城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理探討

高春陽

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展的過程中，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程的有序推進，城鎮(zhèn)建設(shè)化改革深入實施的大背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作開展的過程中面臨新的挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求不斷擴大，土地資源卻日益緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源如何更好地統(tǒng)籌利用，避免出現(xiàn)浪費的情況，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)相關(guān)人員研究的重要內(nèi)容。

目前，國家圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)土地政策改革等方面也提出了很多的新政策安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)也在不斷結(jié)合城鎮(zhèn)化改革的要求，進一步推進土地管理相關(guān)的政策機制優(yōu)化。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作開展的過程中，依然還面臨不少的問題，全面探究城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的現(xiàn)狀及優(yōu)化措施，具有重要的社會意義。

一、新形勢下城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的基本模式

在城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理模式呈現(xiàn)多元化的發(fā)展格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的開展需要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的具體情況，結(jié)合不同的實際，探究針對性的管理模式，這樣才能更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的土地資源有序開發(fā)利用等提供重要的基礎(chǔ)支持。目前在城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理方面主要呈現(xiàn)出的管理模式有以下幾個方面：

1.社區(qū)化管理模式

社區(qū)化管理模式主要是針對那些經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的一些城郊地區(qū)，或者是沿海地區(qū)發(fā)展水平相對比較高的城中村地區(qū)而實施的一種城鎮(zhèn)化管理模式。

在社區(qū)化管理模式的推動下，農(nóng)村建設(shè)土地通過加強集中式公寓樓房和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改造，從而更好地實現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設(shè)用地管理。但是，該模式也存在一些弊端，比如開發(fā)成本比較高，土地開發(fā)管理等方面容易引發(fā)一些糾紛。

2.遷村并點管理模式

遷村并點管理模式主要是適用于那些大量住宅閑置的一些農(nóng)村地區(qū)來采取的一種管理模式。這種管理模式主要是針對農(nóng)村地區(qū)那些居住人口比較少，很多人口向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致農(nóng)村大量的土地閑置而采取的一種管理模式。在該模式的指導(dǎo)下，通過將各個村莊相關(guān)的散戶居民進行集中的遷移，引導(dǎo)他們向發(fā)達的中心村或者是城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移，這樣政府可以對相關(guān)的土地資源進行再度的開發(fā)利用，同時通過實施遷村并點模式這樣可以更好地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)土地資源進行集約化管控。

實施遷村并點模式需要符合相關(guān)的規(guī)范要求。一方面需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)具有良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，可以更好地為勞動力就業(yè)提供良好的基礎(chǔ)保障，另外還需要各個村莊的散戶在經(jīng)濟發(fā)展方面走在前沿，村民的整體經(jīng)濟實力要求比較高，此外被整治的村莊需要充分考慮當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，只有征得居民的同意這樣才能更好地推動城鎮(zhèn)建設(shè)土地有序改革，所以需要民意整體的同意率比較高，才能實施該種模式。

3.縮村填實管理模式

該模式主要是針對那些原有村莊的占地面積進行不斷縮小，從而形成大量的閑置公共設(shè)施用地以及閑置住宅等情況采取的管理模式，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可有結(jié)合實際，對這塊土地進行重新規(guī)劃、設(shè)計、改造。

在整體規(guī)劃設(shè)計的過程中，需要分成兩大部分，一方面需要為居民提供良好的居住場所，另一方面需要為農(nóng)作物生產(chǎn)、種植等提供重要的基礎(chǔ)保障。實施該模式也需要良好的基礎(chǔ)條件予以保障，需要當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境條件等比較好，并且空房或者是廢棄的房屋比較多，這樣可以實現(xiàn)有序的規(guī)劃利用。另外還要求村莊整體的占地面積應(yīng)該具有一定的規(guī)模，這樣才能更好地實施該管理模式。

4.整體搬遷管理模式

整體搬遷管理模式，主要是通過將村莊的居民從一個地方引導(dǎo)到另一個較為發(fā)達的地區(qū)進行整體遷移的一種管理模式。實施這種管理模式主要是由于當(dāng)?shù)氐拇迩f已經(jīng)不能居住，或者是不能開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的政府可以通過加強土地整治，通過進行有序的遷移，整體的搬遷，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等提供再次規(guī)劃設(shè)計的條件。

實施整村搬遷模式也有一定的要求，比如需要當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)符合相關(guān)的整村搬遷的環(huán)境要求，有的地方發(fā)生一些地質(zhì)災(zāi)害，或者是自然災(zāi)害，需要整體搬遷，或者是當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施條件非常差，村莊破舊等。

