)村勞動(dòng)力不足和外部的經(jīng)濟(jì)封鎖，中央蘇區(qū)探索開(kāi)展了糧食合作社、消費(fèi)合作社的實(shí)踐。長(zhǎng)征前，通過(guò)減稅等措施形成政策洼地，艱難地維系了根據(jù)地與白區(qū)的貿(mào)易往來(lái)。延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨有了一段相對(duì)安定的政權(quán)建設(shè)時(shí)期，“形成了法制和民主為特色，機(jī)制與文化相結(jié)合的社會(huì)治理新路”[3]。

新中國(guó)成立后，在工業(yè)化的迫切需求和缺乏城市管理經(jīng)驗(yàn)的條件下，黨參照軍隊(duì)建設(shè)，借鑒蘇聯(lián)模式，在城鄉(xiāng)建立起以生產(chǎn)單位為基礎(chǔ)、政社一體的管理系統(tǒng)，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)的管理相對(duì)集中和統(tǒng)一。農(nóng)村建立了人民公社、農(nóng)業(yè)合作社及生產(chǎn)隊(duì)等三級(jí)體系，“單位”承載起城市中幾乎所有社會(huì)福利、人員流動(dòng)等功能，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)嚴(yán)密管理和全面控制，社會(huì)公共空間基本消失。受制于社會(huì)生產(chǎn)資源和消費(fèi)品緊缺，為保證城市秩序和工業(yè)化順利進(jìn)行，國(guó)家建立起以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制。從1955年開(kāi)始，中國(guó)實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)38年的“票證經(jīng)濟(jì)”。

黨的十一屆三中全會(huì)后，基層探索的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到黨的支持，“政社合一”的人民公社體制走向解體。1982年《憲法》規(guī)定，對(duì)縣以下僅單設(shè)鄉(xiāng)一級(jí)基層政權(quán)，但農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)體制仍然得到保留，對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)行直接管理的模式保持不變。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)明確了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，伴隨城市下崗工人的出現(xiàn)和小規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城，一部分人開(kāi)始游離在國(guó)家的直接管理之外。1992年，黨的十四大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，直接管理的時(shí)代走進(jìn)了歷史。

1993年前后，中國(guó)城市開(kāi)始出現(xiàn)前所未有的打工潮，城鎮(zhèn)化率不斷加速，下崗工人與進(jìn)城務(wù)工群體構(gòu)成了規(guī)模龐大的“無(wú)組織”群體，原有的基于相對(duì)穩(wěn)定群體對(duì)象的管理措施面臨失去抓手的尷尬。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，流動(dòng)人口聚居區(qū)內(nèi)處于基層政權(quán)管理缺位狀態(tài)。“單位制”經(jīng)過(guò)數(shù)年的調(diào)整，已經(jīng)難以為繼。在政府職能改革中，“社會(huì)管理”的概念開(kāi)始出現(xiàn)在官方話語(yǔ)體系中，并被明確定位為政府的主要職能之一。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)社會(huì)服務(wù)和民生“大包大攬”，奉行“全能主義”的政府逐漸發(fā)展為“有限政府”，城鄉(xiāng)社區(qū)逐漸開(kāi)始承接原先由“單位”承擔(dān)的生產(chǎn)外管理服務(wù)職能。與此同時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中累積的矛盾，黨通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理、設(shè)立社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)來(lái)解決矛盾，形成了維穩(wěn)的政治邏輯，以保證改革發(fā)展大局。

2012年，黨的十八大報(bào)告重申“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”的原則，提出了一系列有關(guān)治理的概念和命題；2013年，在黨的十八屆三中全會(huì)上，“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”被正式提出，治理理論進(jìn)入執(zhí)政話語(yǔ)體系；2015年，政府“放管服”改革進(jìn)入公眾視野；2017年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”；2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度；2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出，在“十四五”時(shí)期要努力使“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”，特別是要在2035年“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?？傊?，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局、科學(xué)部署，在認(rèn)真總結(jié)國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)、深刻把握基層治理規(guī)律的基礎(chǔ)上，把基層治理納入全面深化改革和國(guó)家治理體系之中，通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”[4]等政策措施極大地拓展了基層治理空間，并在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中激發(fā)了基層治理的活力和動(dòng)力，通過(guò)“共建共治共享”的模式讓基層治理成果更多更廣地惠及了廣大基層人民群眾，充分發(fā)揮了基層治理“服務(wù)基層大眾、協(xié)調(diào)基層社會(huì)關(guān)系、化解基層社會(huì)矛盾、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定”[5]的重要作用，從而推進(jìn)了基層治理的體制機(jī)制創(chuàng)新、治理模式的創(chuàng)新和治理效能的提升，實(shí)現(xiàn)了由基層社會(huì)管理向基層社會(huì)治理的重大轉(zhuǎn)變。

