中國人民銀行的改革與轉(zhuǎn)型
——基于職能演進(jìn)的視角

宋士云，宋 博

(聊城大學(xué)商學(xué)院，山東 聊城 252000；中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院，湖北 武漢 430073)

中央銀行是代表國家管理金融、制定和執(zhí)行金融方針政策的特殊金融機構(gòu)，是全國統(tǒng)一管理金融的最高當(dāng)局。中央銀行有三大基本職能：一是作為發(fā)行的銀行，壟斷貨幣發(fā)行權(quán)；二是作為銀行的銀行，集中存款準(zhǔn)備、為銀行與非銀行金融機構(gòu)提供服務(wù)、組織全國的清算、承擔(dān)“最后貸款人”責(zé)任等；三是作為國家的銀行，代理國庫和國家債券發(fā)行、對國家給予信貸支持，保管外匯和黃金儲備，制定和實施貨幣政策、調(diào)節(jié)控制貨幣供應(yīng)量，制定并監(jiān)督執(zhí)行有關(guān)金融管理法規(guī)、保持金融市場穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，充當(dāng)政府國際金融活動的代表等。從銀行業(yè)發(fā)展史看，中央銀行作為發(fā)行的銀行、銀行的銀行和國家的銀行，大都有一個職能演進(jìn)與拓展的脈絡(luò)。本文擬從職能演進(jìn)與拓展的視角，對改革開放以來中國人民銀行的改革與轉(zhuǎn)型進(jìn)行歷史性考察，以期厘清其建立現(xiàn)代化中央銀行體制的軌跡與邏輯，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出未來深化改革的政策建議。

一、從國家銀行過渡到中央銀行(1979—1992年)

中國人民銀行自1948年12月1日成立起，就具有國家銀行的特殊地位，既承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和管理全國金融業(yè)的重要職責(zé)，又全面經(jīng)營存、放、匯等銀行業(yè)務(wù)，人民幣是其發(fā)行的法定本位幣。在新中國成立后的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，囿于當(dāng)時存在著眾多的私營銀行、錢莊、信托公司等金融機構(gòu)，人民銀行曾有效履行過中央銀行的三大基本職能。此后，隨著對私營金融業(yè)改造的完成，并建立起高度集中的國家銀行體制，人民銀行作為“銀行的銀行”的基本職能才日漸弱化(1)徐翀：《經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期的央行職能》，《中國金融》2016年第4期。。改革開放以前，與高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，銀行實行“大一統(tǒng)”模式，全國實際上只有中國人民銀行一家銀行，其分支機構(gòu)設(shè)置與運行具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)特征。這個時期，雖然人民銀行擔(dān)負(fù)著組織和調(diào)節(jié)貨幣流通的職能，積極為國家吸收、動員、集中和分配信貸資金，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了金融服務(wù)和監(jiān)督的作用，但由于體制所限，除了貨幣發(fā)行外，人民銀行在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用比較有限，僅是財政和計劃的“記賬和出納”，其“銀行的銀行”的職能已不復(fù)存在。1969年7月，國務(wù)院決定將銀行系統(tǒng)同財政部門合并，中國人民銀行總行并入了財政部。一直到1978年1月中國人民銀行與財政部正式分設(shè)，獨立的銀行系統(tǒng)才得以逐漸恢復(fù)，此時的中國人民銀行既承擔(dān)著貨幣發(fā)行和金融監(jiān)管的職責(zé)，又是經(jīng)營全國金融業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，是集中央銀行和商業(yè)銀行功能于一身的“復(fù)合型中央銀行”，主要通過行政監(jiān)管手段，實行“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的計劃指標(biāo)管理。

