新中國的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系與國家治理成效

古洪能

早在十多年前，新中國取得了巨大成就這個現(xiàn)象，就已經(jīng)引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，由此產(chǎn)生了系列觀點，如中國崛起論、中國震撼論，也包括反面的中國威脅論。盡管人們因立場不同而觀點不盡一致，但這些觀點都建立在承認(rèn)新中國取得了巨大成就的基礎(chǔ)之上。國內(nèi)外人士也從多角度致力于解釋新中國何以能夠取得巨大成就，提出了種種原因，比如中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、對社會主義的堅持、中國特色社會主義道路的開辟、中國政府和全國各族人民的共同努力。[1]所有這些解釋當(dāng)然都是成立的，但明顯缺乏理論的嚴(yán)密性和完整性，不足以彰顯中國的學(xué)術(shù)話語權(quán)。

鑒于此，本文試圖運用政黨治國體系理論，來尋求對新中國國家治理成效的科學(xué)解釋，希望能夠為我國保持和擴大國家治理成就并最終實現(xiàn)國家良治提供一些啟發(fā)，同時希望通過提出獨特的學(xué)術(shù)概念和解釋，能夠為構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系貢獻(xiàn)一份力量。

本文所說的國家治理，指的是基于公共利益而管理國家公共事務(wù)的集體行動。國家治理成效則是指國家治理的結(jié)果，不僅包括目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)達(dá)成和尚未達(dá)成的情況(其中已達(dá)成的就是成就)，也包括由此所付出的代價。國家良治是根據(jù)國家治理成效來說的，即全面而高質(zhì)量地達(dá)成目標(biāo)任務(wù)的國家治理結(jié)果。顯然本文采取的是一種綜合考察方式，較之僅僅考察和解釋國家治理成就來說，應(yīng)該更為全面和準(zhǔn)確，對于實現(xiàn)國家良治來說也應(yīng)該具有更大的啟發(fā)價值和意義。

一、新中國改革開放之前和之后的國家治理成效

要有效考察國家治理的成效，就必須首先明確國家治理的目標(biāo)任務(wù)，因為這是根本依據(jù)。但這個問題較難處理，因為對于任何國家來說，國家治理的目標(biāo)任務(wù)都是一個規(guī)范性命題，甚至可以說是一個意識形態(tài)問題，由此必然產(chǎn)生關(guān)于其正當(dāng)性和合理性的價值之爭，而且也必然因時因地而異，很難一概而論。

但如果不考慮其具體內(nèi)涵而僅從形式上看，關(guān)于國家治理的目標(biāo)任務(wù)還是存在一些一般性的共識。人們普遍認(rèn)同的國家治理這個概念，本身就蘊含著一種規(guī)范性的共識，那就是以公共利益為根本目標(biāo)，以管理國家公共事務(wù)為根本任務(wù)。這實際上是對國家治理概念的一種規(guī)定，否則國家治理也就和對人的統(tǒng)治難以區(qū)分開來了。正是基于這種共識，我們可以將公共事務(wù)邏輯地分為公益、公害和公正三類，相對應(yīng)的國家治理的基本任務(wù)，按照中國人習(xí)慣的用語，就是造福于民(創(chuàng)造和提供各種有益的福利)、為民除害(消除來自國內(nèi)外的自然或人為的禍患)和主持公道(實現(xiàn)社會公正)。[2]所有這些任務(wù)的根本目的，當(dāng)然都是為了公共利益，也就是為了實現(xiàn)全體國民的幸福生活。

應(yīng)當(dāng)說越來越多的國家，尤其是現(xiàn)當(dāng)代國家，都普遍接受了這個形式上的一般共識(盡管其具體內(nèi)涵各異)，通常從其憲法(一般是序言)中就可以觀察到，對于新中國來說更是如此。在1949年制定的《共同綱領(lǐng)》(代憲法)中，新中國確定“為中國的獨立、民主、和平、統(tǒng)一和富強而奮斗”。[3]1954年制定的第一部正式憲法則提出“通過和平的道路消滅剝削和貧困，建成繁榮幸福的社會主義社會”。最新的中華人民共和國憲法提出“沿著中國特色社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，“把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。(1)關(guān)于憲法的內(nèi)容，查詢“中國人大網(wǎng)”的“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”。顯然，新中國的目標(biāo)任務(wù)設(shè)定包含著(但不限于)此處所說的一般共識。