二、鄉(xiāng)村土地管理的基本原則與內(nèi)容研究

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的基本原則啊，完善相關(guān)的管理內(nèi)容，這樣才能更好地為土地管理活動規(guī)范有序開展提供重要的基礎(chǔ)支持。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的基本原則主要體現(xiàn)在需要堅持土地公有制基本的管理理念。土地是全民所有的，國務(wù)院代表國家行使相關(guān)的權(quán)利。土地不能由任何人占為己有。在土地的管理過程中，需要明確土地的使用權(quán)等相關(guān)的權(quán)限，國家需要完善相關(guān)的土地法律法規(guī)體系，加強土地管理相關(guān)使用情況的監(jiān)控，這樣才能更好地為土地的合法使用和有序開發(fā)提供重要的支持。另外，在土地管理方面，應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)化的原則，在土地管理模式的開發(fā)利用過程中，需要充分考慮農(nóng)村地區(qū)的具體實際，因地制宜的探索針對性的管理模式，這樣才能最大限度地提升土地管理改革實施成效。此外，還應(yīng)當(dāng)堅持民生性的原則，在土地管理的過程中，要為農(nóng)村用地和建設(shè)用地等各個方面進行統(tǒng)籌的規(guī)劃，既保證農(nóng)民有足夠的居住空間，同時，還應(yīng)當(dāng)從加強土地資源最大化開發(fā)利用的視角進行全面的分析，以此才能更好的提升土地管理實施成效。

另一方面，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理需要明確具體的管理內(nèi)容，這樣才能更好地為土地資源的有序開發(fā)利用提供重要的基礎(chǔ)支持。土地管理的基本單位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土資源部門，他們需要對當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源進行日常管控，同時還應(yīng)當(dāng)加強土地管理相關(guān)的法規(guī)政策的宣傳研究，針對土地資源管理開發(fā)利用等各方面的情況進行監(jiān)督管控，這樣才能更好地為土地規(guī)劃的持續(xù)開發(fā)利用提供強有力的基礎(chǔ)支持。另外鄉(xiāng)村土地管理工作還涉及到耕地保護工作，需要采取有效的措施對農(nóng)用地和建設(shè)用地進行總體的評估和統(tǒng)籌調(diào)配，對農(nóng)村居民住宅用地和公共設(shè)施用地等方面的情況進行嚴格的審批，土地管理部門還應(yīng)當(dāng)協(xié)助國家相關(guān)的部門圍繞土地普查以及土地檔案管理、土地稅費征收、土地資源信訪等開展相關(guān)的工作，這樣才能更好地為鄉(xiāng)村土地改革以及土地管理活動的規(guī)范開展提供強有力的組織保障和基礎(chǔ)支持。

三、城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村土地管理現(xiàn)狀與困境分析

當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村土地管理工作依然面臨不少的問題和困境，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.土地管理人員的素養(yǎng)有待進一步提升

鄉(xiāng)村土地管理工作的實施需要土地管理人員的積極參與。土地管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對土地管理人員自身的素質(zhì)和能力要求比較高，尤其是隨著社會主義市場化進程的有序推進，土地管理工作不僅要妥善處理好各方面的矛盾，同時還應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境保護，這樣才能更好的推動土地規(guī)劃建設(shè)活動的有序開展。

目前，在土地管理活動開展的過程中，鄉(xiāng)村地區(qū)沒有結(jié)合實際全面加強專職隊伍建設(shè)，在組織保障體系建設(shè)等方面相關(guān)的工作開展不到位，土地管理人員參與比較少，而且他們相關(guān)的素養(yǎng)偏低，一定程度上不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地改革管理活動的有序開展。

2.土地規(guī)劃設(shè)計有待進一步完善

城鎮(zhèn)化進程中加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理，需要進一步優(yōu)化土地管理格局，這樣才能更好地推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，進一步提高土地管理利用效率效益。但是，目前在土地管理規(guī)劃設(shè)計工作開展的過程中，一些地方政府過于注重經(jīng)濟效益，在土地規(guī)劃設(shè)計等方面沒有充分考慮各方面的因素，結(jié)合地區(qū)的土地資源現(xiàn)狀，從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護生態(tài)環(huán)境等各方面的視角進行統(tǒng)籌的安排和整體的布局，導(dǎo)致在土地資源開發(fā)利用等后續(xù)環(huán)節(jié)開展的過程中存在諸多的問題或風(fēng)險。

3.土地管理體系不夠健全

全面實施土地管理改革，結(jié)合城鎮(zhèn)化改革進程相關(guān)的發(fā)展要求，全面實施土地管理改革，需要健全相關(guān)的管理機制，這樣才能更好地為土地管理各項內(nèi)容的有序?qū)嵤┨峁┲匾闹贫戎С帧?/p>

但是，目前在在城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作沒有予以高度的重視，尤其是在土地管理相關(guān)政策的編制等方面，相關(guān)部門沒有予以全面的分析研究，沒有充分結(jié)合國家政策的實施，進一步考慮農(nóng)村地區(qū)的實際情況，建立健全土地管理制度，導(dǎo)致在土地管理工作開展的過程中存在諸多的難度和問題。

