國有企業(yè)混合所有制改革的研究

一、前言

為全面貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。黨的十九大報(bào)告指出，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。由此可見，混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要方向?；旌纤兄撇⒉皇侵袊?1世紀(jì)后才提出來的。1993年“十四屆三中全會”通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中首次提出了“財(cái)產(chǎn)混合所有”概念，二十多年來國家致力于推進(jìn)國企的混合所有制改革，但從改革成效來看，現(xiàn)階段混合所有制改革遇到很多問題，國企改革的進(jìn)一步深化受到了阻礙，這也直接導(dǎo)致了整個供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革難以進(jìn)行。

既然國有企業(yè)混合所有制改革困難重重，國家為何還要一直堅(jiān)持混合所有制改革的方向呢？混合所有制改革究竟可以通過哪些路徑來實(shí)現(xiàn)？不同路徑的選擇是否能真正解決國有企業(yè)發(fā)展面臨的種種問題？這些問題都是“國企混改”過程中亟待解決的問題。對這些問題的回答，不僅能夠在一定程度上為國有企業(yè)的發(fā)展注入新的活力，也能夠增強(qiáng)國家全面深化改革的信心，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)。

二、研究綜述

目前混合所有制改革的問題被國家和政府一提再提，已經(jīng)成為了許多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。滕飛（2018）認(rèn)為，國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的積極意義在于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源之間的合理配置，有利于國有企業(yè)簡放政權(quán)，降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，實(shí)現(xiàn)公平競爭。林曉華（2018）基于資本角度探討了國企改革的發(fā)展方向和長期目標(biāo)，指出混合所有制改革的優(yōu)勢在于能有效實(shí)現(xiàn)資本職能的發(fā)揮，有助于資源的高效配置，有助于塑造良好的市場競爭環(huán)境，有利于國有企業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新。王涵穎（2018）則認(rèn)為探索國有企業(yè)發(fā)展混合所有制具有現(xiàn)實(shí)意義，這有利于公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以促進(jìn)企業(yè)治理的完善，有助于打破國有資本在部分行業(yè)中的壟斷現(xiàn)象。景朝陽（2018）在考察國有企業(yè)混合所有制改革的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)強(qiáng)調(diào)，混合所有制改革是深化國企市場化進(jìn)程的關(guān)鍵，充分調(diào)動國有資本在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和積極性，完善市場經(jīng)營主體建設(shè)；有助于克服國有企業(yè)弊端，形成國企新的競爭優(yōu)勢；也有助于提升非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。

近年來，國有企業(yè)在混合所有制改革的推進(jìn)過程中暴露出了許多問題，一度導(dǎo)致“混合所有制”在國有企業(yè)改革中遇冷。吳琳（2018）在檢查了數(shù)家公司的會計(jì)信息后發(fā)現(xiàn)，會計(jì)信息與現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)不匹配，混合所有制改革企業(yè)的會計(jì)核算面臨約束，導(dǎo)致財(cái)務(wù)核算過程并不能全方位體現(xiàn)國有企業(yè)混合所有制改革的成效，甚至容易引發(fā)相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，這無疑對會計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理也提出更高的要求。林曉華（2018）基于中國國情探討分析了國企改革面臨的約束性問題，她認(rèn)為國有企業(yè)行業(yè)壟斷未能有效打破，產(chǎn)權(quán)交易體系仍不完善；國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度流于形式，公司治理相對乏力；混合所有制改革的法律、政策保障仍然滯后。毛志誠（2018）指出隨著市場化進(jìn)程的加快和國企改革的深入，混合所有制改革卓有成效，且國有資本在產(chǎn)業(yè)布局、空間布局和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等方面均取得不俗的成績，但國有企業(yè)仍舊保留著傳統(tǒng)行政級別的治理結(jié)構(gòu)，未形成規(guī)范的董事會制度，高管薪資、壟斷、貪污等問題時(shí)有發(fā)生。