但確定國家治理的目標(biāo)任務(wù)僅僅是第一步，還需明確如何根據(jù)目標(biāo)任務(wù)來考察國家治理成效的方式方法。無論何時何地，一國都不大可能全面達(dá)成國家治理的所有目標(biāo)任務(wù)，而且和一切人類行動一樣，作為集體行動的國家治理也必然要付出代價。所以作為國家治理結(jié)果表現(xiàn)的國家治理成效，就不僅限于已經(jīng)達(dá)成的目標(biāo)任務(wù)(成就)，也包括未能達(dá)成的目標(biāo)任務(wù)，還包括為此所付出的代價。既然如此，那么要有效考察國家治理成效，就必須一方面考察目標(biāo)任務(wù)的達(dá)成情況，包括哪些達(dá)成和哪些沒達(dá)成，另一方面則考察所付出的代價是否合理。所謂代價合理，這有幾個基本的標(biāo)準(zhǔn)：正當(dāng)(基于國家治理的目的和用途而產(chǎn)生)，必要(不付出這種代價就無法開展國家治理)，有效(對國家治理產(chǎn)生了積極作用)，效率(成本和副作用盡可能少且最終收益大于成本的付出)。對國家治理成效的這兩方面考察不能有所缺失或偏頗，否則就是不全面和不準(zhǔn)確的。從科學(xué)研究的角度來說，如此考察國家治理成效，并不是為了作出定性和進(jìn)行評價，而是將其全部看成是客觀存在的事實，尋求對它們的全面解釋，這樣才有可能找到改進(jìn)國家治理的有效路徑。

根據(jù)上述的依據(jù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)來看，新中國的國家治理成效存在改革開放之前和之后的明顯分期。之所以分為這兩個階段來進(jìn)行考察，不僅是因為以“改革開放”為界劃分歷史時期已成為一種習(xí)慣，更因為我們將看到，這兩個時期的國家治理成效存在比較明顯的差異，這是一個客觀存在的事實。

從1949年到1978年，如果根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法所設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)來看，新中國的確取得了國家治理的巨大成就，比如建立了完整的國家，維護(hù)了國家的獨立，此外還建立了獨立的和比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，經(jīng)濟發(fā)展總體很快，人民物質(zhì)文化生活水平得到逐步提高，創(chuàng)造了有利于社會主義建設(shè)的和平國際環(huán)境。[4]但距離繁榮富強幸福的目標(biāo)顯然還比較遠(yuǎn)。如果和舊中國縱向比較，這三十年當(dāng)然成績巨大；但和國際橫向比較，不得不承認(rèn)，在“文革”結(jié)束之時，中國還是一個貧窮落后的國家，比如大量農(nóng)民還未解決基本的溫飽問題。這三十年里還產(chǎn)生了一些重大錯誤，付出了一些不應(yīng)有的代價。1981年中共中央《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出，“文化大革命”前就有過把階級斗爭擴大化和在經(jīng)濟建設(shè)上急躁冒進(jìn)的錯誤。后來，又發(fā)生“文化大革命”這樣全局性的、長時間的嚴(yán)重錯誤。這就使得我們沒有取得本來應(yīng)該取得的更大成就。[5]

相比之下，改革開放四十多年后，新中國取得了更加巨大的經(jīng)濟和社會成就：經(jīng)濟總量躍居世界第二，綜合國力和國際影響力實現(xiàn)歷史性跨越；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)重大變革，發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性明顯提高；基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施跨越式發(fā)展，供給能力實現(xiàn)從短缺匱乏到豐富充裕的巨大轉(zhuǎn)變；對外經(jīng)濟發(fā)展成績斐然，全方位開放新格局逐步形成；科技創(chuàng)新成果大量涌現(xiàn)，發(fā)展新動能快速崛起；人民生活發(fā)生翻天覆地的巨大變化，占世界五分之一的人口從溫飽不足邁向全面小康；社會事業(yè)繁榮發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)性全面提高；綠色發(fā)展理念深入人心，生態(tài)文明建設(shè)取得積極進(jìn)展。[6]顯然，改革開放四十多年后，新中國達(dá)成了更多的目標(biāo)任務(wù)。當(dāng)然也有一些目標(biāo)任務(wù)沒有完全達(dá)到，比如社會公正、社會和諧、精神文明；同時也產(chǎn)生了一些比較嚴(yán)重的問題，付出了不盡合理的代價，比如腐敗、浪費、環(huán)境資源破壞。