(二)理論邏輯：黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理是馬克思主義國(guó)家——社會(huì)關(guān)系理論的新發(fā)展

馬克思主義經(jīng)典著作的一個(gè)重要觀點(diǎn)是“國(guó)家消亡論”，認(rèn)為國(guó)家并非一經(jīng)產(chǎn)生就永續(xù)存在，它是一定歷史階段的產(chǎn)物，“在生產(chǎn)者自由平等的聯(lián)合體的基礎(chǔ)上按新方式來(lái)組織生產(chǎn)的社會(huì)，將把全部國(guó)家機(jī)器放到它應(yīng)該去的地方”[6]。自建立國(guó)家政權(quán)以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和總結(jié)內(nèi)外部經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們認(rèn)識(shí)到國(guó)家的本質(zhì)雖然是一種“暫時(shí)的存在”，但唯有解放和發(fā)展好社會(huì)主義國(guó)家的生產(chǎn)力，初級(jí)階段的社會(huì)主義才能邁向更高形態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨人在不同的歷史階段相繼回答了“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”“建設(shè)什么樣的黨，怎樣建設(shè)黨”“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展，怎樣發(fā)展”等三個(gè)歷史之問(wèn)。邁入新時(shí)代，在世界“百年未有之大變局”以及國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的新形勢(shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民面臨著“實(shí)現(xiàn)什么樣的國(guó)家治理，怎樣治理國(guó)家”的重大時(shí)代課題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，深刻洞察和把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì)，推出了一系列符合中國(guó)具體國(guó)情的重大治理舉措，開(kāi)辟了國(guó)家治理的新境界，形成了新時(shí)代治國(guó)理政的新思想，并面向世界提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)方案。這些重大理論成果是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨人長(zhǎng)期治國(guó)理政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是馬克思主義國(guó)家——社會(huì)關(guān)系理論在中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展。

社會(huì)的有效治理，基礎(chǔ)是對(duì)社會(huì)的全面整合，關(guān)鍵是人如何被組織起來(lái)有效參與社會(huì)建設(shè)的問(wèn)題。在生產(chǎn)力水平尚未達(dá)到國(guó)家消亡的情況下，馬克思主義政黨在社會(huì)主義國(guó)家的政治生活中的作用是無(wú)法回避、無(wú)法替代的。社會(huì)主義制度的優(yōu)越性在于集中力量辦大事，為保證新的“兩步走”目標(biāo)順利完成，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)，全國(guó)上下必須繼續(xù)保持行之有效的社會(huì)動(dòng)員能力和堅(jiān)強(qiáng)有力的組織力。歷史已經(jīng)證明，中國(guó)社會(huì)沒(méi)有其他的力量能夠像中國(guó)共產(chǎn)黨人一樣具有強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感，不摻雜個(gè)人私利，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的富強(qiáng)和民族的復(fù)興，以堅(jiān)定的信仰、嚴(yán)密的組織體系，不斷地自我凈化、完善、革新，更好投入到為人民服務(wù)的偉大事業(yè)之中。政府從全能型政府轉(zhuǎn)為有限政府的情況下，面對(duì)愈加弱連接的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，唯有中國(guó)共產(chǎn)黨能夠以強(qiáng)有力的組織力，克服歷史上存在的中央和地方目標(biāo)不一致導(dǎo)致的力量撕裂。因而，無(wú)論參與國(guó)家治理的主體有多少，必須有一個(gè)核心把各方面智慧和力量整合起來(lái),協(xié)調(diào)各方，高效地解決各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。歷史經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)一再表明，這個(gè)重?fù)?dān)只有也只能由中國(guó)共產(chǎn)黨人擔(dān)起來(lái)。

(三)價(jià)值邏輯：黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理是馬克思主義政黨的必然選擇

