高等學(xué)校政府會(huì)計(jì)改革實(shí)施問(wèn)題研究

楊凌 高蕾

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度從2019年1月1日起正式實(shí)施已經(jīng)有兩年余時(shí)間，此次改革意義重大，對(duì)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作更是影響深遠(yuǎn)，如何更好地貫徹落實(shí)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，借此契機(jī)推動(dòng)高等教育發(fā)展是個(gè)值得思考的問(wèn)題。

一、高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度以來(lái)產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題概述

政府會(huì)計(jì)制度與原來(lái)行政事業(yè)單位各行業(yè)會(huì)計(jì)制度相比，其核算模式、方法和范圍均發(fā)生了巨大變化，會(huì)計(jì)核算處理更加復(fù)雜，執(zhí)行過(guò)程中難點(diǎn)問(wèn)題不斷凸顯，主要反映在以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)政府會(huì)計(jì)制度改革的重視程度不夠

（1）高校普遍對(duì)財(cái)務(wù)部門定位不高

目前絕大多數(shù)高校一般是基層的財(cái)務(wù)部門和會(huì)計(jì)人員更關(guān)注政府會(huì)計(jì)改革實(shí)施工作。單位領(lǐng)導(dǎo)大多更重視預(yù)算資金安排等其他經(jīng)濟(jì)工作，多數(shù)職能部門更是存在事不關(guān)己的思想，甚至對(duì)改革一無(wú)所知。究其原因是多數(shù)高校并未將財(cái)務(wù)部門定性為戰(zhàn)略管理部門，財(cái)務(wù)部門職能在學(xué)校受重視程度不夠，學(xué)校財(cái)務(wù)管理模式、管理理念等方面受傳統(tǒng)思維習(xí)慣影響，存在與改革需求間的嚴(yán)重矛盾，不同程度影響到改革的落實(shí)。

（2）高校財(cái)務(wù)人員缺乏扎實(shí)的學(xué)習(xí)態(tài)度

基層單位財(cái)務(wù)人員是這次政府會(huì)計(jì)改革的主力軍，在改革實(shí)施過(guò)程中投入的精力最多，遇到的困難最大，需要掌握的政策信息范圍也最廣，同時(shí)也被提出高標(biāo)準(zhǔn)的工作要求并賦予艱巨的責(zé)任使命。由于時(shí)間緊任務(wù)重，財(cái)務(wù)人員兩年來(lái)普遍體會(huì)到前所未有的工作壓力。但是政府會(huì)計(jì)改革實(shí)施以來(lái)暴露的較突出問(wèn)題還是絕大多數(shù)會(huì)計(jì)人員普遍缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)政策原文、悟原理的扎實(shí)學(xué)習(xí)態(tài)度。相關(guān)培訓(xùn)沒(méi)少組織，參考資料也不缺乏，學(xué)習(xí)不求甚解，不深入研究準(zhǔn)則制度的現(xiàn)象較普遍。部分人員學(xué)習(xí)政策制度存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的實(shí)用主義問(wèn)題，結(jié)果必然影響本次改革基礎(chǔ)工作質(zhì)量。

2.政府會(huì)計(jì)制度改革與相關(guān)政策缺乏協(xié)同性

政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施以來(lái)，與改革相關(guān)的財(cái)務(wù)管理和政策協(xié)調(diào)問(wèn)題暫時(shí)得不到根本解決，想從會(huì)計(jì)核算上尋找突破口實(shí)質(zhì)是本末倒置。

（1）政策層面

政府相關(guān)部門需抓緊解決政策層面產(chǎn)生的體制機(jī)制問(wèn)題。目前的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系還不夠完善，主要體現(xiàn)在與相關(guān)制度協(xié)同問(wèn)題。由于政府會(huì)計(jì)制度改革提前一步實(shí)施，其他法規(guī)沒(méi)盡快跟進(jìn)改革步伐導(dǎo)致實(shí)施中遇到重重困難。