總之，70余年來，新中國的國家治理成效呈現(xiàn)出兩個重要的特征：一方面，改革開放之前和之后的國家治理成效存在比較明顯的差異，后一階段所取得的成就更大一些，主要表現(xiàn)為達(dá)成了更多的目標(biāo)任務(wù)；另一方面，兩個階段上都取得了巨大成就，但也存在一些明顯的問題和不足，包括某些重要的目標(biāo)任務(wù)還沒有達(dá)成，并且都付出了某些不盡合理的重大代價。

二、基于政黨治國體系理論的一般解釋

現(xiàn)在的問題是，這些國家治理成效是怎么產(chǎn)生的？特別是，為什么國家治理成效會存在兩個階段的差異？對此，人們首先可能會想到用環(huán)境條件來進(jìn)行解釋，比如說改革開放前新中國受到西方發(fā)達(dá)世界的孤立封鎖，未能獲得西方的科技、資金等紅利，而改革開放后這一局面就改觀了。這個解釋當(dāng)然成立，但不夠充分。因為兩個階段上新中國面臨不同的環(huán)境條件，其實都是中國共產(chǎn)黨對外戰(zhàn)略選擇的結(jié)果：從新中國建立起就選擇了“一邊倒”的戰(zhàn)略，而十一屆三中全會作出了改革開放的重大決策，特別是選擇了向西方發(fā)達(dá)國家開放的戰(zhàn)略(其中的重要事件就是中美建交)。可見環(huán)境條件作為客觀存在的因素，雖然對最終結(jié)果有一定作用，但卻不是直接決定結(jié)果，而是通過內(nèi)在因素來發(fā)揮作用的，所以不能直接用環(huán)境條件因素來進(jìn)行解釋。

本文認(rèn)為，無論何時何地，國家治理都是由人來操作的，所以從事國家治理的人即國家治理者就是內(nèi)因，國家治理的結(jié)果只能從那里去尋找根源。只是需要特別注意的是，國家治理作為管理國家公共事務(wù)的集體行動，并不是某個人所能承擔(dān)的，這是不可能的，這種情況也從來沒有出現(xiàn)過。國家治理者其實是一個群體。而按照集體行動的邏輯，國家治理者的群體并非烏合之眾，而是被組織起來的，從而形成一種組織體系，此即國家治理體系。[7]所以國家治理的成效要從國家治理體系那里才能獲得內(nèi)在而深刻的解釋。

放眼歷史，無論在哪里，從來就不存在單一且不變的國家治理體系。這種多樣性和可變性，必須成為我們看待國家治理體系的一個基本原則。據(jù)此我們可以注意到，在政黨政治時代，國家治理體系發(fā)生了一個重大變化，那就是普遍演變?yōu)檎h治國體系。

自17世紀(jì)末英國最先出現(xiàn)議會型政黨以來，隨著現(xiàn)代選舉民主制度在全世界的逐步推廣，政黨得以蓬勃興起(盡管存在諸多類型)，廣泛介入人類的政治生活，將人類帶入政黨政治時代直至今天，這是毋庸置疑的。那些有關(guān)政黨衰落或者政黨政治時代即將謝幕的論調(diào)只能算是危言聳聽，我們還看不到有關(guān)的證據(jù)或趨勢。而政黨作為一種集體行動的組織形式，是政治精英們?yōu)樽非髨?zhí)政治國而構(gòu)建起來的。[8]其中執(zhí)政指的是占據(jù)國家政權(quán)的職位(其具體途徑、方式和含義因各國政治制度的差異而有別，不可簡單理解為僅僅占據(jù)中央的內(nèi)閣或政府職位)，治國指的是執(zhí)政的政黨根據(jù)本黨的政見制定國家政策(甚至推動其執(zhí)行)，從而發(fā)揮管理國家公共事務(wù)的作用。政黨一定是追求執(zhí)政治國的，否則這種組織形式也就不會出現(xiàn)了。這就導(dǎo)致在政黨政治時代，政黨治國不可避免地成為世界性的普遍現(xiàn)象。

但政黨治國并不意味著僅有某個或某些政黨在治國，這是不可能的，也不符合事實。我們看到，盡管真正掌控和支配政黨的是一些政治精英，但和傳統(tǒng)政治精英不同的是，政黨精英不僅來源更加開放和廣泛，而且必須尋求廣泛的支持才有可能成功實現(xiàn)執(zhí)政治國的目標(biāo)。這就導(dǎo)致，任何政黨都必須聯(lián)系或控制一定的其他勢力，如外圍組織、企業(yè)財團、利益集團、社會運動組織等等，受它們支持，同時表達(dá)和集中它們的價值觀念和利益訴求。這就意味著，政黨治國其實是通過以政黨為中心所形成的一套體系來運作的，這就是我們所說的政黨治國體系，指的是一國以所有占據(jù)國家政權(quán)職位(執(zhí)政)的政黨為中心而構(gòu)成的國家治理體系，其顯著特征是“以政黨為中心”。在政黨政治時代，“以政黨為中心”表現(xiàn)為政黨總是站在國家治理的前臺，是將國家治理的各種參與者匯聚起來的中心。這也就是為什么可以說政黨政治時代的國家治理體系已經(jīng)演變?yōu)檎h治國體系的原因。