黨的十九大報(bào)告指出:“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命,就是為中國(guó)人民謀幸福,為中華民族謀復(fù)興。這個(gè)初心和使命是激勵(lì)中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷前進(jìn)的根本動(dòng)力。”[7]自成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨就以工人階級(jí)為自己的階級(jí)基礎(chǔ)，并把農(nóng)民階級(jí)作為中國(guó)革命力量的重要組成，肯定農(nóng)民階級(jí)天然是工人階級(jí)之同盟者，從而使中國(guó)共產(chǎn)黨人不論在城市還是農(nóng)村，都能天然地與基層人民群眾聯(lián)系在一起，引導(dǎo)人民群眾參與革命和建設(shè)。在新民主主義革命時(shí)期，廣大農(nóng)民從封建壓迫中解放出來(lái)，通過(guò)黨的基層組織的廣泛動(dòng)員和教育不斷覺(jué)醒，參與到民族解放運(yùn)動(dòng)之中。新中國(guó)成立后，完成社會(huì)主義改造，婦女解放、婚姻自由、教育普及、土地改革……人民群眾的精神風(fēng)貌煥然一新。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，完成了全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，中國(guó)人民有了追求美好生活的更大底氣。在不同的歷史階段，中國(guó)共產(chǎn)黨所要完成的重要?dú)v史任務(wù)和使命就是不斷滿足人民的需要。

為保證黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，與最廣大的人民群眾取得最緊密的聯(lián)系，避免官僚主義傾向等問(wèn)題，建黨后不久，就明確了群眾路線這一根本工作路線。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出，“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不能脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)”[8]。為此，黨內(nèi)開(kāi)展了多次的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，使全黨上下不斷提升為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，提高為人民服務(wù)的本領(lǐng)。

(四)現(xiàn)實(shí)邏輯：黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理是應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾變化的現(xiàn)實(shí)要求

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終以實(shí)現(xiàn)人民的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展需求為自身的政治任務(wù)和使命，通過(guò)對(duì)社會(huì)主要矛盾的認(rèn)識(shí)變化，對(duì)資源與力量進(jìn)行配置和調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效治理。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民大眾與帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義之間的矛盾,中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民推翻“三座大山”的使命。在這一過(guò)程中，黨始終注重回應(yīng)人民的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)“打土豪分田地”深化了革命的政治動(dòng)員，通過(guò)“黨的正確政策和自己的模范工作”全面滲透到基層社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的組織和凝聚[9]。社會(huì)主義改造完成后，黨的八大對(duì)國(guó)內(nèi)主要矛盾作出了新的判斷，指出社會(huì)的主要矛盾是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。因此，以1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》為標(biāo)志，中國(guó)共產(chǎn)黨人通過(guò)對(duì)基層社會(huì)的全面管理，以農(nóng)村的積累哺育城市，使我國(guó)工業(yè)化完成了最初的原始積累。改革開(kāi)放后，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，黨創(chuàng)造性地提出了“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”等理論，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一個(gè)百年目標(biāo)勝利完成，民族偉大復(fù)興的愿景不再遙遠(yuǎn)。黨對(duì)基層治理提出更高要求，人民對(duì)基層治理有了更高期待。因此，黨的十九屆四中全會(huì)提出了“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[10]。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)基層黨組織無(wú)法完全滿足基層治理現(xiàn)代化的需要

基層黨組織軟弱渙散的問(wèn)題在黨的歷史上長(zhǎng)期存在，部分黨組織的建設(shè)僅停留在建組織、抓教育上，把手段與形式當(dāng)作目的和內(nèi)容，個(gè)別基層黨組織甚至陷入“癱瘓—整治—癱瘓”循環(huán)之中。當(dāng)前，部分城鄉(xiāng)社區(qū)仍然存在黨員結(jié)構(gòu)不合理，黨員干部面臨“本領(lǐng)恐慌”的問(wèn)題。一方面表現(xiàn)在老黨員思想和能力無(wú)法滿足新時(shí)代要求，主要源于鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題導(dǎo)致的優(yōu)秀人才流失；另一方面，表現(xiàn)在新黨員思想政治素質(zhì)弱化，“口袋黨員”現(xiàn)象依舊存在。一些黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力偏弱，產(chǎn)生了部分黨組織的休眠現(xiàn)象、貧血現(xiàn)象，基層黨組織對(duì)基層各治理主體和各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)面臨著一定的挑戰(zhàn)。