高校執(zhí)行的行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度不相匹配是個(gè)不容忽視的問(wèn)題。會(huì)計(jì)制度解決的是具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算和記錄問(wèn)題，相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)則是來(lái)解決管理中能不能做、怎么做的問(wèn)題。比如政府會(huì)計(jì)制度增加了“研發(fā)支出”會(huì)計(jì)科目，對(duì)研發(fā)支出科目的確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告做了明確規(guī)定，使無(wú)形資產(chǎn)的核算更加全面，也順應(yīng)了高等學(xué)校及科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是現(xiàn)階段高?？萍汲晒D(zhuǎn)化資本化過(guò)程中研究支出和開(kāi)發(fā)支出的界定、確認(rèn)、計(jì)量，科技成果資本化的臨界點(diǎn)確定標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)等問(wèn)題未加明確，導(dǎo)致各高校在執(zhí)行中存在嚴(yán)重實(shí)際操作障礙，結(jié)果是按要求落實(shí)的高校寥寥無(wú)幾。另外會(huì)計(jì)制度要求應(yīng)收賬款提取壞賬準(zhǔn)備，但需要核銷時(shí)尚無(wú)法律依據(jù)可遵循，相關(guān)規(guī)定暫時(shí)跟進(jìn)不上，勢(shì)必造成制度執(zhí)行打折扣。諸如此類不能徹底貫徹落實(shí)制度要求的業(yè)務(wù)還有很多。政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)是規(guī)范政府會(huì)計(jì)核算，保證政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)現(xiàn)完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，實(shí)施兩年來(lái)部分規(guī)定可能暫時(shí)做不到全面落實(shí)，有些也只能是權(quán)宜之計(jì)，因此，政府會(huì)計(jì)改革的落實(shí)和事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作目標(biāo)迫切要求抓緊推進(jìn)完善配套政策制度工作。

（2）實(shí)施層面

此次政府會(huì)計(jì)制度改革不是單純會(huì)計(jì)核算方法的變化，在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度貫徹落實(shí)過(guò)程中，單位財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)和執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平，都將嚴(yán)重影響會(huì)計(jì)信息輸出質(zhì)量。例如最典型的是單位之間轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，一方按收入確認(rèn)做業(yè)務(wù)處理，另一方按預(yù)收賬款入賬，未進(jìn)費(fèi)用科目，主管部門需要雙方抵銷，由于各單位制度落實(shí)程度不同抵銷不掉，最終在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告環(huán)節(jié)集中暴露出來(lái)，影響報(bào)告質(zhì)量，給二級(jí)單位和主管部門增加大量單位間協(xié)調(diào)、確認(rèn)的工作成本。因此，個(gè)體認(rèn)知的差異會(huì)嚴(yán)重影響制度落實(shí)。

3.財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)碎片化、孤島化

隨著高等教育改革不斷深入推進(jìn)，高校財(cái)務(wù)工作的重心已經(jīng)逐步向管理型轉(zhuǎn)變。政府會(huì)計(jì)改革按基本準(zhǔn)則設(shè)計(jì)的兩套體系，要求財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、預(yù)算會(huì)計(jì)兩條腿走路，財(cái)務(wù)軟件與業(yè)務(wù)軟件不互補(bǔ)相生的現(xiàn)狀下會(huì)計(jì)人員工作量和工作難度相比改革前成倍增加，嚴(yán)重制約改革實(shí)施進(jìn)度和效果。因此，依托強(qiáng)大的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)成了改革實(shí)施的必要條件，同時(shí)通過(guò)財(cái)務(wù)信息化推動(dòng)學(xué)校整體信息化建設(shè)水平提升。

政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施落實(shí)，從層級(jí)范圍來(lái)說(shuō)，范圍越大，層級(jí)越多，運(yùn)用制度生成的會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)越有效。但以高校為例的基層單位業(yè)財(cái)融合程度普遍不高，信息化建設(shè)突出問(wèn)題就是單位信息系統(tǒng)“碎片化”“孤島化”問(wèn)題。信息系統(tǒng)的不完善說(shuō)明學(xué)校科學(xué)管理能力不足，信息化建設(shè)任務(wù)多屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì)，在資產(chǎn)管理、合同管理、業(yè)財(cái)融合方面尚有很大提升空間。