由于各國的政治制度不盡相同甚至反差很大，這就導(dǎo)致政黨治國體系也是多樣化的。大體上我們可以將其分為競爭性和非競爭性兩大類，然后根據(jù)執(zhí)政的政黨之間以及政黨與其聯(lián)系或控制的勢力之間的關(guān)系，將前者進(jìn)一步分為政黨對比治國體系、政黨合作治國體系和政黨主導(dǎo)治國體系；將后者進(jìn)一步分為政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系和政黨獨占治國體系。[9]這些政黨治國體系從組成和結(jié)構(gòu)來看，具有顯著不同的特征。所有的競爭性政黨治國體系都是多元中心的，因為執(zhí)政的政黨并非只有一個，即使在一黨獨大的政黨主導(dǎo)治國體系情況下也是如此。這些多中心的政黨之間的關(guān)系各有分別：或者是兩大政黨或政黨聯(lián)盟對峙，或者是多黨相互配合協(xié)作，或者是一黨獨大占據(jù)主導(dǎo)地位。相比之下，所有的非競爭性政黨治國體系都是一元中心的，也就是法定只能由一個政黨執(zhí)政甚至只允許一個政黨存在，即使允許其他政黨存在并參與執(zhí)政，也不能改變領(lǐng)導(dǎo)黨的中心地位。

政黨治國體系的運作就是政黨治國的過程，從最一般的形式來看，可以分為提出議題、做出決策和執(zhí)行決策三個環(huán)節(jié)。但不同類型的政黨治國體系，其運作方式并不完全相同。對于競爭性政黨治國體系來說，政黨治國是通過那些執(zhí)政的政黨(連帶其所聯(lián)系或控制的勢力)相互博弈來實現(xiàn)的，這些博弈貫穿于提議、決策甚至執(zhí)行的全過程中。在非競爭性政黨治國體系的情況下，則是通過作為一元中心的政黨與其他勢力博弈來實現(xiàn)的，也貫穿于提議、決策甚至執(zhí)行的全過程中。這些博弈一般都是有規(guī)可依的，而且大多數(shù)情況下也都遵守制度規(guī)定來進(jìn)行。比如在競爭性政黨治國體系的情況下，各黨博弈要遵守議會運作的規(guī)則或憲法法律所規(guī)定的其他規(guī)則。在非競爭性政黨治國體系的情況下，作為一元中心的政黨會制定大量的規(guī)則來規(guī)范它與其他勢力之間的關(guān)系，而且這些規(guī)則的效力實際上也是由這個政黨來保障的，所以該黨在博弈過程中占據(jù)絕對優(yōu)勢?；蛟S正因為這些制度規(guī)定存在差異，所以這些博弈有可能陷入一定的困境，但也有可能擺脫或避免困境，從而導(dǎo)致政黨治國的結(jié)果千差萬別——即使同屬一類政黨治國體系的國家也如此。[10]在此過程中，政黨治國體系受到外部環(huán)境的影響作用并因此影響到政黨治國的結(jié)果，這當(dāng)然是不容否認(rèn)的。但外部環(huán)境是通過政黨治國體系本身來發(fā)揮這種作用的，更具體地說是通過影響體系內(nèi)的博弈過程來發(fā)揮作用的，所以環(huán)境因素不能否定體系因素的根本性。

總之，最一般地說，國家治理成效要從國家治理體系本身去尋找深刻的根源。在政黨政治時代，由于國家治理體系已經(jīng)演變?yōu)檎h治國體系的形式，所以就要從政黨治國體系(構(gòu)造和運作)那里去尋找國家治理成效的根源。