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，拉開了改革開放的序幕。黨中央提出要有步驟地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革，銀行要成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、革新技術(shù)的杠桿，要把銀行真正辦成銀行，并相應(yīng)作出了一些重大戰(zhàn)略部署。為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴大國際貿(mào)易業(yè)務(wù)，1979年2—3月，相繼恢復(fù)了中國農(nóng)業(yè)銀行、改革了中國銀行的運營管理體制，它們成為第一批國家專業(yè)銀行。1983年1月，中國人民建設(shè)銀行從財政部分設(shè)，成為獨立的金融經(jīng)濟(jì)組織。此外，還重建了中國人民保險公司，組建了信托投資公司和城市信用合作社等。至此，我國“大一統(tǒng)”銀行體系被打破，初步形成了一個以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)、國家專業(yè)銀行為主體、多種金融機構(gòu)并存的雙層的新型金融體系，改變了長期以來人民銀行在銀行業(yè)務(wù)上一家壟斷的格局，競爭局面開始形成，中國人民銀行“銀行的銀行”的職能也逐步顯現(xiàn)。然而，當(dāng)時的中國人民銀行既履行中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)又承擔(dān)城市工商信貸業(yè)務(wù)，既當(dāng)裁判員又做運動員，不能處于超脫地位，其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管精力也頗受牽制和影響，這無形中降低了人民銀行作為中央銀行的宏觀調(diào)控地位(2)劉鴻儒：《我國中央銀行體制的形成》，《中國金融》2013年第23期。，加之金融機構(gòu)的多樣化和金融業(yè)務(wù)的復(fù)雜化，各專業(yè)銀行間競爭加劇，甚至出現(xiàn)了搶占地盤、爭放貸款、信貸失控等問題，因此，我國迫切需要建立真正意義上的中央銀行制度。1983年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，確立了我國中央銀行制度的框架和主要內(nèi)容，包括：中國人民銀行是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國金融事業(yè)的國家機關(guān)，不對企業(yè)和個人辦理信貸業(yè)務(wù)，集中力量研究和做好全國金融的宏觀決策，加強信貸總量控制，保持貨幣穩(wěn)定；成立有權(quán)威的中國人民銀行理事會，作為協(xié)調(diào)決策機構(gòu)；人民銀行與專業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)的資金流通由計劃分配轉(zhuǎn)向信貸關(guān)系，即轉(zhuǎn)向采取經(jīng)濟(jì)辦法進(jìn)行管理；建立存款準(zhǔn)備金制度和人民銀行對專業(yè)銀行的貸款制度；等等。1984年1月，中國工商銀行成立，承擔(dān)原來由人民銀行辦理的工商信貸和儲蓄業(yè)務(wù)，標(biāo)志著我國中央銀行體制正式形成。1986年1月，國務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，重申中國人民銀行是國家的中央銀行，并具體規(guī)定了應(yīng)當(dāng)履行的12項職責(zé)。至此，人民銀行開始依法履行對金融業(yè)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督職責(zé)。

自從1984年中國人民銀行專門行使中央銀行職能后，開始把工作重心轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管方面。在機構(gòu)設(shè)置上，鑒于當(dāng)時的條件，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置分支機構(gòu)難以實現(xiàn)，因此，人民銀行仍按行政區(qū)劃設(shè)置機構(gòu)，即在省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)一級分行，地(市)設(shè)二級分行，縣(區(qū))設(shè)支行(3)韓平：《圍繞央行職能變遷 科學(xué)調(diào)整機構(gòu)設(shè)置——人民銀行機構(gòu)改革60年的回顧與展望》，《中國金融》2008年第19期。，各分支行具體領(lǐng)導(dǎo)和管理本轄區(qū)的金融事業(yè)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和仲裁本轄區(qū)專業(yè)銀行、其他金融機構(gòu)之間發(fā)生的業(yè)務(wù)分歧。其內(nèi)設(shè)機構(gòu)也按中央銀行的基本職能進(jìn)行了重組。在對分支機構(gòu)管理上，取消了分支機構(gòu)的資金機動權(quán)和對分行的利潤考核辦法，以使人民銀行成為超脫的、不受盈利牽制的中央銀行。在宏觀調(diào)控方面，人民銀行在加強中央銀行地位和獨立性的同時，開始較多地運用存款準(zhǔn)備金率、利率、匯率、票據(jù)再貼現(xiàn)等經(jīng)濟(jì)手段控制貨幣供應(yīng)量和信貸總規(guī)模，以期在宏觀上管住、微觀上搞活，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。1984年，人民銀行建立了法定存款準(zhǔn)備金制度；1986年，對商業(yè)銀行開展票據(jù)再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)。在金融監(jiān)管方面，建立健全金融稽核法規(guī)，對專業(yè)銀行、其他金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營項目開展多種形式的稽核檢查，查處金融業(yè)務(wù)中的違規(guī)違法問題，整頓金融秩序。

這一階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的起步和展開，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制開始解體，但計劃體制因素在資源配置中依然居于支配地位；市場因素開始復(fù)蘇和成長，并在資源配置中發(fā)揮越來越重要的作用。這種二元經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在矛盾決定了中國人民銀行的改革具有明顯的過渡性質(zhì)和二元化特征：一方面開始向完全履行中央銀行職能的市場化方向轉(zhuǎn)型，另一方面仍存留計劃經(jīng)濟(jì)和“大一統(tǒng)”銀行的明顯痕跡，離真正的中央銀行還有較大差距。具體表現(xiàn)在：一是非央行職能尚未徹底剝離，仍“統(tǒng)一管理國營企業(yè)的流動資金”，同時還承擔(dān)著相當(dāng)數(shù)量的專項貸款業(yè)務(wù)；二是總分支行授權(quán)和職責(zé)劃分不明晰，許多分支行被認(rèn)為是地方政府管理金融的一個職能部門，競相向總行爭信貸規(guī)模、爭機構(gòu)批設(shè)指標(biāo)(4)李德：《中國人民銀行改革的歷程及成效》，《中國金融》2008年第17期。；三是調(diào)控手段仍以信貸規(guī)?？刂茷橹鳎狈τ行У呢泿耪吖ぞ?，宏觀調(diào)控不到位，金融監(jiān)管比較薄弱。隨著建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出，處于過渡形態(tài)的人民銀行在體制和功能上都無法適應(yīng)新形勢的變化，逐步強化和完善規(guī)范化的現(xiàn)代中央銀行體制勢在必行。

