呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

王安琪，王利清

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

2021 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》，在法律上明確了“三權(quán)分置”制度［1］；2021 年2 月發(fā)布的中央一號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中，特別提出“要保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系”。法律的施行與《意見(jiàn)》的頒布，為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了依據(jù)，在農(nóng)村土地資源的有效配置、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。土地流轉(zhuǎn)是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)及有效增加農(nóng)民收入的重要抓手。呼和浩特市農(nóng)村土地面積171.87 萬(wàn)公頃，其中耕地面積60.76 萬(wàn)公頃。截至2020 年，呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積為17.51 萬(wàn)公頃，土地流轉(zhuǎn)率為28.82%。當(dāng)前呼和浩特的土地流轉(zhuǎn)中仍存在大量問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效配置產(chǎn)生掣肘。據(jù)此，對(duì)呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題展開(kāi)分析，以實(shí)現(xiàn)呼和浩特市農(nóng)村地區(qū)土地的有效流轉(zhuǎn)，為呼和浩特市土地流轉(zhuǎn)工作提供一定的借鑒意義。

1 呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加

呼和浩特市近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)面積呈上升趨勢(shì)，2016—2020 年間農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，由2016 年的10.71 萬(wàn)公頃增長(zhǎng)至2020 年的17.51 萬(wàn)公頃，共增長(zhǎng)6.8 萬(wàn)公頃。其中2016—2018 年增長(zhǎng)數(shù)額較大，從2016年的10.71 萬(wàn)公頃增長(zhǎng)至2017 年的13.93 萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)率達(dá)到30.1%。在2019—2020 年間增長(zhǎng)率呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，2019 年與2020 年雖然土地流轉(zhuǎn)面積仍在增高，分別為17.35 萬(wàn)公頃和17.51 萬(wàn)公頃，但增長(zhǎng)率極低，僅有0.9%，表明土地流轉(zhuǎn)工作在2017 年熱度最高，在之后的年間開(kāi)始下降，增長(zhǎng)幅度變低，但呈現(xiàn)持續(xù)上漲的趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)工作趨于穩(wěn)定。

1.2 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)全面提升

近年來(lái)，呼和浩特市積極致力于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有序化和土地流轉(zhuǎn)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。1）服務(wù)站成立數(shù)量增加。截至2020 年，呼和浩特市中包括和林縣、托縣、清水河縣等7 個(gè)旗縣都成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。48 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，有土地流轉(zhuǎn)信息員的村高達(dá)926 個(gè)，初步形成了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心-土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站-土地流轉(zhuǎn)信息員的旗縣至鄉(xiāng)鎮(zhèn)至村內(nèi)的三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的構(gòu)建，有效提升了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)質(zhì)量，為保護(hù)流轉(zhuǎn)主體的權(quán)益提供了有力保障。2）土地流轉(zhuǎn)確權(quán)登記工作有效推進(jìn)。2016 年起，呼和浩特市在武川縣土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，分別在其余8個(gè)旗縣陸續(xù)展開(kāi)土地確權(quán)工作。目前，各旗縣已進(jìn)入頒發(fā)證書(shū)、補(bǔ)充完善數(shù)據(jù)庫(kù)等完善階段，已全面推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)確權(quán)登記頒證工作。

1.3 土地流轉(zhuǎn)形式趨于多樣

呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，當(dāng)前呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、轉(zhuǎn)讓5 種。2020 年，耕地流轉(zhuǎn)面積合計(jì)為17.51 萬(wàn)公頃，土地的流轉(zhuǎn)率僅有28.82%。其中，轉(zhuǎn)讓方式以轉(zhuǎn)包和出租形式為主，占比相對(duì)較大，2020 年分別占據(jù)呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量的23.37%和75.24%；入股、互換和轉(zhuǎn)讓等方式的土地流轉(zhuǎn)占比極小，分別為0.67%、0.02%和0.40%。流轉(zhuǎn)形式已由以往的轉(zhuǎn)包和互換形式轉(zhuǎn)向多種流轉(zhuǎn)方式共同發(fā)展的局面。