(二)基層政權(quán)與群眾自治組織關(guān)系失衡

國(guó)家政權(quán)在基層的存在分為縣(區(qū))、鄉(xiāng)(街道)兩級(jí)，鄉(xiāng)(街道)以下的行政單位則建立基層群眾自治組織——村民委員會(huì)或居民委員會(huì)。一方面，居委會(huì)和村委會(huì)不僅要處理群眾自治性事務(wù)，如居民糾紛調(diào)解、社區(qū)公共服務(wù)等，還要協(xié)助基層政權(quán)做好行政性事務(wù)，如社會(huì)治安、公共衛(wèi)生等，社區(qū)的雙重職能決定其在性質(zhì)定位上就有半行政化特征，因此社區(qū)成為萬(wàn)能部門(mén)；另一方面，居委會(huì)和村委會(huì)的體制雖然來(lái)源于基層的探索，但在基層社會(huì)能夠廣泛建立，很大原因在于黨組織的推動(dòng)和基層政權(quán)的具體指導(dǎo)，在大部分地區(qū)，基層群眾自治組織的出現(xiàn)并不是一個(gè)自發(fā)自為的行為。因此，對(duì)于群眾自治組織而言，其硬性的工作范疇多由基層政權(quán)作出規(guī)定，工作經(jīng)費(fèi)、個(gè)人津貼、辦公場(chǎng)地等主要依靠基層政權(quán)，先天地形成了對(duì)基層政權(quán)的依附，自治性相對(duì)不足。對(duì)于基層政權(quán)而言，出于行政慣性，容易將“指導(dǎo)、支持和幫助”簡(jiǎn)單等同于行政領(lǐng)導(dǎo)。

(三)基層群眾自治組織活力不足

基層群眾自治是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，在制度設(shè)計(jì)上，基層群眾通過(guò)行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利，參與到基層治理的各項(xiàng)工作之中。經(jīng)過(guò)幾十年的探索和實(shí)踐，基層自治組織在基層社會(huì)普遍建立，取得了良好的效果，但從全國(guó)范圍看，當(dāng)前基層群眾自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)情況離“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”目標(biāo)還有一定差距，其中，既有基層群眾主動(dòng)參與不足的因素，也有自治組織自身能力不強(qiáng)的問(wèn)題。

(四)基層社會(huì)治理主體法治精神薄弱

我國(guó)法治化的進(jìn)程雖然取得重大發(fā)展，但還無(wú)法充分滿足基層治理需求，在基層社會(huì)仍然存在“人治大于法治”的社會(huì)心理。一方面，部分基層黨組織法治觀念和依法執(zhí)政能力不強(qiáng)，習(xí)慣于指揮命令，以言代法和以權(quán)壓法的現(xiàn)象突出[11]?；鶎尤匀挥猩贁?shù)人認(rèn)為“權(quán)大于法”，基層群眾自治組織中存在“官本位”傾向，威權(quán)管理的慣性影響依然存在。另一方面，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共法律服務(wù)體系尚未完全覆蓋到基層社區(qū)，仍有少數(shù)群眾“信訪不信法”，甚至在申訴渠道遇阻時(shí)，轉(zhuǎn)向超出法律規(guī)定的過(guò)激行為。此外，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程伴隨著大量新社區(qū)的興起，傳統(tǒng)熟人的情感聯(lián)結(jié)難以為繼，若對(duì)法治精神沒(méi)有足夠的尊重，人民調(diào)解方式將面臨更加嚴(yán)重的失語(yǔ)狀態(tài)。

(五)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的整體性引領(lǐng)有待加強(qiáng)

新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，允許登記的各類(lèi)團(tuán)隊(duì)多服務(wù)于黨和政府的職能延伸，工作領(lǐng)域較少集中在基層社會(huì)。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，通過(guò)地方政府探索購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，一批社會(huì)組織參與到基層社會(huì)治理之中，但長(zhǎng)期以來(lái)，這些社會(huì)組織基于市場(chǎng)利益或社會(huì)功能自發(fā)成立，各自分割且規(guī)模不大，多集中于單一區(qū)域內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，沒(méi)有充分得到基層黨組織的主動(dòng)引領(lǐng)和完全吸納。一些黨組織也缺乏領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織的方法與經(jīng)驗(yàn)，特別是在引領(lǐng)各類(lèi)新興社會(huì)組織上尚未形成完全覆蓋。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

黨的十九屆五中全會(huì)提出社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高的發(fā)展目標(biāo)，基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化最終體現(xiàn)在黨和國(guó)家的意志能夠?qū)訉觽鲗?dǎo)到基層，促使基層百姓生活的幸福感、獲得感和安全感的明顯提升上。黨的十九屆四中全會(huì)提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家治理理論突出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心、政府履行職能，帶領(lǐng)基層自治組織、群團(tuán)組織和各類(lèi)社會(huì)組織等廣泛參與，以社會(huì)主義法治體系為底線，以社會(huì)主義道德體系為高標(biāo)準(zhǔn)，在“頂天立地”中協(xié)同形成合力，構(gòu)建體系完備、共治共享、和諧有序、群眾滿意的基層社會(huì)治理格局。作為治理體系中的核心力量，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)一步凸顯。