三、國有企業(yè)混合所有制改革的背景

（一）國有企業(yè)效率低下的困境

1．激勵機(jī)制受限——產(chǎn)權(quán)問題。國有企業(yè)和民營企業(yè)最大的不同就是激勵機(jī)制的差異。民營企業(yè)激勵機(jī)制完善，且激勵方法靈活多樣，能夠有效地激發(fā)員工的工作熱情和創(chuàng)新活力。而國有企業(yè)恰恰相反，受制于政府過多干預(yù)，國企的激勵機(jī)制匱乏或者不完善，國有企業(yè)的員工積極性普遍不高。2009年，人社部等六個部委出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》規(guī)定，其中特別規(guī)定了央企高管薪酬上限不得超過上年度央企在崗職工平均工資的30倍；2014年，則將這一比例實(shí)際下調(diào)到10倍以內(nèi)。顯然，這無疑對國有企業(yè)管理層帶來較強(qiáng)的沖擊，出現(xiàn)很多國企高管過度消費(fèi)和侵占國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，也不乏國企高管跳槽到民營企業(yè)部門的例子。因此，如何更好地制定國企發(fā)展的激勵問題是我們面臨的重要問題。

科斯的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)的邊界已經(jīng)被界定，并且是清晰的，那么這個資源的利用效率就會提高。國有企業(yè)資產(chǎn)并不屬于國企高管，這是國企缺乏完善、有效激勵機(jī)制的根源，并且限制甚至扭曲了產(chǎn)權(quán)主體在追求利益最大化時(shí)的一些行為，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。另一種情況是搭便車，無論干多還是干少，干好還是干壞，都是一樣的分配水平，必然導(dǎo)致了較低的工作積極性，顯然不利于國有企業(yè)的發(fā)展，造成了國企效率水平的低下。而在民營企業(yè)內(nèi)部，產(chǎn)權(quán)的主體是企業(yè)的所有者，本質(zhì)是一種私有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)的主體界定清晰，具有排他性，產(chǎn)權(quán)主體享有轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。民營企業(yè)所有者的決策水平和工作效率的高低直接決定了企業(yè)所得利潤的多少，這是最好的激勵機(jī)制。因此，民營企業(yè)內(nèi)部的員工普遍生產(chǎn)積極性較高。

2．國企高管任命的非職業(yè)化——委托代理問題?，F(xiàn)階段，國有企業(yè)的高管多采用行政任命形式產(chǎn)生，相當(dāng)于政府的行政官員，甚至國企高管和政府行政官員的崗位可以直接調(diào)換，即可以從政府行政官員中直接指派，作為國有企業(yè)的高層管理人員。這就產(chǎn)生了委托代理問題。國有企業(yè)的所有者與經(jīng)營者不一致，所有者相當(dāng)于委托人，國有企業(yè)的經(jīng)營者相當(dāng)于代理人。委托人不可能會時(shí)刻監(jiān)管企業(yè)，關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營情況，進(jìn)行追究問責(zé)。這樣導(dǎo)致代理人的行為只是在追求個人的收益最大化，包括為了增大自己的收益而犧牲委托人利益的方式。由此可以得出，國企管理者行政命令式的產(chǎn)生方式，導(dǎo)致其更加注重短期利益，為升遷攫取政治資本，從長期來看，管理者沒有動力去發(fā)現(xiàn)和選拔人才，強(qiáng)化企業(yè)治理。尤其是即便管理者關(guān)注長期企業(yè)發(fā)展問題，但良好的企業(yè)發(fā)展業(yè)績也并不能保證其一直在位，在這種情況下，管理者傾向于風(fēng)險(xiǎn)最小的路徑選擇，即“不犯錯”，導(dǎo)致國企缺乏長時(shí)期發(fā)展的動力。

與之相反，民營企業(yè)的重大事項(xiàng)的決定權(quán)掌握在所有者手中，他們熟悉企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，擁有企業(yè)生產(chǎn)管理經(jīng)營方面的專業(yè)知識，積累了一定的企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有能力做出有效決策。同時(shí)，民營企業(yè)也擁有一整套現(xiàn)代企業(yè)制度來監(jiān)督完善公司治理。比如，董事會的機(jī)制的存在保證了決策的正確性，防止錯誤決策為公司帶來巨大損失。監(jiān)事會在民營企業(yè)中也并不只是“擺設(shè)”，是企業(yè)中很好的監(jiān)管體系。并且，民營企業(yè)的績效考核制度也并不像國有企業(yè)一樣流于形式，他們充分利用績效考核制度來提升工作效率和員工積極性。