4.對(duì)準(zhǔn)則制度的把握和認(rèn)知差異

政府會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)雖不像企業(yè)會(huì)計(jì)涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類型復(fù)雜，但政府會(huì)計(jì)核算主體因級(jí)次較多，會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)核算主體編制的各類財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)告非常復(fù)雜。新準(zhǔn)則制度要求雙系統(tǒng)實(shí)行平行記賬，對(duì)高等學(xué)校這樣業(yè)務(wù)量比較大的單位無(wú)疑是巨大挑戰(zhàn)。另外，提取壞賬準(zhǔn)備、固定資產(chǎn)提折舊、無(wú)形資產(chǎn)攤銷、權(quán)益法調(diào)整等業(yè)務(wù)內(nèi)容是準(zhǔn)則制度新規(guī)定的工作要求，由于業(yè)務(wù)類型較復(fù)雜，難度相對(duì)較大，個(gè)別單位主觀可能會(huì)回避這方面業(yè)務(wù)，維持改革前業(yè)務(wù)處理方式。更有單位覺(jué)得按制度細(xì)化科目過(guò)于麻煩，甚至將“單位管理費(fèi)”和“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)”簡(jiǎn)化到同一科目，同時(shí)對(duì)必要的支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類輔助賬設(shè)置也一概省略，隨意簡(jiǎn)化合并會(huì)計(jì)科目。實(shí)施單位對(duì)政策把握認(rèn)知的差異會(huì)嚴(yán)重影響改革實(shí)施落實(shí)效果。

二、對(duì)于高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的幾點(diǎn)建議

1.提升高等學(xué)校自身管理能力，盡快適應(yīng)政府會(huì)計(jì)改革要求

（1）轉(zhuǎn)變觀念、適應(yīng)改革

高校會(huì)計(jì)人員是推進(jìn)高校政府會(huì)計(jì)改革的核心力量，但會(huì)計(jì)人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。絕大多數(shù)高校會(huì)計(jì)人員主要從事的是與基礎(chǔ)核算相關(guān)的會(huì)計(jì)工作，投入在簡(jiǎn)單、重復(fù)的報(bào)賬、算賬上精力較多，并沒(méi)有真正為學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展提供有用信息。在改革新形勢(shì)下，政府會(huì)計(jì)改革對(duì)政府會(huì)計(jì)人才素質(zhì)提出了更高要求。原有的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)模式需要變革，必須意識(shí)到原有的知識(shí)結(jié)構(gòu)已不再與國(guó)家財(cái)政管理和學(xué)校發(fā)展要求相適應(yīng)。希望高校財(cái)務(wù)人員拋棄思維定式，盡快建立適應(yīng)未來(lái)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的嶄新思維，提高財(cái)務(wù)工作質(zhì)量。

（2）加強(qiáng)培訓(xùn)、提升素質(zhì)

各高校要高度重視政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施工作，在前期基礎(chǔ)性培訓(xùn)基礎(chǔ)上持續(xù)加強(qiáng)培訓(xùn)。改革實(shí)施已經(jīng)逾兩年，下一步的培訓(xùn)重點(diǎn)應(yīng)更傾向從面到點(diǎn)的專題學(xué)習(xí)。針對(duì)高校的行業(yè)特點(diǎn)和工作重點(diǎn)問(wèn)題，經(jīng)常組織開(kāi)展針對(duì)性更強(qiáng)的繼續(xù)教育業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如依托權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算方法、科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)核算問(wèn)題等熱點(diǎn)和難點(diǎn)的研究。激發(fā)廣大會(huì)計(jì)人員積極主動(dòng)鉆研學(xué)習(xí)新制度的熱情，增長(zhǎng)主動(dòng)學(xué)習(xí)能力，變被動(dòng)為主動(dòng)，全面掌握政府會(huì)計(jì)制度的各項(xiàng)規(guī)定和具體要求并能正確運(yùn)用，提高會(huì)計(jì)人員應(yīng)用政策的能力。

2.加強(qiáng)基于內(nèi)控管理的信息化建設(shè)

高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息化建設(shè)不是簡(jiǎn)單財(cái)務(wù)報(bào)告的信息化，也不是單一財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的信息化，業(yè)財(cái)融合是實(shí)現(xiàn)高?，F(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的必要條件，也是目前各高校信息化建設(shè)的努力方向，這是未來(lái)信息化的目標(biāo)，也是解決實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度各種問(wèn)題的關(guān)鍵。高校信息化建設(shè)是涵蓋內(nèi)部控制、預(yù)算管理的完整財(cái)務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)完善的頂層設(shè)計(jì)和信息化的深度實(shí)施使學(xué)校財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)互相滲透，達(dá)到各部門在完成本職工作同時(shí)促進(jìn)學(xué)校綜合管理能力全面提升。

