寧強縣天然林保護工程區(qū)封山禁牧問題探究

盧 霞，劉 麗

（1.寧強縣國有紅石梁林場，陜西漢中 724400；2.寧強縣秦巴生態(tài)保護中心，陜西漢中 724400）

林業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用日益突出，不僅要滿足社會對木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，而且要滿足改善生態(tài)環(huán)境，確保生態(tài)環(huán)境的需要，土地安全、生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的首要需求。近年來，陜西省寧強縣縣委、縣政府積極響應(yīng)中共中央國務(wù)院關(guān)于實施天然林保護工程的號召，取得了長足的進步。如今，林業(yè)的社會地位確實得到了改善，各級政府對林業(yè)的關(guān)注和重視有了很大提高。但寧強縣林業(yè)發(fā)展不平衡，不同地方政府對林業(yè)的重視程度存在差異，人們對生態(tài)建設(shè)的意識和確保生態(tài)安全的意識不強，仍然存在重建設(shè)、輕管理的觀念［1］，森林和牧業(yè)兩者之間的矛盾仍相當(dāng)尖銳。目前，如何研究和解決這些問題非常必要和緊迫，特別是林業(yè)與畜牧業(yè)之間的矛盾，已擺在各級政府和林業(yè)部門的面前。

1 封山育林的作用

封山育林指的是禁止森林開墾、放牧、伐木和其他破壞性活動以恢復(fù)森林植被的一種方法。根據(jù)實際情況，可分為全密封（長時間無任何人為活動）、半密封（季節(jié)性開放）、輪密封（定期分片輪封輪開）。

1.1 有效保護發(fā)展森林資源

節(jié)約和保護物種資源是封山育林的一個重要作用，這是保護珍稀樹種和生物多樣性的重要途徑。為了有效保護和開發(fā)森林資源并改善生態(tài)環(huán)境，單樹種和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性差的林區(qū)可以轉(zhuǎn)變?yōu)楣嗄?、針葉和闊葉混交林及具有生物多樣性的森林群落，這樣可以更好地保護發(fā)展森林資源，維護生態(tài)平衡［2］。

1.2 培育森林資源的一種重要營林方式

封山育林的特點是人力少、成本低、快速化，具有很好的效益，可以提升綠化速度，增加森林面積，提升森林質(zhì)量，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。開展封山育林后，增加了林業(yè)植被種類和生物多樣性，還能起到涵養(yǎng)水源、保持水土的效果，減少了森林病蟲害。通過封山育林，可使稀疏的林地、灌木林地經(jīng)過5 年以上的時間成為植被豐富的林地，且育林成本低，可發(fā)揮保護水源、改良土壤、保持水土的功能，對于促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義。

2 天然林保護工程區(qū)封山禁牧存在的問題

2.1 重造林輕管理思想仍然存在

目前，某些地區(qū)仍存在重視造林，忽視管理的思想。林地不是農(nóng)用地，因此農(nóng)民沒有像保護農(nóng)作物一樣保護森林資源，由此造成了只關(guān)注造林，忽視造林管理的情況。例如，對于植被恢復(fù)項目，政府對早期工作非常重視，要求高質(zhì)量，但在種植完成后，很多林地項目都缺少相關(guān)的管理過程，造成了許多項目被荒廢。

2.2 投入不足影響工程質(zhì)量

天然林保護項目的植被恢復(fù)、投資與其他造林項目相比較小，加之大多數(shù)地方財政是保障糧食金融，無法充分支持林業(yè)投資，因此造成項目質(zhì)量很難得到保證。

2.3 封禁手段落后

目前，天然林保護工程領(lǐng)域的禁令措施仍以老口號、散布傳單、宣傳樹標(biāo)等方法為基礎(chǔ)。縣市下屬的林區(qū)還沒有建立森林公安系統(tǒng)，不能采取強硬措施，只能進行說服教育，不能真正做好封山禁牧工作。

2.4 宣傳工作不到位

山區(qū)禁止放牧宣傳教育工作遠(yuǎn)不及森林防火宣傳工作。由于森林火災(zāi)對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任影響大，因此，對森林防火的宣傳，無論是組織上還是投資上均能到位。相對而言，天然林保護工程區(qū)封山放牧的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任小，加之牧民有一定抵觸情緒，由此導(dǎo)致宣傳工作成效甚微［3］。