2 呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)瓶頸

2.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)范水平偏低

呼和浩特市農(nóng)村近年來(lái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化問(wèn)題關(guān)注頗多，截至目前，呼和浩特市簽訂合同共23.88 萬(wàn)份，其中簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同為8.92 萬(wàn)份，除去農(nóng)戶間口頭流轉(zhuǎn)的部分，規(guī)范化流轉(zhuǎn)合同占37%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為漸趨規(guī)范化，口頭簽訂為主的模式逐漸向合同制模式轉(zhuǎn)變，但規(guī)范化水平仍總體偏低。1）土地自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。據(jù)2020 年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前呼和浩特市農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積占流轉(zhuǎn)總面積的32.53%。自發(fā)流轉(zhuǎn)過(guò)程中極易引起糾紛，容易造成如口頭流轉(zhuǎn)缺乏法律效力引發(fā)糾紛；非規(guī)范化合約的簽訂造成雙方權(quán)責(zé)不明確引發(fā)糾紛等問(wèn)題的出現(xiàn)。2）土地流轉(zhuǎn)合約不規(guī)范現(xiàn)象普遍。大部分農(nóng)戶締結(jié)合約時(shí)內(nèi)容模糊、權(quán)責(zé)不清晰，缺乏對(duì)發(fā)生多種未知情況解決方案的規(guī)定；部分群體在合同簽訂的過(guò)程中，僅有雙方農(nóng)戶在場(chǎng)，缺少正規(guī)程序中的諸多環(huán)節(jié)；在合同簽訂后的保障和執(zhí)行工作中易產(chǎn)生矛盾，合同內(nèi)容和權(quán)責(zé)的缺失導(dǎo)致合同制的效果偏離預(yù)期。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為對(duì)農(nóng)民的權(quán)益帶來(lái)了威脅，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的有序推進(jìn)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系有待完善

隨著呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的不斷推進(jìn)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的完善工作提出了更高的要求。土地流轉(zhuǎn)供需雙方對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的有效構(gòu)建有著迫切的需求，而當(dāng)前呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)水平仍十分受限。1）平臺(tái)建設(shè)有效性缺失。當(dāng)前平臺(tái)建設(shè)難以發(fā)揮有效作用，旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)服務(wù)體系明晰但關(guān)聯(lián)匱乏。單一依靠村級(jí)服務(wù)平臺(tái)解決村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題略顯力不從心。平臺(tái)建設(shè)有效性的缺失使得土地流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱現(xiàn)象嚴(yán)重，供需雙方溝通存在阻礙，流轉(zhuǎn)行為困難。2）中介組織作用發(fā)揮有限。中介組織在流轉(zhuǎn)主體之間、政府與流轉(zhuǎn)主客體之間發(fā)揮著紐帶作用。但呼和浩特市中介組織的建設(shè)還比較匱乏，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中只承擔(dān)了引導(dǎo)職責(zé)，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。并且由于中介組織相關(guān)的配套設(shè)施與服務(wù)未能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)有效跟進(jìn)，服務(wù)人員少、經(jīng)費(fèi)不足且服務(wù)內(nèi)容單一等問(wèn)題始終對(duì)服務(wù)水平的提升產(chǎn)生阻礙作用［2］。

2.3 農(nóng)企利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)離不開(kāi)企業(yè)與農(nóng)戶之間的互育互聯(lián)，只有將農(nóng)戶與企業(yè)的利益聯(lián)系起來(lái)并創(chuàng)造雙方互利局面，才能有效推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。但在實(shí)際工作中，農(nóng)戶與企業(yè)的利益聯(lián)動(dòng)始終存在問(wèn)題。

1）土地供應(yīng)方聯(lián)動(dòng)意愿低。農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地的前提是增收，而在與企業(yè)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著諸多未知風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，對(duì)土地的依賴感十分深刻。企業(yè)與農(nóng)戶的合作模式要求土地供應(yīng)方提供大規(guī)模的土地，往往由村內(nèi)組織多戶集體轉(zhuǎn)出，而在此過(guò)程中群體與個(gè)體之間的利益協(xié)調(diào)存在矛盾，集體收入數(shù)額較大，而真正進(jìn)入農(nóng)民手中的收入屈指可數(shù)。再加上農(nóng)民對(duì)政策理解上存在的一些誤解與偏差，致使在土地流轉(zhuǎn)中處于利益相對(duì)劣勢(shì)方的農(nóng)戶對(duì)企業(yè)產(chǎn)生不信任的心理。

2）政策對(duì)土地轉(zhuǎn)入方吸引力不足。企業(yè)轉(zhuǎn)入土地，需要考慮成本、收益、資金、地域資源等諸多方面的內(nèi)容，而農(nóng)戶僅能提供土地這一單一資源，企業(yè)投入很大。這就需要政府予以一些支持，降低企業(yè)投入資本以增強(qiáng)其土地轉(zhuǎn)入意愿。但截至目前，雖然政府在政策上支持企業(yè)與農(nóng)戶之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但對(duì)于企業(yè)進(jìn)入農(nóng)戶展開(kāi)合作的相關(guān)支持工作還比較欠缺。對(duì)于其他中小型涉農(nóng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地成本高，企業(yè)考慮自身融資能力和流轉(zhuǎn)成本，從而流轉(zhuǎn)積極性受限。政策對(duì)企業(yè)的吸引不足，對(duì)農(nóng)戶的引導(dǎo)和保障不夠，導(dǎo)致了二者之間的合作難以達(dá)成，無(wú)法實(shí)現(xiàn)范圍更大且互利共贏的規(guī)模效益。