（二）國有企業(yè)混合所有制改革受阻

國有企業(yè)改革歷程表明，混合所有制并不是一個新命題。雖然國家和政府一直致力于國有企業(yè)混合所有制改革，但是從實(shí)際情況來看改革效果并不理想。

1．混合所有制改革受阻與對混合所有制認(rèn)識不深刻有關(guān)。國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)展不順，效果大大不如預(yù)期。即便是黨的十八屆三中全會進(jìn)一步推進(jìn)國企改革，但社會各界均對混合所有制持謹(jǐn)慎態(tài)度，這直接導(dǎo)致國企改革進(jìn)展緩慢。國企和民營企業(yè)的這種謹(jǐn)慎態(tài)度很大程度上是因?yàn)閷旌纤兄聘母锏恼J(rèn)識不足。

國企的混合所有制改革看起來是單純的“國退民進(jìn)”，很多人擔(dān)心在非公有資本參與進(jìn)國有企業(yè)后，引發(fā)國有資本流失等嚴(yán)重問題。但事實(shí)上，國有企業(yè)也是發(fā)展，國有資本也要保值增值，而混合所有制改革的核心要義就是想要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值與增值，要實(shí)現(xiàn)這一目的就不能讓國有資本處于靜止?fàn)顟B(tài)，必須盤活國有資本，加速資本的流通速度。比如，將混合所有制企業(yè)的不良國有資產(chǎn)出售，所得資金用于投資更有市場前景的技術(shù)購買，通過資產(chǎn)置換，既為國有企業(yè)減負(fù)，又為混合所有制企業(yè)形成新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。當(dāng)然，考慮到這個過程中可能存在的國有資本流失問題，國家出臺的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中指出，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化，要注意明確多元化投資者的資產(chǎn)占比等，這些規(guī)定的出臺防止了國有資本向非公有領(lǐng)域的流失。

2．混合所有制改革受阻與制度體系有關(guān)。許多人認(rèn)為，在混合所有制企業(yè)中控股權(quán)一直掌握在國有資本手中，非國有股東沒有話語權(quán)，基本合法權(quán)益得不到有效保障，無法有效參與企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，并提出有效建議。顯然，這類問題存在的直接原因就是國有企業(yè)的行政化結(jié)構(gòu)，行政化管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部上下級關(guān)系明確，員工積極性較差，效率得不到保障，要想順利推進(jìn)混合所有制改革，必須從制度入手，打破現(xiàn)有國企存在的嚴(yán)重的行政體制，建立建全規(guī)范、完善、透明、有效的公司治理制度。并且人們還有國有資本流失概率加大的疑慮和擔(dān)心。所以，如果沒有防止國有資產(chǎn)流失的監(jiān)管制度，國企和民企都無法消除顧慮，混合所有制改革則難以推進(jìn)。

四、國有企業(yè)混合所有制改革對策的探究

（一）改制上市，吸引社會資本。國有企業(yè)改制上市其實(shí)就是進(jìn)行股份制改造，改制上市后，國有企業(yè)將直接成為市場主體，改變了企業(yè)原來消極怠惰的工作面貌，加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部對生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)注和管理，提高工作效率，進(jìn)而完善國有企業(yè)的管理制度，有助于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。在成功上市后，企業(yè)的融資渠道大大拓寬，可以更多地吸引社會資本進(jìn)行投資，解決資金不足的問題，增加資本積累，加快資本的周轉(zhuǎn)速度，從而盤活國企資本。從企業(yè)內(nèi)部來講，這是穩(wěn)定持久的資本良性循環(huán)通道，有利于國企的長期健康發(fā)展。從企業(yè)外部的角度來說，國企改制上市后就從由封閉的企業(yè)管理經(jīng)營轉(zhuǎn)向了開放透明的經(jīng)營模式，為了反映企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動和管理運(yùn)營情況，企業(yè)需要對外公布財(cái)務(wù)報(bào)告，接受自身體制的監(jiān)督。