3 寧強縣天保工程區(qū)實施封山禁牧的建議

目前，寧強縣天然林保護工程區(qū)總面積32.46 萬公頃，其中，林地面積23.83 萬公頃，占寧強縣土地總面積的73.40%；非林地面積8.63 萬公頃，占寧強縣土地總面積的26.60%。在23.83 萬公頃的林地中，有林地18.96 萬公頃（天然林面積13.03 萬公頃）、灌木林地2.24 萬公頃、疏林地20 hm2、未成林造林地0.582 萬公頃、宜林地2.05萬公頃。要想有效封山禁，則需做好以下6 點。

3.1 強化森林資源保護管理體系

天然林資源保護工程主要以保護和培育天然林資源為核心，以保障和改善民生為宗旨，努力實現(xiàn)資源增長、質(zhì)量提升、生態(tài)良好、民生改善、林區(qū)和諧。因此，要不斷強化森林資源保護管理體系，建立健全規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的森林資源保護管理制度尤為重要；要用制度管人、用制度管事、用制度促效能，積極轉(zhuǎn)變觀念，促進森林資源保護工作的健康穩(wěn)步發(fā)展。

3.2 落實管護任務(wù)

狠抓落實，層層簽訂責(zé)任書，明確管護責(zé)任。年初主管單位與各鎮(zhèn)（辦）管護站簽訂森林管護責(zé)任書，鎮(zhèn)（辦）管護站與管護人員簽訂管護合同。同時，制定管護人員工作制度、考勤制度、巡山記錄制度等，管護人員每日必須規(guī)范填寫巡山記錄，每月巡山天數(shù)不得少于22 d，有重大事情要及時報告。

3.3 進一步完善各項規(guī)章制度

完善各項規(guī)章制度至關(guān)重要，其是完成各項工作的重要前提，應(yīng)夯實工作責(zé)任，加大檢查監(jiān)督，督促落實，年初制定工作計劃，森林管護責(zé)任區(qū)分布圖、森林管護示意圖，做到年中指導(dǎo)，年底檢查，確保各項制度均落到實處，有力促進管護工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和森林資源的安全管理。

3.4 保證森林資源安全

1）統(tǒng)一思想，增強重視程度。封山禁牧屬于群眾性和公益性事業(yè)，需要做好宣傳，提升大眾的認(rèn)識，做好領(lǐng)導(dǎo)工作。各林業(yè)部門需要根據(jù)縣政府要求，在重要工作安排中納入這項工作，做好領(lǐng)導(dǎo)，進行組織，并認(rèn)真執(zhí)行；要把封山禁牧任務(wù)做好層層分解，明確任務(wù)和責(zé)任，保證在規(guī)定時間高質(zhì)量完成封禁任務(wù)。2）增強宣傳，提升認(rèn)識。確定有效的宣傳方案，合理使用電視、廣播等宣傳媒體，還要張貼宣傳標(biāo)語等，提升宣傳活動的力度，要讓牧民真正了解封山禁牧的意義，熟悉相關(guān)政策和實施方法，做好基層宣傳。開展封山禁牧后，工作人員需要處理好林牧矛盾，切實做好農(nóng)民利益的保護，獲得廣大農(nóng)民對封山禁牧工作的理解。3）增強責(zé)任感，做好管理工作。4）開展隊伍建設(shè)，提升隊伍人員素養(yǎng)，做好源頭管理，保證管護成效。5）做好資源管理，對于破壞森林資源的違法行為嚴(yán)厲打擊；對于管護人員要加強培訓(xùn)，提升人員的管理維護水平，還要進行檢查督促，確保取得顯著成效。

3.5 提升管護站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

切實提高生態(tài)衛(wèi)所森林資源管護能力，對管護站的管護用房、配套設(shè)施和管護設(shè)施等基本情況進行調(diào)查，以提升森林資源管護能力為出發(fā)點，不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強管理能力［4］。

3.6 開展工程實施調(diào)研和自評估

不斷總結(jié)工程實施在生態(tài)、經(jīng)濟、社會等方面產(chǎn)生的效益，研究工程實施中存在的問題，總結(jié)天保工程區(qū)封山禁牧的一些好的經(jīng)驗做法，并在實施中加以推廣應(yīng)用，做到提前謀劃，提出解決問題和切合實際的新階段封山禁牧政策建議，建立健全各項制度。

4 結(jié)語

天然林有維護生態(tài)平衡的重要作用，做好封山禁牧可以鞏固林業(yè)建設(shè)成果，對廣大群眾的經(jīng)濟利益做好保護，對于林木業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要影響。對此，要求各林業(yè)部門采取豐富的形式，做好封山禁牧工作的宣傳，例如，維護生態(tài)平衡，豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，從而提升大眾的環(huán)保意識，主動改善周圍的生活環(huán)境，并確定有效的宣傳方案，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展［5］。