二、逐步改革和完善中央銀行體制(1993—2002年)

1993年11月，黨的十四屆三中全會提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總方略和總框架。同年12月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于金融體制改革的決定》把建立獨立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系作為改革的三大目標(biāo)之一，并明確提出“把中國人民銀行辦成真正的中央銀行”，“中國人民銀行的主要職能是：制定和實施貨幣政策，保持貨幣的穩(wěn)定；對金融機構(gòu)實行嚴(yán)格的監(jiān)管，保證金融體系安全、有效地運行”。1995年3月，《中華人民共和國中國人民銀行法》頒布施行，首次以國家立法形式確立了“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理”。為了盡快把人民銀行建設(shè)成為規(guī)范化的中央銀行，建立起強有力的中央銀行宏觀調(diào)控體系，國家對人民銀行采取了一系列重大改革措施：一是改革組織管理體制，轉(zhuǎn)換人民銀行職能。人民銀行總行上收和集中了貨幣發(fā)行、信貸總量和基準(zhǔn)利率調(diào)控等方面的權(quán)力，以保證貫徹執(zhí)行全國統(tǒng)一的貨幣政策；人民銀行分支機構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的金融監(jiān)督管理、調(diào)查統(tǒng)計分析、經(jīng)理國庫、資金調(diào)撥和聯(lián)行清算等。人民銀行的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)移交給有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行，人民銀行的職能更加專業(yè)化。人民銀行各級機構(gòu)一律與其舉辦的營利性經(jīng)濟(jì)實體脫鉤(5)中國人民銀行研究局：《中國現(xiàn)代中央銀行體制——中國人民銀行管理體制的重大改革》，北京：中國金融出版社，1999年版，第10頁。；取消人民銀行的利潤留成制度，實行獨立的預(yù)算財務(wù)體制，消除其利潤激勵機制；人民銀行不再對財政透支，不再對非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，確保管控住基礎(chǔ)貨幣。二是加強金融宏觀調(diào)控，拓展市場化貨幣政策工具使用。明確貨幣政策的目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；成立貨幣政策委員會，作為人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構(gòu)。人民銀行開始對商業(yè)性銀行實施資產(chǎn)負(fù)債比例管理和資產(chǎn)風(fēng)險管理，對商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)實行新的信貸資金管理辦法，即“總量控制，比例管理，分類指導(dǎo)，市場融通”。人民銀行依法獨立執(zhí)行貨幣政策，從主要依靠再貸款和信貸規(guī)模管理的直接調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向運用存款準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)、公開市場業(yè)務(wù)、基準(zhǔn)利率、比例管理等手段的間接控制。1994年，貨幣供應(yīng)量成為宏觀調(diào)控的重要指標(biāo)，并定期向社會公布。1996年，人民銀行試辦公開市場業(yè)務(wù)，主要通過正逆回購操作回籠和投放基礎(chǔ)貨幣。三是改革金融監(jiān)管體系。監(jiān)管證券市場業(yè)務(wù)從人民銀行中分離出來，移交給新成立的中國證券監(jiān)督管理委員會；人民銀行僅負(fù)責(zé)對金融機構(gòu)和貨幣市場的監(jiān)管。通過改革，進(jìn)一步明確了人民銀行是金融宏觀調(diào)控的主體，而商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)則是金融宏觀調(diào)控的對象；人民銀行機構(gòu)設(shè)置和職能轉(zhuǎn)換也已基本到位，市場化和法治化的中央銀行體制正在形成。