（1）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

新制度實(shí)施后高校財(cái)務(wù)管理各環(huán)節(jié)發(fā)生較大變化，首先應(yīng)在重新梳理工作流程基礎(chǔ)上修訂現(xiàn)有各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制度。目前按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，很多高校都做了單位層面和六個(gè)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控評(píng)價(jià)。但評(píng)估評(píng)價(jià)只是一個(gè)環(huán)節(jié)，還要真正做到內(nèi)部控制建設(shè)。高等學(xué)校綜合治理體系建設(shè)，綜合管理水平的提高其實(shí)要做到非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制建設(shè)，這樣學(xué)校的內(nèi)控機(jī)制才能健全，在良好的內(nèi)控環(huán)境下我們的政府會(huì)計(jì)制度才能順利執(zhí)行。

（2）加強(qiáng)基于內(nèi)控的信息化建設(shè)

這次改革對(duì)信息化要求非常高，雙系統(tǒng)兩套賬，手工核算不現(xiàn)實(shí)，只有通過(guò)信息化手段才能有效落實(shí)。未來(lái)我們的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，是為單位管理能力提升提供支撐。財(cái)務(wù)管理關(guān)注的重點(diǎn)不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還有會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生影響的非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。同時(shí)，需要關(guān)注不同維度，如學(xué)校本部、分校、下屬單位，各級(jí)組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程，比如事前預(yù)算編制、事中控制、事后評(píng)價(jià)，既有橫向比較也有縱向比較。過(guò)去重視核算，未來(lái)只有通過(guò)部門間信息交流、信息交互，才能保證政府會(huì)計(jì)制度權(quán)責(zé)發(fā)生制的落地和實(shí)施。同時(shí)，高校財(cái)務(wù)信息化工作目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)以人為本的服務(wù)理念，只有實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門數(shù)據(jù)共享，才能達(dá)到各部門工作共治、共贏的效果，學(xué)校事業(yè)健康發(fā)展，師生滿意，才能體現(xiàn)財(cái)務(wù)工作的初心。財(cái)務(wù)信息化建設(shè)是當(dāng)前高等學(xué)校管理工作的有力抓手，內(nèi)部控制、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算、績(jī)效評(píng)價(jià)等各方面都需要通過(guò)信息化來(lái)提升工作質(zhì)量。同時(shí)，財(cái)務(wù)信息化建設(shè)是一項(xiàng)打基礎(chǔ)，謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，需要堅(jiān)持?jǐn)?shù)年才能達(dá)到預(yù)期效果。

3.政府部門加快政策協(xié)同性步伐

對(duì)于會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度相關(guān)配套制度的制定，相關(guān)部門需積極加快推進(jìn)。當(dāng)前政府會(huì)計(jì)改革對(duì)廣大財(cái)務(wù)工作者來(lái)說(shuō)是全新的內(nèi)容，如果缺乏權(quán)威性的操作指南和指引，在執(zhí)行層面的理解和落實(shí)勢(shì)必會(huì)有一定困難。例如近期《事業(yè)單位成本核算基本指引》已經(jīng)頒布，明確了成本核算的基本原則和基本方式，但成本核算對(duì)象、成本歸集和分配方法尚不明確，還缺乏實(shí)際運(yùn)用時(shí)更細(xì)化的操作指南，各行業(yè)行政事業(yè)單位成本核算具體指引也有待出臺(tái)。

政府會(huì)計(jì)的改革是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度2019年1月1日正式實(shí)施，這只是改革起點(diǎn)不是終點(diǎn)。政府會(huì)計(jì)改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，還需要堅(jiān)定信心，繼續(xù)推進(jìn)和深化。隨著政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則、政府會(huì)計(jì)制度以及解釋文件等的出臺(tái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立了政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。但兩年來(lái)準(zhǔn)則制度的實(shí)施落實(shí)中暴露的問(wèn)題必須引起各方面足夠重視。財(cái)政改革推進(jìn)的程度，依賴制度基礎(chǔ)的完善程度，在制度基礎(chǔ)不完善的條件下，快速推進(jìn)制度改革存在較大風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致好制度難以實(shí)施或變形走樣。我們知道改革的過(guò)程從來(lái)不是一帆風(fēng)順，實(shí)現(xiàn)建立健全政府會(huì)計(jì)體系和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革總體目標(biāo)，更有效地為國(guó)家管理和決策服務(wù)仍有很長(zhǎng)的路要走，有許多任務(wù)要完成?！?/p>