(一)鞏固和加強(qiáng)黨對(duì)基層社會(huì)治理多元主體的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的十七屆四中全會(huì)提出,全面推進(jìn)各領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè),實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會(huì)覆蓋；黨的十九大修改通過(guò)的《黨章》將“黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理”的提法寫(xiě)入黨章；黨的十九屆四中全會(huì)將這一治理實(shí)踐上升為國(guó)家制度。只有加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)政治引領(lǐng)和服務(wù)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)，方能凝聚起共同的奮進(jìn)力量。

1.黨的力量要進(jìn)一步扎入基層治理各主體中。依靠基層黨員干部對(duì)黨組織的組織服從和任務(wù)執(zhí)行，保證黨的路線方針政策覆蓋到最廣大的基層社會(huì)之中?；鶎狱h組織要逐步提高黨員在城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)的比例，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)、新型農(nóng)村合作社的領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)聯(lián)系現(xiàn)有小微社會(huì)組織，加快從中吸納黨員，按照地域相近的原則組建物業(yè)聯(lián)合黨支部、社會(huì)組織聯(lián)合黨支部等。幫助未就業(yè)的流動(dòng)黨員參與到各類(lèi)新型社會(huì)組織，依托黨的資源幫助其成長(zhǎng)。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)方式要進(jìn)一步適應(yīng)基層治理需要?！鞍殡S著改革開(kāi)放以來(lái)基層社會(huì)發(fā)生的巨大變化，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)很難回到改革開(kāi)放前的全面控制模式，在基層治理中改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是時(shí)代發(fā)展的客觀需要”[12]。為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，特別是在情況復(fù)雜的基層社會(huì)，黨的組織結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制和運(yùn)作方式要逐步調(diào)整，以更加適應(yīng)基層治理需要，通過(guò)黨內(nèi)治理創(chuàng)新推動(dòng)基層社會(huì)治理出成效，以社會(huì)治理要求推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變、運(yùn)作形式創(chuàng)新。

(二)進(jìn)一步促進(jìn)黨的建設(shè)與基層群眾自治共融共生

馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中提出“回歸社會(huì)有機(jī)體”的未來(lái)設(shè)想，即把被國(guó)家占有的管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力歸還社會(huì)自身，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理。“放管服”改革為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)多元治理主體的成長(zhǎng)和作用的發(fā)揮，釋放了更大的空間。

1.堅(jiān)定不移發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基層自治組織。黨的十九屆四中全會(huì)旗幟鮮明地提出要健全充滿活力的基層群眾自治制度。城鄉(xiāng)社區(qū)居委會(huì)是基層治理的重要支撐，是直接面向群眾、直接服務(wù)群眾的可靠力量。要健全黨領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，釋放基層群眾自治組織活力。通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)基層自治組織負(fù)責(zé)人選拔的把關(guān)和工作的領(lǐng)導(dǎo)，促使黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織資源有機(jī)對(duì)接，幫助基層自治組織克服人員素質(zhì)和人員規(guī)模上的短板，承擔(dān)好黨提出的治理目標(biāo)。

2.更大力度支持社會(huì)組織發(fā)展壯大。社會(huì)組織作為特定功能或群體的代表，在特定的場(chǎng)景中具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、社會(huì)化動(dòng)員、智能化支撐水平?！案叨然钴S的各種社會(huì)組織，還有群團(tuán)組織體系，行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)等，它們是國(guó)家與社會(huì)之間，不同社會(huì)組織之間的橋梁與紐帶”[13]。社會(huì)組織對(duì)普通群眾參與基層治理而言具有親和力，是基層治理不可忽視的新渠道、新平臺(tái)。黨要把支持和發(fā)展社會(huì)組織作為推動(dòng)基層治理創(chuàng)新、保障服務(wù)民生的重要工作，加強(qiáng)思想引領(lǐng)，保證規(guī)范化運(yùn)作。積極回應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)人民群眾在基層社會(huì)治理上的訴求，發(fā)揮樞紐型組織的作用，導(dǎo)入資源開(kāi)展有效聯(lián)系，以達(dá)到長(zhǎng)期引領(lǐng)的目的。