（二）鼓勵員工持股。員工持股是實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化，增強(qiáng)員工的積極性的重要方式。企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)移到員工手中，無形中成為聯(lián)系員工與企業(yè)的紐帶，員工成為了企業(yè)的股東后，將會大大提高他們的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造活力，樹立他們的主人翁意識?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就指出：“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！庇需b于此，國有企業(yè)在深化改革的過程中，需要不斷探索員工持股的有效方式，既要調(diào)動員工的積極性，又要保證國有企業(yè)性質(zhì)不變。

（三）國退民進(jìn)——民營企業(yè)參股。國有企業(yè)在長期發(fā)展過程中已經(jīng)形成自己的獨(dú)特優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在三個方面：從產(chǎn)業(yè)分布上看，國有企業(yè)集中壟斷性行業(yè)，涉及國防安全和國計(jì)民生的行業(yè)均有國企負(fù)責(zé)；技術(shù)水平方面，很多國有企業(yè)擁有很多高精尖知識人才，技術(shù)水平和科研能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于民營企業(yè)；而在政治資源方面，國企在銀行貸款、項(xiàng)目審批和進(jìn)出口優(yōu)惠等方面均存在顯著優(yōu)勢享，而民營企業(yè)則要在這些方面耗費(fèi)不少力氣。民營企業(yè)參股國有企業(yè)是激發(fā)小微企業(yè)創(chuàng)造活力的重要路徑，能夠利用國有企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，彌補(bǔ)自身不足，提高企業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)共贏。但是民營企業(yè)參股也有一定的顧慮，民營企業(yè)參股國有企業(yè)后，持股比例如何劃定，國有企業(yè)是否還處于控股地位，企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和重大事項(xiàng)的決定權(quán)如何處理，這些都是實(shí)際情況中可能出現(xiàn)的問題，需要謹(jǐn)慎對待。

（四）國進(jìn)民退，并購重組?！皣M(jìn)民退”在一定程度上違背了混合所有制改革的初衷，但是在很多情況下，尤其是對于國有企業(yè)子公司層面的混合所有制改革來講，“國退民進(jìn)”反而不如 “國進(jìn)民退”更有效率。尤其是在某一重要行業(yè)發(fā)展在面臨產(chǎn)業(yè)瓶頸時(shí)，國有企業(yè)可以利用自身地位整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，既能夠?qū)⑦@些分散的民營資本集中起來，使其共同成為國有企業(yè)的股東，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)的分散化，也能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的突破。

（五）完善國資管理體系。國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革后，要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，這意味著國資委職能將發(fā)生重大變化。按照三中全會決定的精神，今后國資委主要將致力于國有資本的優(yōu)化配置，逐步增強(qiáng)國有資本的流動性，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

五、結(jié)語

在二十多年對國有企業(yè)混合所有制改革的探索中，客觀來看，國有企業(yè)的效率有了一定程度的提高，但是與民營企業(yè)相比還相距甚遠(yuǎn)?？傮w來看，失敗的案例存在，成功的案例較少，其中經(jīng)營管理缺乏靈活度，激勵機(jī)制受限，國資監(jiān)管體制不完善等都是效果不理想的重要原因，但其根本原因還是政企不分。就國企改革的路徑來看，應(yīng)該從企業(yè)內(nèi)部和外部來探索國有企業(yè)混合所有制改革的路徑，吸引多元化資本，改革經(jīng)營模式，同時(shí)，國資的監(jiān)管體制也要相應(yīng)實(shí)現(xiàn)配套的改革措施，加速轉(zhuǎn)變的腳步和加快完善監(jiān)管體系的進(jìn)程。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識混合所有制改革，不能僅從字面上理解?；旌纤兄聘母锊⒉恢皇呛唵蔚馁Y本私有化，它最終是通過多種所有制成分的融合，讓國有企業(yè)搭上民營企業(yè)這輛便車，激發(fā)資本的活力，從而實(shí)現(xiàn)國有資本與民營資本的雙贏。