市場化改革進(jìn)展到1997年的時候，我國經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展出現(xiàn)了一些新變化和新問題，經(jīng)濟(jì)增長速度開始減緩，長期以來的短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蟛蛔?、市場疲軟，物價從持續(xù)上漲轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)增長，國有企業(yè)改革進(jìn)入攻堅階段，國有商業(yè)銀行不良貸款高企，金融不穩(wěn)定性增加。與此同時，亞洲金融危機爆發(fā)并在很大程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，風(fēng)險意識開始增強。1997年11月，中共中央、國務(wù)院召開全國金融工作會議，對解決金融改革和發(fā)展中的重大問題作出具體部署，提出力爭用3年時間顯著提高金融業(yè)經(jīng)營和管理水平，增強防范和抗御金融風(fēng)險能力，為進(jìn)一步全面推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好條件。為了全面發(fā)揮人民銀行在金融宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管和金融服務(wù)方面的基本職能，1998年再次對人民銀行的組織管理體制和職能配置進(jìn)行了改革與調(diào)整：一是撤銷省級分行，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置分支機構(gòu)。在總行下設(shè)立9個跨省區(qū)的分行，在北京和重慶分設(shè)2個營業(yè)管理部。各分行下設(shè)若干中心支行，非分行所在地省會城市、5個副省級沿海城市設(shè)中心支行，地市級分行保留并更名為地市中心支行；各分行除與總行對口設(shè)置職能處室外，另設(shè)營業(yè)管理部，履行所在城市的中央銀行職能，并承接原省級分行營業(yè)部的業(yè)務(wù)；非分行所在地省會城市設(shè)金融監(jiān)管辦事處，接受所在區(qū)域分行直接領(lǐng)導(dǎo)，專事對所在省區(qū)銀行和非銀行金融機構(gòu)的金融監(jiān)管職責(zé)。中央銀行組織體系實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，貨幣政策決策權(quán)集中于總行，而分支行面向基層，集中力量加強金融監(jiān)管和金融服務(wù)。二是改革金融監(jiān)管體制，調(diào)整總行內(nèi)設(shè)機構(gòu)。中國人民銀行將不屬于中央銀行的業(yè)務(wù)劃出，把證券機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)移交給中國證監(jiān)會，把保險業(yè)務(wù)、保險機構(gòu)、保險市場的監(jiān)管事務(wù)劃歸中國保監(jiān)會。至此，我國對金融業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的改革取得了實質(zhì)性進(jìn)展。這是繼1984年中央銀行和專業(yè)銀行職能分離后，人民銀行職能的第二次變化?？傂袃?nèi)設(shè)機構(gòu)也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，重點是完善中央銀行的決策機制與加強對銀行和非銀行金融機構(gòu)(證券、保險除外)的監(jiān)管。比如，分管金融監(jiān)管的就有銀行監(jiān)管一司、銀行監(jiān)管二司、非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管司和合作金融機構(gòu)監(jiān)管司等(6)趙海寬：《曲折光輝的五十年——紀(jì)念中國人民銀行成立五十周年》，《金融研究》1998年第12期。，分別承辦對國有獨資商業(yè)銀行、政策性銀行和外資銀行、股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行、全國非銀行金融機構(gòu)(證券、保險除外)、農(nóng)村和城市合作金融機構(gòu)的監(jiān)管工作。三是轉(zhuǎn)為主要依靠經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。1998年，人民銀行取消了對國有商業(yè)銀行的貸款規(guī)模管理，這標(biāo)志著金融宏觀調(diào)控從直接調(diào)控轉(zhuǎn)入了主要依靠經(jīng)濟(jì)手段的間接調(diào)控。此后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，人民銀行著手改革存款準(zhǔn)備金制度，靈活調(diào)整準(zhǔn)備金率和基準(zhǔn)利率，擴大公開市場操作業(yè)務(wù)，貨幣政策調(diào)控工具逐步與國際接軌。

這一階段，我國正式確立了走社會主義市場經(jīng)濟(jì)之路，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，各經(jīng)濟(jì)主體必須面向市場開展其經(jīng)營活動。中國人民銀行開始向市場化、規(guī)范化的中央銀行轉(zhuǎn)型，改革的重點是完善中央銀行組織管理體制和宏觀調(diào)控體制，強化金融監(jiān)管體制，保證金融體系安全有效地運行。人民銀行組織管理體制實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變；金融宏觀調(diào)控機制實現(xiàn)了從直接控制向間接調(diào)控為主的轉(zhuǎn)變；金融監(jiān)管開始按銀行的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分設(shè)監(jiān)管部門，監(jiān)管的重心開始由合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管。但存在如下主要問題亟待解決：中國人民銀行統(tǒng)管制定貨幣政策與銀行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管，不僅分散精力也易引發(fā)金融機構(gòu)“大而不倒”所帶來的道德風(fēng)險；中央銀行貨幣政策工具較為單一，防范和抵御金融風(fēng)險的體制機制有待完善；加入WTO后，面對國外金融機構(gòu)的競爭與挑戰(zhàn)，保持和維護(hù)我國金融穩(wěn)定與安全亟需可行之策，等等。

三、進(jìn)一步完善中央銀行宏觀調(diào)控體系(2003年至今)