3 解決呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化

1）對(duì)自發(fā)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行管控。應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，并做到以備案工作為基點(diǎn)，呈網(wǎng)絡(luò)化增強(qiáng)其他功能的建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化引導(dǎo)工作及參與土地流轉(zhuǎn)工作的評(píng)價(jià)和反饋。同時(shí)，更大范圍的建立土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁廳，增加糾紛仲裁員數(shù)量，定崗定責(zé)，更加及時(shí)有效的解決和調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)糾紛，塑造和諧的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

2）進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。按照土地流轉(zhuǎn)規(guī)范合同文本，引導(dǎo)農(nóng)民按照規(guī)范程序、內(nèi)容進(jìn)行合同簽訂。同時(shí)要在合同上明確土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益、責(zé)任、義務(wù)，明確標(biāo)注具體年份、數(shù)量等內(nèi)容［3］。并且應(yīng)加強(qiáng)第三方監(jiān)管，設(shè)立村內(nèi)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管小隊(duì)，將土地流轉(zhuǎn)程序編制成冊(cè)，有依據(jù)的管理村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)行為，保證土地流轉(zhuǎn)置于規(guī)范、透明的環(huán)境下，切實(shí)保障農(nóng)戶權(quán)益，避免由于不規(guī)范合同造成的各種糾紛。

3.2 加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，培育土地流轉(zhuǎn)中介組織

1）加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)。要建立一個(gè)集價(jià)格評(píng)估、業(yè)務(wù)服務(wù)、信息收集等功能為一體的完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。政府要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，將所收集的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，包括流入方需求、流出方供給、流轉(zhuǎn)價(jià)格等內(nèi)容通過(guò)平臺(tái)定期發(fā)布，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行［4］。同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民將自己的需求或轉(zhuǎn)出意向上傳到公開(kāi)的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)上，建立通暢的雙向土地流轉(zhuǎn)渠道；暢通數(shù)據(jù)傳輸渠道，基層政府及時(shí)將信息上報(bào)，便于領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握分析工作情況并做出決策；最后要對(duì)土地進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，預(yù)防不規(guī)范的市場(chǎng)價(jià)格損害農(nóng)民權(quán)益。

2）加強(qiáng)對(duì)中介組織的投入。①完善人才隊(duì)伍，建設(shè)一支真正為人民服務(wù)的人才隊(duì)伍；②加大對(duì)中介組織服務(wù)設(shè)施的財(cái)政投入，通過(guò)硬件配備的完善提高服務(wù)質(zhì)量；③豐富服務(wù)內(nèi)容，全方位開(kāi)展對(duì)工作人員的培訓(xùn)，提高中介組織工作人員的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，打造高質(zhì)量、多層次的服務(wù)型中介組織。為增強(qiáng)中介組織工作人員的主動(dòng)服務(wù)積極性，可以將土地流轉(zhuǎn)工作作為績(jī)效考核的一部分，鼓勵(lì)工作人員發(fā)揮好在土地流轉(zhuǎn)工作中的作用。同時(shí)，要完善監(jiān)督管理機(jī)制，避免中介組織的“尋租”行為，確保土地流轉(zhuǎn)不違背農(nóng)戶的意愿，不損害農(nóng)民權(quán)益。

3.3 充分發(fā)揮基層政府職能，推動(dòng)農(nóng)企利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起著中流砥柱的作用，農(nóng)民、企業(yè)及二者之間的聯(lián)動(dòng)都需要政府進(jìn)行調(diào)節(jié)。

1）提升農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力。要健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，完善失業(yè)救助制度、最低生活保障制度及養(yǎng)老保障制度，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度保障民生，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，提升農(nóng)戶的安全感。同時(shí)，通過(guò)增收提高農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。充分發(fā)揮各地的地域優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)土地形成規(guī)模化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，切實(shí)增加農(nóng)民收入；實(shí)現(xiàn)政策監(jiān)管能力的提升，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)政策反饋機(jī)制，收集民意，了解農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中的真實(shí)訴求，并依照個(gè)人意愿，有計(jì)劃地對(duì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶展開(kāi)形式多樣的培訓(xùn)，解決農(nóng)戶的就業(yè)問(wèn)題。

2）積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。政府要提高政策支持，例如，為入鄉(xiāng)企業(yè)實(shí)行減稅政策，在稅收、利率等諸多方面為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供補(bǔ)償和優(yōu)惠［5］；提供政策綠燈，在土地流轉(zhuǎn)前期提供補(bǔ)助等方式，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)成本，以提高其入鄉(xiāng)積極性；也可以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承包土地的貸款金額，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得充足的資金，拓寬其資金來(lái)源渠道。同時(shí)，政府要注重對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管，確保資金用于支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作。政府充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，使土地流轉(zhuǎn)合理、有序、穩(wěn)步推進(jìn)。