(三)推動(dòng)習(xí)近平法治思想在基層落地生根

“依法治理是黨建引領(lǐng)基層治理的必然要求，基層治理必須要在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行”[14]。黨的十八大以來(lái)，黨中央明確提出全面依法治國(guó)，從黨的十八屆三中全會(huì)“提高社會(huì)治理水平”到黨的十八屆四中全會(huì)的“提高社會(huì)治理法治化水平”，反映了我們黨對(duì)社會(huì)建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。習(xí)近平法治思想來(lái)源于黨治國(guó)理政的科學(xué)實(shí)踐，是回答基層治理水平提升歷史之問(wèn)、時(shí)代之問(wèn)的重要思想武器。

1.學(xué)懂弄通習(xí)近平法治思想深刻內(nèi)涵。學(xué)懂弄通是貫徹落實(shí)的前提和基礎(chǔ)，一方面要引導(dǎo)廣大基層人民群眾學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想的理論精髓和核心要義，組織基層群眾結(jié)合基層治理實(shí)際中的問(wèn)題開(kāi)展研討和交流，善于運(yùn)用理論知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題；另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)習(xí)宣講的話語(yǔ)體系和方式方法，習(xí)近平法治思想是科學(xué)的理論體系，在宣講過(guò)程中要注重用生活化、大眾化的語(yǔ)言將政治話語(yǔ)進(jìn)行創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化，讓廣大基層群眾愿意聽(tīng)、聽(tīng)得懂、記得牢。同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)等新媒體平臺(tái)，多用音視頻、電子書(shū)、圖文解讀等人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式呈現(xiàn)，推進(jìn)習(xí)近平法治思想在基層傳播得更深、更遠(yuǎn)、更廣。

2.發(fā)揮基層黨員的“關(guān)鍵少數(shù)”作用。基層政權(quán)中擔(dān)任各類(lèi)自治組織、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的黨員是基層治理法治化的“關(guān)鍵少數(shù)”，要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)公職人員的普法教育，從靠政策治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫?。黨員參與農(nóng)村合作社、業(yè)委會(huì)、物業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠合法選舉，在日常管理中要以更高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，為發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主事業(yè)起到示范作用。

3.推進(jìn)公共法律服務(wù)惠及基層群眾。在社會(huì)格局大調(diào)整、階層利益分化的背景下，對(duì)立、摩擦、沖突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層，穩(wěn)妥快速化解基層矛盾的基礎(chǔ)在于法治服務(wù)體系的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。推動(dòng)縣一級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)律師事務(wù)所的公共法律服務(wù)，大批普通律師轉(zhuǎn)型為基層法律工作骨干，使基層百姓享受到公正、普惠、高效的法治保障。堅(jiān)持法治思維下的人民調(diào)解制度，實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作從傳統(tǒng)的“講事說(shuō)理”向“以依法調(diào)解為主導(dǎo)、以說(shuō)理講情為輔助”的升級(jí)，爭(zhēng)取在非訴訟情況下解決糾紛，以全面的法治服務(wù)彰顯社會(huì)公平。

(四)持之以恒地在城鄉(xiāng)社區(qū)厚植社會(huì)主義道德土壤

截至2019年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，雖然城鎮(zhèn)化率還將在未來(lái)進(jìn)一步增長(zhǎng)，但全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量在2015年達(dá)到歷史頂峰的2.47億人后連續(xù)多年下降。城鄉(xiāng)社區(qū)的大調(diào)整格局已趨于穩(wěn)定，新的城鄉(xiāng)社區(qū)重構(gòu)基本完成后，社會(huì)主義道德體系建設(shè)迎來(lái)一個(gè)更加穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。

1.持續(xù)加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。以《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》《新時(shí)代愛(ài)國(guó)主義教育實(shí)施綱要》為指導(dǎo)，探索通過(guò)立法的方式加強(qiáng)全體民眾的道德教育，提高中國(guó)特色社會(huì)主義的文化信仰。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，依靠科技手段加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)。

2.發(fā)揮社會(huì)生活共同體的養(yǎng)成作用。道德養(yǎng)成包括教育和實(shí)踐兩部分，重視社會(huì)生活共同體內(nèi)的監(jiān)督作用，通過(guò)挖掘典型、表彰懲戒，在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德教育，引導(dǎo)人們向往和追求講道德、尊道德、守道德的社會(huì)生活。以強(qiáng)大的黨組織動(dòng)員能力帶動(dòng)更廣泛的社會(huì)動(dòng)員，推動(dòng)基層群眾參與道德實(shí)踐活動(dòng)，在參與中接受教育，提高道德水平。