2003年10月召開的黨的十六屆三中全會強調(diào)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和科技創(chuàng)新發(fā)展的新趨勢，完成全面建設(shè)小康社會的新任務(wù)，必須完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步健全國家宏觀調(diào)控體系，以及深化金融企業(yè)改革、健全金融調(diào)控機制、完善金融監(jiān)管體制等(7)《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，《人民日報》2003年10月22日。。至此，中國人民銀行的改革與轉(zhuǎn)型進(jìn)入進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系階段。

(一)剝離對銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管職能

2003年，我國對金融監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革。同年4月，中國人民銀行把對商業(yè)銀行、政策性銀行、城鄉(xiāng)信用合作社、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司等金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管職責(zé)，移交給新成立的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。這是人民銀行職能的第三次變化。至此，我國正式形成了“一行三會”的金融監(jiān)管框架。同年12月，《中華人民共和國中國人民銀行法(修正)》和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》進(jìn)一步從法律上厘清了中國人民銀行和中國銀監(jiān)會的職責(zé)。人民銀行新的職能被正式表述為“制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定”。職能重新定位后，人民銀行除繼續(xù)履行貨幣發(fā)行、外匯管理、經(jīng)理國庫、支付清算、金融法制建設(shè)、調(diào)查統(tǒng)計等職責(zé)外，最大的變化集中表現(xiàn)為“一個強化”“一個轉(zhuǎn)換”“兩個增加”，其中“一個強化”即強化與制定和執(zhí)行貨幣政策相關(guān)的職能，提高制定和執(zhí)行貨幣政策的水平，加強對貨幣市場、外匯市場、黃金市場等金融市場的監(jiān)督與監(jiān)測；“一個轉(zhuǎn)換”即由過去主要是對銀行業(yè)機構(gòu)及其業(yè)務(wù)的審批、資格審查和監(jiān)管指導(dǎo)等，轉(zhuǎn)變?yōu)閷鹑跇I(yè)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測和評估，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并綜合研究制定金融業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃和對外開放戰(zhàn)略；“兩個增加”即增加兩項工作職責(zé)，一是承接原由公安部負(fù)責(zé)的反洗錢工作職責(zé)，二是管理信貸征信業(yè)。為此，人民銀行還成立了負(fù)責(zé)金融市場、金融穩(wěn)定、反洗錢和征信管理的專門機構(gòu)。此外，在宏觀調(diào)控方面，人民銀行于2003年啟動了中央銀行票據(jù)的公開市場操作；2004年進(jìn)行了利率市場化改革，不再設(shè)定金融機構(gòu)人民幣貸款利率上限，允許人民幣存款利率下??；2005年實行了以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度。至此，人民銀行在金融宏觀調(diào)控、維護(hù)國家金融穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用逐漸彰顯。

(二)強化貨幣政策宏觀調(diào)控職能

2005年，我國對中央銀行組織結(jié)構(gòu)又進(jìn)行了一次重大調(diào)整。同年8月，中國人民銀行上?？偛繏炫瞥闪?。上?？偛吭诳傂械念I(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下開展工作，主要承擔(dān)部分中央銀行業(yè)務(wù)的具體操作職責(zé)。此后，人民銀行的決策與執(zhí)行職能適度分離，有關(guān)貨幣政策的制定等決策劃歸北京總部，有關(guān)市場運作、業(yè)務(wù)拓展等執(zhí)行職能移師上海。上?？偛孔鳛榭傂胸泿耪卟僮鞯钠脚_、金融市場監(jiān)測管理的平臺和對外交往的重要窗口，進(jìn)一步強化了中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的宏觀調(diào)控職能，不僅有利于將上海打造成為資金、同業(yè)拆借、證券、期貨、外匯、黃金、產(chǎn)權(quán)等市場的中心，建設(shè)比較健全的全國性金融市場體系，而且也促使中央銀行更加接近市場，更有利于貨幣政策的判斷與決策，提高宏觀調(diào)控效率。

(三)健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架

2008年國際金融危機爆發(fā)后，學(xué)術(shù)界和政策制定者對金融危機的成因與傳染機制開展了廣泛討論，對貨幣政策的目標(biāo)與功能進(jìn)行了深刻反思，普遍認(rèn)為貨幣政策側(cè)重物價穩(wěn)定并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但在特定條件下助長了金融風(fēng)險的累積，提出構(gòu)建與貨幣政策并行的宏觀審慎政策，專門負(fù)責(zé)維護(hù)金融穩(wěn)定(8)黃益平等：《貨幣政策與宏觀審慎政策共同支持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定》，《金融研究》2019年第12期。。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)運行中，物價穩(wěn)定與金融穩(wěn)定這兩個目標(biāo)并不總是協(xié)同的，甚至有時存在著沖突，物價穩(wěn)定并不是金融穩(wěn)定的充分條件。因此，健全宏觀審慎的政策框架，提高貨幣政策的有效性，就成為金融宏觀調(diào)控體系改革的核心內(nèi)容。