三、基于中國特色的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的具體解釋

一切國家治理體系都是人為設(shè)計和構(gòu)建出來的，沒有(也不可能)從天外飛來的，或者自然產(chǎn)生或演化而成的國家治理體系，因為國家治理體系本來就是把國家治理這種集體行動組織起來的人工產(chǎn)物。這對于政黨政治時代的政黨治國體系來說也是如此。新中國是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的，也可以說是一種“以黨建國”的模式。所以新中國當(dāng)然屬于政黨政治時代，而且所構(gòu)建的國家治理體系也必然是政黨治國體系，只不過這種政黨治國體系是政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的類型。之所以如此，是因為這個體系是由中國共產(chǎn)黨這個國家締造者所構(gòu)建起來的，全程充分貫徹和體現(xiàn)了黨的意志，而且特別突出的是，體系構(gòu)建者將其自身也嵌入體系之中并且居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

對于新中國的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系，我們可以用“一體兩翼”模式來進(jìn)行描述：該體系由黨、國家(各類和各級國家機構(gòu)及其人員)和社會(不僅指社會團體或組織，也包括經(jīng)濟組織)三個部分組成；三個部分之間并非平行并列關(guān)系，而是以黨為核心，黨領(lǐng)導(dǎo)其余兩個部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是這個體系的結(jié)構(gòu)，也就是各部分的聯(lián)結(jié)方式；黨是“一體”，發(fā)揮核心的組織和決策作用，而國家與社會是“兩翼”，在不同領(lǐng)域和以不同方式，分別發(fā)揮著支持黨并執(zhí)行其決策的作用。[11]

70多年來，盡管新中國的歷史是曲折的，但中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位始終不變，以中國共產(chǎn)黨為核心的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系也始終保持著基本形態(tài)不變，包括始終由黨、國家和社會三個部分組成，黨領(lǐng)導(dǎo)其余二者的基本結(jié)構(gòu)也不變，而且領(lǐng)導(dǎo)的核心含義(組織和決策)也始終不變。

但我們不能認(rèn)為新中國的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系從未發(fā)生過任何變化。其實在不同時期，作為構(gòu)建者(組織者)的中國共產(chǎn)黨，一直在調(diào)整政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的構(gòu)建，從而引起這個體系的變化。我們不應(yīng)把國家治理體系(包括政黨治國體系)的構(gòu)建，僅僅看成是從無到有的創(chuàng)建，其實還包括從舊到新的革新和從此到彼的替換。從無到有的創(chuàng)建發(fā)生于新國家初創(chuàng)的時候。從舊到新的革新，則是在原有基礎(chǔ)上，通過革故鼎新，做出部分改變，從而更新國家治理體系。這在一個國家存續(xù)的期間都有可能發(fā)生，而且?guī)缀跏遣豢杀苊獾?，是一個普遍的現(xiàn)象。從此到彼的替換則是一個國家完全拋棄已有的而另外選擇或創(chuàng)建一個不同的國家治理體系，這就意味著國家發(fā)生了轉(zhuǎn)型。對于新中國來說，顯然創(chuàng)建國家治理體系的過程早已完成，于是在接下來的幾十年中，所面對的就是革新或替換的選擇問題。作為新中國締造者的中國共產(chǎn)黨當(dāng)然不可能拋棄它自己所創(chuàng)建的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系，所以選擇革新之路是理所當(dāng)然的。這種革新，并不僅僅是通過修改憲法和法律，改變國家機構(gòu)和社會組織，也包括通過修改黨章，對黨自身進(jìn)行革新，進(jìn)而調(diào)整黨與國家和社會的關(guān)系。從歷史上看，這種革新或大或小，或輕或重，但幾乎從未停息過。[12]1949年創(chuàng)建的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系，是按照毛澤東的“人民民主專政”理論來設(shè)計和構(gòu)建的，可稱之為“統(tǒng)一戰(zhàn)線模式”，即中共領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派和各種社團、占據(jù)國家政權(quán)職位并從事國家治理。此后經(jīng)過內(nèi)外的軍事斗爭和全面的經(jīng)濟、社會和文化改造，黨的地位更加上升，權(quán)力明顯擴大和更為集中，其他參與執(zhí)政治國的勢力則有所下降，黨對國家和社會的控制更為收緊，中央集權(quán)的趨勢也更加明顯。1956年黨的八大修改了黨章，試圖對政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系有所調(diào)整。比如從黨內(nèi)來看，明顯增加了集體領(lǐng)導(dǎo)的成分；此外還強調(diào)調(diào)整黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)方式。但1957年后黨的領(lǐng)導(dǎo)人犯了反右擴大化、經(jīng)濟建設(shè)急躁冒進(jìn)的錯誤，黨內(nèi)高層出現(xiàn)了一些觀點分歧，這就蘊藏著進(jìn)一步革新的趨勢。“文革”發(fā)動后，黨的中央機構(gòu)受到了沖擊，但基本存在，其中新成立的“文革”小組權(quán)力很大，地方各級黨組織則為“革命委員會”所代替，國家機構(gòu)除了國務(wù)院和軍隊系統(tǒng)，基本都癱瘓了，原有的民主黨派和社會組織也基本停擺，社會上產(chǎn)生了大量的左派“革命”組織，最后形成了三結(jié)合的“革委會體制”，并最終為1969年的九大(修改了黨章)、1973年的十大(修改了黨章)和1975年的四屆全國人大(修改了憲法)確定下來?！拔母铩苯Y(jié)束后則開啟了撥亂反正的歷程，包括1977年十一大修改了黨章，1978年五屆全國人大修改了憲法，特別是1978年召開的十一屆三中全會確定了新的綱領(lǐng)路線，隨之1979年五屆全國人大第二次會議修改了憲法和組織法，到1982年十二大通過新黨章和五屆全國人大第五次會議修改憲法，最終完成了撥亂反正，重構(gòu)了政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系。此后幾乎歷屆黨代會和全國人大會議都修改黨章、憲法和法律，這些都是在不斷改革作為新中國國家治理體系的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系?！拔母铩逼陂g雖然提出了革命口號，但實際上并沒有替代而是維持了政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系，甚至是前所未有地強調(diào)了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)[13]，只是在其他方面做出了很大的改變。