4.土地管理成效有待進一步提升，資金扶持力度需要進一步加強

一方面，在鄉(xiāng)村土地管理工作開展的過程中，需要全面加強土地管理效果的評估，這樣才能更好地為各個環(huán)節(jié)土地管理活動有序?qū)嵤┨峁┲匾幕A(chǔ)保障。但是目前在土地管理工作方面，相關(guān)部門沒有結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展以及土地管理整體的設(shè)計要求加強過程管控，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)有關(guān)部門在實施土地管理工作開展的過程中，效果參差不齊。

另一方面，在鄉(xiāng)村土地管理工作實施的過程中，需要專項經(jīng)費的支持，尤其是在土地補償?shù)确矫?，需要完善相關(guān)的資金保障機制，這樣才能更好地為土地管理活動的有序開展提供重要的基礎(chǔ)保障。但是，目前在土地管理活動開展的過程中，相關(guān)費用保障力度不足。土地增減掛鉤指標、有償使用費等相關(guān)方面的費用補充工作開展不到位，爭取不不及時，一定程度上不利于舊房補償活動等有序開展。

四、提升城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村土地管理成效的具體措施

為了進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理成效，切實深化城鎮(zhèn)化改革進程中土地管理活動，建議從以下幾個方面來進行探索研究：

1.不斷提升土地管理人員的職業(yè)素養(yǎng)

一方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理改革實施進程中應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的管理體系，加強組織保障，尤其是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理具體的從業(yè)人員要開展全方位的培訓(xùn)，不斷提高他們的職業(yè)素養(yǎng)，引導(dǎo)他們結(jié)合實際加強現(xiàn)代化政策的研究，不斷嗯做好民意調(diào)查工作，在土地政策改革的實施過程中要深入研究國家相關(guān)的政策法規(guī)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的具體情況因地制宜地做好各個環(huán)節(jié)的工作，從而更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)土地改革活動的有序開展提供重要的基礎(chǔ)支持。

另外還應(yīng)當(dāng)將加強土地管理人員相關(guān)專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)和開發(fā)，加強專職隊伍建設(shè)，開展系統(tǒng)化的培訓(xùn)，引進高素質(zhì)專業(yè)化的人才不斷補充到土地管理改革相關(guān)的工作管理中來，才能為為鄉(xiāng)村土地改革活動的有序開展奠定良好的基礎(chǔ)。

2.加強土地資源集約化管理

在土地資源管理的過程中，不同地區(qū)的要結(jié)合實際，因地制宜的探索集約化的管理模式，這樣才能更好地推動土地資源最大化的保護和利用。要不斷提升土地資源保護工作利用開展成效。在土地資源開發(fā)利用的過程中，要從生態(tài)效益、農(nóng)業(yè)發(fā)展需求等各方面進行全面的探索研究，從而制定科學(xué)的土地資源利用規(guī)劃。在城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，要針對土地資源利用情況進行全面的分析，結(jié)合目前在土地開發(fā)利用等方面存在的一些風(fēng)險針對性進行管控。要引導(dǎo)廣大群眾積極參與到土地管理活動開展工作中來，爭取更多的群眾支持。

3.加強土地管理情況的監(jiān)督檢查

在土地管理工作實施的過程中，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的實施情況，要強化監(jiān)督檢查。政府相關(guān)部門要對土地資源利用情況進行全面的監(jiān)督，完善監(jiān)管機制，針對土地資源的開發(fā)、土地資源的統(tǒng)籌利用、土地的審批用用途、去向等各個方面進行嚴格的審計，對違反國家政策、不合理的開發(fā)利用土地等方面的行為，及時查處，從而切實提升土地資源利用成效。

4.強化資金保障，優(yōu)化資金管理體系

在城鎮(zhèn)化進程中，要圍繞土地管理工作的開展，完善相關(guān)的資金保障體系。政府相關(guān)部門要對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等方面予以足夠的財政支撐。要深入開展土地資源利用情況的進調(diào)研分析，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的具體實際，引導(dǎo)他們結(jié)合實際爭取更多的專項資金支持，從而切實為土地管理相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和利用提供強大的財政資金支撐。另一方面，要加強資金管理。要明確土地補償?shù)幕緲藴屎驮瓌t，要從保護公共利益的視角，堅持公共利益優(yōu)先的發(fā)展理念。在補償工作推進的過程中，要實施補償大于損失的基本工作理念。在拆遷等工作開展的過程中，要充分征求民意，補償數(shù)額不得低于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。要充分考慮不同地區(qū)的具體實實際情況，因地制宜地制定相關(guān)的補償標準和政策，從而更好地確保土地改革和民生改善活動有序地實施，避免出現(xiàn)糾紛或矛盾。

五、結(jié)語

綜上所述，在城鎮(zhèn)化進程中，土地管理工作是一項重要的基礎(chǔ)工作，全面加強農(nóng)村土地管理，需要國家相關(guān)部門完善相關(guān)的政策法規(guī)體系，要完善加強征地補償資金的統(tǒng)籌管理，強化綜合保障，積極探索科學(xué)化的土地資源開發(fā)利用模式，這樣才能更好地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地改革活動有序開展，為提升農(nóng)民的整體收入，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展格局等提供重要的基礎(chǔ)支持。