在貨幣政策方面，推動貨幣政策中介目標(biāo)由數(shù)量型向價格型轉(zhuǎn)變，不斷提升貨幣政策調(diào)控的有效性和針對性。2010年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出實施穩(wěn)健的貨幣政策，要把穩(wěn)定價格總水平放在更加突出的位置。隨著利率市場化改革的推進(jìn)和金融創(chuàng)新發(fā)展，貨幣供應(yīng)與實體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)性減弱，貨幣供應(yīng)量作為貨幣政策中介指標(biāo)已難以勝任宏觀調(diào)控的需要，于是，我國在引入社會融資規(guī)模概念的同時，還創(chuàng)新了一系列貨幣政策工具，注重發(fā)揮利率杠桿的調(diào)控與引導(dǎo)作用。比如，2013年1月，人民銀行創(chuàng)設(shè)了常備借貸便利(SLF)和公開市場短期流動性調(diào)節(jié)工具(SLO)。2014年4月，人民銀行設(shè)立了抵押補充貸款(PSL)，通過商業(yè)銀行抵押資產(chǎn)從中央銀行獲得融資的利率引導(dǎo)中期市場利率水平；9月，創(chuàng)設(shè)了中期借貸便利(MLF)，通過調(diào)節(jié)金融機構(gòu)的中期融資成本引導(dǎo)其向符合國家政策導(dǎo)向的實體經(jīng)濟(jì)部門提供低成本資金。2019年8月，改革和完善貸款市場報價利率(LPR)形成機制，即由過去參考基準(zhǔn)利率改為以中期借貸便利(MLF)為基礎(chǔ)加點形成，推動商業(yè)銀行運用LPR和打破貸款利率隱性下限，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機制，提高市場配置資源效率。2015年10月，存貸款利率管制放開后，人民銀行適時運用多種貨幣政策工具，靈活提供短、中、長期流動性，培育和引導(dǎo)短期市場利率形成，引導(dǎo)和穩(wěn)定中長期市場利率，同時加強防范銀行體系的流動性風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險。隨著貨幣政策中介目標(biāo)由數(shù)量型向價格型轉(zhuǎn)變，利率杠桿在金融資源配置中的決定性作用不斷增強，中央銀行宏觀調(diào)控進(jìn)入了更加依靠市場化貨幣政策工具和傳導(dǎo)機制的新階段。

在宏觀審慎政策方面，核心是要求銀行在經(jīng)營狀況良好時積累資本留存緩沖和逆周期資本緩沖以備不時之需，防范銀行業(yè)乃至整個金融體系的順周期波動和跨部門傳染所導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。2009年，中國人民銀行針對當(dāng)時人民幣貸款迅速增長的局面，開始探索宏觀審慎管理的政策措施。2010年10月，黨的十七屆五中全會明確提出要“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”(9)周小川：《金融政策對金融危機的響應(yīng)——宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯和主要內(nèi)容》，《金融研究》2011年第1期。。2011年初，人民銀行引入差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機制，將金融機構(gòu)信貸投放與宏觀審慎要求的資本水平相聯(lián)系，以促進(jìn)信貸水平的平穩(wěn)增長和提高金融機構(gòu)的抗風(fēng)險能力。此后，中國銀監(jiān)會等部門參照《巴塞爾協(xié)議》，陸續(xù)出臺了一系列符合國情的銀行監(jiān)管改革措施，進(jìn)一步健全了中國銀行業(yè)監(jiān)管法律體系。2016年，人民銀行將差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整/合意貸款管理機制升級為宏觀審慎評估體系(MPA)，從以往盯住狹義貸款轉(zhuǎn)為對廣義信貸(包括貸款、證券及投資、回購等)實施宏觀審慎管理，即從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風(fēng)險、信貸政策執(zhí)行等七個方面，構(gòu)建以逆周期調(diào)節(jié)為核心、依據(jù)重要性程度進(jìn)行差別管理的指標(biāo)體系，引導(dǎo)金融機構(gòu)減少各類騰挪資產(chǎn)、規(guī)避信貸調(diào)控的做法，提高貨幣政策向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)效果，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。此后，根據(jù)宏觀調(diào)控需要和評估情況，人民銀行不斷對MPA加以完善，比如，將表外理財、全口徑跨境融資、互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品、綠色金融、同業(yè)存單、影子銀行等納入宏觀審慎政策框架。2017年7月，第五次全國金融工作會議提出要強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)，并決定成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，金融委辦公室設(shè)在人民銀行。同年10月召開的黨的十九大明確出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過的黨和國家機構(gòu)改革方案將中國銀監(jiān)會和中國保監(jiān)會的職責(zé)進(jìn)行整合，成立中國銀行保險監(jiān)督管理委員會；將擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃歸人民銀行。至此，我國“一委一行兩會”金融監(jiān)管體系正式形成，中國人民銀行承擔(dān)金融發(fā)展職能，中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會更側(cè)重微觀審慎監(jiān)管。在新的監(jiān)管組織架構(gòu)下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不斷加強，以中央銀行為核心的宏觀審慎管理理念和制度框架逐步確立，金融亂象得到初步治理，系統(tǒng)性風(fēng)險防范機制進(jìn)一步強化，金融風(fēng)險總體收斂(10)《中國金融穩(wěn)定報告(2018)》，北京：中國金融出版社，2018年版，第2頁。，保障了金融市場和金融機構(gòu)的平穩(wěn)運行。