對于本文來說，詳述新中國政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的革新史顯然是不可能的，這也不是目的所在。本文的主要目的在于，通過政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的變化來解釋改革開放之前和之后所產(chǎn)生的國家治理成效。這里只能就其主要和大概來說，難免要舍棄許多細(xì)節(jié)。

在改革開放前，盡管新中國的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系也發(fā)生著變化，甚至在“文革”時期發(fā)生了很大的變化，但總的來看，這個時期的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系還是具有一些突出的共性。首先從組成上看，黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心始終不變，但是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度卻發(fā)生了明顯的變化，主要是毛澤東同志“逐漸驕傲起來，逐漸脫離實際和脫離群眾，主觀主義和個人主義專斷作風(fēng)日益嚴(yán)重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞”[14]。國家機構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，新中國成立初期實行中央的委員會政府制度和地方的大區(qū)政府制度，1954年開始實行人大下轄“一府兩院”的統(tǒng)一制度，“文革”時期各級地方實行打包式的“革委會”制度?？偟膩砜矗瑖覚C構(gòu)的管轄權(quán)越來越大，也越來越集權(quán)。在社會方面，新中國成立初期雖然黨和政府都建立了一些官方社團，但非官方的社團(包括民主黨派)和經(jīng)濟組織都還存在，是多樣化的。但經(jīng)過后來幾年的全面改造和反右斗爭，非官方的社團和經(jīng)濟組織不再存在，最終所有社會和經(jīng)濟組織被全面規(guī)整和體制化。再從結(jié)構(gòu)上看，本文已經(jīng)指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是新中國政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的結(jié)構(gòu)，而在前三十年，黨的領(lǐng)導(dǎo)明顯沿襲革命戰(zhàn)爭年代的觀念和做法，意味著行使“黨權(quán)”[15]，權(quán)力高度集中[16]，對國家和社會實行全面而剛性的控制，甚至變成黨組織包辦代替國家和社會的許多功能?？偟膩砜矗母镩_放前的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系具有單調(diào)、嚴(yán)厲、剛性的顯著特征，好似一臺戰(zhàn)爭機器，那個年代也時興和充滿了戰(zhàn)爭、戰(zhàn)斗、斗爭等標(biāo)語和口號，帶有革命戰(zhàn)爭年代的鮮明烙印。