這一階段，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國人民銀行堅持市場化改革方向，通過組織架構(gòu)和部門職能調(diào)整，進(jìn)一步完善了中央銀行宏觀調(diào)控體系，形成了“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱調(diào)控框架，實現(xiàn)了從直接調(diào)控向間接調(diào)控的轉(zhuǎn)型，價格型調(diào)控特征凸顯；強化了制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，有效推動了我國經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)健康發(fā)展。同時，我們也要充分認(rèn)識到，受國內(nèi)外多重因素的影響，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，金融風(fēng)險呈現(xiàn)出一些新的特點，中央銀行宏觀調(diào)控面臨新的挑戰(zhàn)：一是貨幣政策的預(yù)期管理和常規(guī)溝通不是很到位，對貨幣政策的前瞻性、針對性和有效性有較多爭議；二是貨幣政策中介目標(biāo)已從數(shù)量型向價格型模式轉(zhuǎn)變，但利率市場化改革的任務(wù)還沒完成，仍然是利率雙軌制，利率傳導(dǎo)機制和渠道還存在一些障礙；三是對貨幣政策和宏觀審慎政策的關(guān)聯(lián)性和互補性缺乏有效統(tǒng)籌，特別是宏觀審慎政策框架有待進(jìn)一步完善；四是人民幣國際化的推進(jìn)和金融科技的發(fā)展對金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的要求。

四、經(jīng)驗總結(jié)與政策建議

改革開放以來，中國人民銀行作為我國的中央銀行，在體制、地位、職能等方面都發(fā)生了巨大而深刻的變革，從最初的“大一統(tǒng)”體制逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代中央銀行體系。目前，與新時代中國特色社會主義相適應(yīng)的現(xiàn)代化中央銀行體制已基本建立。中國人民銀行不僅具有現(xiàn)代中央銀行固有的屬性和職能，而且也是我國重要的宏觀調(diào)控部門，在金融宏觀調(diào)控、金融穩(wěn)定和金融資源配置中發(fā)揮著重要作用。