改革開放前政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的這種構(gòu)造，導(dǎo)致其運作特點十分鮮明：提議和決策幾乎完全來源于和集中于黨組織甚至是黨組織的一把手，表現(xiàn)為黨組織從上至下不斷地下達(dá)各種指示命令，國家和社會則按照黨的指示不折不扣地執(zhí)行命令。這種類似于軍隊指揮、戰(zhàn)爭動員的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系，其優(yōu)勢在于集中力量辦大事，也適合于辦那些需要集中力量的事情，從而更容易達(dá)成這方面的目標(biāo)任務(wù)，比如維護(hù)國家獨立和完整、維護(hù)國內(nèi)秩序、建立工業(yè)體系、建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。但這樣的體系也存在弊端，這就是一旦黨組織決策錯誤，則不但很難預(yù)防，而且出錯了也難以糾正，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的后果難以收拾。而在當(dāng)時，黨組織出現(xiàn)決策錯誤幾乎是難以避免的。其一，當(dāng)時的黨組織深受蘇聯(lián)模式的影響，理論上的教條主義比較嚴(yán)重[17]，而且對于革命戰(zhàn)爭經(jīng)驗記憶猶新，所以對于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)難以做到理論聯(lián)系實際，不是主要根據(jù)當(dāng)時中國的實際情況和民眾的訴求意見，而更多是依據(jù)經(jīng)典理論的綱領(lǐng)、對蘇聯(lián)模式的模仿以及革命戰(zhàn)爭經(jīng)驗的提示，來提出各種議題和做出決策，所以必然會出現(xiàn)一些脫離實際的錯誤議題和決策。其二，按照當(dāng)時的體系構(gòu)造，作為執(zhí)行者的國家和社會，特別是社會，也難以表達(dá)訴求和反映真實情況。當(dāng)時黨對社會的改造和規(guī)整，目的就在于使其發(fā)揮支持和執(zhí)行而不是表達(dá)功能。比如經(jīng)過改造之后，當(dāng)時占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民，并沒有自己的社會組織來表達(dá)訴求和意見，而是由官辦的農(nóng)村基層組織來代替，但后者替農(nóng)民表達(dá)訴求和意見的功能很弱，這就導(dǎo)致黨組織的決策者如果要獲得真實可靠的信息，就必須親自下鄉(xiāng)實地調(diào)研才有可能。但在當(dāng)時，脫離群眾的官僚主義作風(fēng)比較嚴(yán)重，這是鄧小平在1956年八大[18]和1980年講話[19]中都曾提到過的情況。其三，當(dāng)時黨內(nèi)的決策制度也出現(xiàn)了異常情況，民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度逐漸變成個別人的集權(quán)專斷，這就使得決策更容易發(fā)生錯誤而且難以預(yù)防和糾正。所以，改革開放前新中國既可以取得重大成就但同時也犯下了嚴(yán)重錯誤和產(chǎn)生了嚴(yán)重后果，而其內(nèi)在深刻的原因就在于當(dāng)時所構(gòu)建的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系本身。

在改革開放以來的40多年里，政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系雖有一些調(diào)整，但總體比較穩(wěn)定；但如果相比于前三十年來看，則變化非常明顯。從組成上看，黨組織的變化特別大，恢復(fù)建立了集體領(lǐng)導(dǎo)制度，從中央到基層都加強了一些重要的組織建設(shè)。國家機構(gòu)主要是恢復(fù)到1954年憲法的模式，但也做出了一些重要改變和完善。變化最大的是社會部分。舊的官辦社團得以恢復(fù)，體制化的經(jīng)濟組織也還存在，但經(jīng)歷了市場化改制。隨著對內(nèi)搞活、對外開放的推進(jìn)，各種非體制化的經(jīng)濟組織出現(xiàn)了并且愈加蓬勃興盛，隨后各種民間組織也大量出現(xiàn)了。最關(guān)鍵的是從結(jié)構(gòu)上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)有了很大的變化。鄧小平1980年的著名講話直指黨的領(lǐng)導(dǎo)這個核心問題，旗幟鮮明地提出了“堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)就要善于領(lǐng)導(dǎo)和改善領(lǐng)導(dǎo)”這個中心命題。[20]據(jù)此精神，改革開放后黨的領(lǐng)導(dǎo)的變化并不在于黨要不要領(lǐng)導(dǎo)，而在于黨對領(lǐng)導(dǎo)的含義做出了新的理解和界定，其標(biāo)志就是黨的十二大報告將從前流行的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”改變?yōu)椤罢?、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當(dāng)包辦代替它們的工作。”[21]此后歷屆黨代會基本都沿襲了這一界定。而改變黨的領(lǐng)導(dǎo)的含義并不是一種文字功夫，這實際上意味著黨在調(diào)整政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的結(jié)構(gòu)。由此就導(dǎo)致，相對于改革開放前來說，改革開放后的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系明顯更為包容、更為寬松和更具彈性。