中國人民銀行的改革與轉(zhuǎn)型有其內(nèi)在邏輯和值得總結(jié)的經(jīng)驗：一是與經(jīng)濟(jì)體制改革演進(jìn)相適應(yīng)，始終堅持市場化改革方向。改革之初，只有人民銀行一家銀行，銀行是政府計劃和財政的出納。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的起步與展開，人民銀行從國家銀行過渡到中央銀行，開始專門行使中央銀行職能，但由于計劃經(jīng)濟(jì)體制仍占支配地位，決定了1992年以前的人民銀行具有明顯的過渡性質(zhì)和二元化特征。1992年以后，我國繼續(xù)改革和完善中央銀行體制，人民銀行秉持制定和實施貨幣政策、對金融業(yè)實施監(jiān)督管理之責(zé)，發(fā)揮市場在金融資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2003年以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管取得實質(zhì)性進(jìn)展，形成了“一行三會”的金融監(jiān)管框架。2013年召開的黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，人民銀行進(jìn)一步完善金融宏觀調(diào)控體系，形成了“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱調(diào)控框架，提高了金融服務(wù)能力。二是堅持職能法定，依法行政、依法履職。堅持法治化是人民銀行改革的基本原則之一。1983年，國務(wù)院決定由中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1986年，國務(wù)院頒布《銀行管理暫行條例》，重申人民銀行是國家的中央銀行。1995年，《中國人民銀行法》以國家立法形式具體規(guī)定了中央銀行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。2003年修訂的《中國人民銀行法》進(jìn)一步明確人民銀行是國家的中央銀行，是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門。三是采取漸進(jìn)式改革的方式。漸進(jìn)式改革是一種務(wù)實的做法，先立后破、破立結(jié)合，有利于保持經(jīng)濟(jì)秩序的相對穩(wěn)定，降低改革的成本和風(fēng)險。從職能的增減看，隨著雙層銀行體系的形成，人民銀行恢復(fù)了“銀行的銀行”職能；隨著資本市場、保險市場的發(fā)展，人民銀行相繼分離出對證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管職能；加入WTO后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，又分離出對銀行業(yè)的監(jiān)管職能；2008年國際金融危機后，為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，人民銀行強化了宏觀審慎管理職能。從調(diào)控方式的變化看，1979—1992年，以計劃手段為主，采用貸款規(guī)?？刂七M(jìn)行直接調(diào)控，對間接調(diào)控工具開始進(jìn)行探索和嘗試；1993—2002年，逐漸啟用市場化三大貨幣政策工具，開始從直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變：1998年，取消貸款規(guī)模控制，這標(biāo)志著以間接調(diào)控為主的格局正式形成；2003年至今，根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融化形勢變化，靈活運用三大貨幣政策工具，并創(chuàng)設(shè)多種新型的貨幣政策工具，充分發(fā)揮利率杠桿的調(diào)節(jié)與引導(dǎo)作用，推動貨幣政策中介目標(biāo)逐漸由數(shù)量型向價格型轉(zhuǎn)變。四是始終把維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定作為重要目標(biāo)。中央銀行的宏觀調(diào)控是逆周期調(diào)控，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱或出現(xiàn)資產(chǎn)價格泡沫時，使用緊縮性貨幣政策工具壓需求、軟著陸，當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退或遭遇金融危機時，使用擴張性貨幣政策工具穩(wěn)市場、增信心(11)易綱：《在全面深化改革開放中開創(chuàng)金融事業(yè)新局面》，《中國金融》2018年23期。，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境。實踐證明，人民銀行的改革與轉(zhuǎn)型有力地推動了我國金融體制改革和金融業(yè)的對外開放，豐富和活躍了多層次多功能的金融市場體系，增強了金融機構(gòu)抗風(fēng)險能力和市場競爭能力，支持和促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，金融已滲透到我國經(jīng)濟(jì)社會生活的各個領(lǐng)域。當(dāng)前，中國人民銀行深化中央銀行體制改革，更好地履職盡責(zé)，重點要抓好以下幾方面的工作：一是提升貨幣政策調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性。有效的貨幣政策離不開對宏觀經(jīng)濟(jì)走勢的精準(zhǔn)研判和對微觀主體行為適時的預(yù)期引導(dǎo)，因此，中央銀行要加強預(yù)期管理和完善市場信息溝通機制，適時發(fā)布有關(guān)經(jīng)濟(jì)狀況預(yù)測和政策執(zhí)行情況報告，積極提升貨幣政策的前瞻性、針對性和透明度，并通過連續(xù)預(yù)調(diào)、微調(diào)等方式保持政策的連貫性，減少市場主體對貨幣政策的誤讀和對消作用，以保障貨幣政策的有效實施(12)王曦、金釗：《新中國金融宏觀調(diào)控體系的演變與改革方向：1949—2019》，《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期。。二是完善市場化的利率形成、調(diào)控和傳導(dǎo)機制。深化利率市場化改革，穩(wěn)妥推進(jìn)利率“兩軌并一軌”，完善價格型貨幣政策調(diào)控框架，厘清中央銀行政策利率和市場基準(zhǔn)利率的傳導(dǎo)方式與操作目標(biāo)，探索構(gòu)建利率走廊機制，發(fā)揮國債在利率調(diào)控中的作用，疏通貨幣市場、信貸市場和資本市場之間的利率傳導(dǎo)渠道，提升利率傳導(dǎo)效率，有效引導(dǎo)市場預(yù)期，實現(xiàn)貨幣政策對實體經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好貨幣政策和宏觀審慎政策的關(guān)聯(lián)性和互補性。雖然貨幣政策和宏觀審慎政策的著力點和側(cè)重點各不相同，但兩者都是逆周期性的調(diào)節(jié)工具，有著很強的關(guān)聯(lián)性和互補性。因此，加強研究和探索兩者合理有效配合的路徑和措施，將物價穩(wěn)定和金融穩(wěn)定目標(biāo)有機地結(jié)合起來，特別是擴大宏觀審慎的覆蓋面和工具箱，堅持守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，成為進(jìn)一步完善中央銀行宏觀調(diào)控體系的重要任務(wù)之一。四是持續(xù)強化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融穩(wěn)健高效運行的基礎(chǔ)硬件，對金融市場發(fā)展和金融業(yè)對外開放起到重要支撐作用。要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和第四次工業(yè)革命發(fā)展新趨勢，加快金融基礎(chǔ)設(shè)施法律制度建設(shè)，完善市場化、智能化和國際化的支付結(jié)算體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)管理和會計核算體系，積極推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，保護(hù)金融消費者權(quán)益，提高金融資源配置的效率和服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力。第五，完善國際金融協(xié)調(diào)合作治理機制，提高參與國際金融治理能力，深度參與國際金融規(guī)則制定，穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國際化。