按照這樣的構(gòu)造，改革開放后重構(gòu)的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系也就呈現(xiàn)出新的運作特征，并因此產(chǎn)生了不同的結(jié)果?，F(xiàn)在，雖然大量議題仍然集中于黨組織，但卻不是只來源于黨組織，國家機關(guān)和社會組織不再僅僅是執(zhí)行者，而是有大量的機會和途徑來提出廣泛的議題，使得議題范圍更加廣泛和全面也更有可能切中現(xiàn)實問題。只不過所有這些議題最終都由黨組織吸收、集中和提煉，形成正式的議題。即使是黨組織原創(chuàng)的議題，也不再像從前那樣主要來源于對經(jīng)典理論的教條主義理解，而是來源于對中國現(xiàn)實國情和民眾訴求意見的了解和把握(這正是中國特色社會主義理論得以創(chuàng)立的根基)，這就更為切合實際。從決策過程來看，雖然仍舊是黨組織掌握最終的決策權(quán)，但在此過程中比較廣泛地吸收了各方面的參與(其中特別突出的是民主黨派的參政議政)，通常重大決策要經(jīng)歷幾上幾下的流程，而不再是由某個人拍板決定，這就有了防錯的機制。最后在執(zhí)行方面，“不折不扣”和“一刀切”的執(zhí)行模式減少了，國家機關(guān)和社會組織，特別是在地方和基層，有了一定的自主性和靈活性，允許探索和試驗，這就降低了執(zhí)行錯誤決策的風(fēng)險性并提高了執(zhí)行的可行性和成功率。所有這些運作表現(xiàn)說明，改革開放后所重構(gòu)的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系有了明顯的改進(jìn)，這就是它能夠達(dá)成更多目標(biāo)任務(wù)、取得更大成就的內(nèi)在原因。當(dāng)然改革開放四十年中，國家治理仍然存在一些比較突出的重要問題，這說明政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系也還存在一些不完善之處。比如說腐敗問題嚴(yán)重，說明這個體系還沒有解決好控制機制的設(shè)計和構(gòu)建問題。目前中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委員會的獨立設(shè)置是一個重要的改進(jìn)措施，但其效果還需繼續(xù)觀察。又比如說社會公正和諧還沒有完全實現(xiàn)，說明在這個體系中，關(guān)于社會的部分還有缺失和不足，比如大量的低收入階層缺乏表達(dá)訴求意見的組織平臺和途徑。

四、結(jié)論與討論

70多年來，新中國取得了偉大成就，這一舉世矚目的現(xiàn)象引起了各方面的思考：何以如此？本文基于政黨治國體系理論，在中國特色的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系與新中國的國家治理成效之間建立了因果關(guān)系，認(rèn)為根源在于前者，但本文并不是僅限于解釋新中國所取得的偉大成就(已達(dá)成的目標(biāo)任務(wù))，而是試圖全面解釋新中國國家治理所產(chǎn)生的成效，包括目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)達(dá)成和尚未達(dá)成的情況以及由此所付出的代價。這樣做的好處在于，我們可以從歷史中吸取更為全面和更為豐富的經(jīng)驗，從而為我國保持和擴大國家治理成就并最終實現(xiàn)國家良治提供更多的啟發(fā)性。

本文的解釋表明，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系，就是新中國能夠取得巨大成就的根源，所以我們要堅持這套體系。但同時我們也看到，新中國的國家治理也存在一些問題和不足，這說明這套國家治理體系還需要繼續(xù)改進(jìn)完善，也就是要推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。從過去70多年的經(jīng)驗來看，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，就是要適時調(diào)整政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系的構(gòu)建，強化優(yōu)勢并去其弊端。其中有兩點需要特別注意：一是要保持社會的多樣性，加強社會部分的表達(dá)提議、決策參與和監(jiān)督控制作用；二是要注意保持黨的領(lǐng)導(dǎo)的彈性，也就是鄧小平所說的“善于領(lǐng)導(dǎo)”，這可以說是從過去70多年中所能吸取的最重要的經(jīng)驗。

而在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，黨始終是關(guān)鍵所在。我們已經(jīng)看到，在中國特色的政黨領(lǐng)導(dǎo)治國體系中，黨并不是和其他部分并列平行的一個組成部分，而是占據(jù)著核心地位，而且黨的領(lǐng)導(dǎo)恰恰就是這個體系的結(jié)構(gòu)。這就導(dǎo)致，要改進(jìn)完善這個體系，那就只有依靠黨積極主動和創(chuàng)造性地發(fā)揮其作為組織者(構(gòu)建者)的作用。而黨能否準(zhǔn)確地判斷內(nèi)外環(huán)境形勢的變化，從而適時地推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，能否全面準(zhǔn)確地吸取歷史的經(jīng)驗，從而采取恰當(dāng)有效的建設(shè)舉措，是國家治理體系現(xiàn)代化能否取得成功的關(guān)鍵。