“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的實(shí)踐探索、制約瓶頸與突破路徑研究

羅 瓊

(中共天津市委黨校生態(tài)文明教研部，天津 300191)

2005年，習(xí)近平總書(shū)記首次提出“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷，2015年和2017年，“兩山”理念先后被寫(xiě)入中央文件《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和十九大新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》之中，正式上升為我黨治國(guó)理政基本方略和重要國(guó)策，成為新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基本遵循和行動(dòng)指南。而踐行“兩山”理念的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)化問(wèn)題，即：推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。這既是保持生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略定力的迫切需要，也是“十四五”時(shí)期鞏固全面建成小康社會(huì)成果的必然要求。

“兩山”轉(zhuǎn)化是踐行“兩山”理念最具挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性的環(huán)節(jié)之一，目前關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化的機(jī)制、路徑和模式等關(guān)鍵問(wèn)題還沒(méi)有真正摸清楚、回答好，只有來(lái)自先行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)探索，沒(méi)有固定模式。各地必須結(jié)合自身實(shí)際情況，敢于創(chuàng)新，深入挖掘提煉“兩山”轉(zhuǎn)化路徑、模式，尋找轉(zhuǎn)化突破口，才能真正推動(dòng)“兩山”理念落地生根、開(kāi)花結(jié)果。

一、關(guān)于“兩山”理念的理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

(一)“兩山”理念的內(nèi)涵

1.從概念含義來(lái)理解。狹義來(lái)看，“綠水青山”是指自然界清新的空氣、干凈的水源、宜人的氣候等良好生態(tài)環(huán)境，而“金山銀山”意指豐厚的經(jīng)濟(jì)收入或物質(zhì)財(cái)富，“綠水青山就是金山銀山”是指良好的生態(tài)環(huán)境能帶來(lái)源源不斷的經(jīng)濟(jì)收益和豐厚的物質(zhì)財(cái)富。廣義來(lái)看，“綠水青山”是指自然界中所包含的不同形態(tài)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，“金山銀山”是指包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平等在內(nèi)的人們對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要或者民生福祉?！熬G水青山就是金山銀山”意味著只有保護(hù)好生態(tài)環(huán)境和自然資源，生產(chǎn)出更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)、更好地滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需要(1)胡繼妹：《多維度解讀“兩山”理念的科學(xué)內(nèi)涵》，《青海日?qǐng)?bào)》2019年8月5日。。

2.從兩者的關(guān)系來(lái)理解?！熬G水青山”與“金山銀山”之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，“金山銀山”與“綠水青山”可以兼得。一方面，“綠水青山”是前提和基礎(chǔ)，為“金山銀山”的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造可能，只有擁有“綠水青山”才能換來(lái)“金山銀山”，所以必須保護(hù)好“綠水青山”。另一方面，“金山銀山”對(duì)“綠水青山”具有反作用，保護(hù)好“綠水青山”的最終目的是為了廣大人民群眾的福祉，是為了獲得經(jīng)濟(jì)收益讓人民群眾過(guò)上好日子，守著“綠水青山”過(guò)窮日子不是“兩山”理念的初衷，也是不可取的。另外，守護(hù)“綠水青山”需要大量的資金投入，這都需要“金山銀山”作支撐。

3.從本質(zhì)要求來(lái)理解。首先，要正確處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系?！皟缮健崩砟詈芎玫鼗卮鹆税l(fā)展與保護(hù)的本質(zhì)關(guān)系問(wèn)題，要求必須統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承載的限度內(nèi)，限定在紅線(xiàn)管控范圍內(nèi)。其次，要正確處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民生福祉的關(guān)系。良好生態(tài)環(huán)境作為最公平的公共產(chǎn)品，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)其對(duì)于提升民生福祉的重要意義，指出“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”(2)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第362頁(yè)。，開(kāi)創(chuàng)性地把生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提升到民生福祉的高度并作為重大政治問(wèn)題和重大社會(huì)問(wèn)題來(lái)推進(jìn)?！懊裰煤弥?，民之所惡惡之?！敝匾暽鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)，既源自廣大人民群眾對(duì)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的熱切期盼，也來(lái)源于黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨?！皟缮健崩砟畛浞终f(shuō)明，黨始終堅(jiān)持以人民為中心，以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把解決人民群眾關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域。再次，要正確處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與中華民族永續(xù)發(fā)展的關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，我們用幾十年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家上百年走過(guò)的歷程，經(jīng)濟(jì)總量躍升為世界第二位，但中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各領(lǐng)域都取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)重，其嚴(yán)峻性和復(fù)雜性為世界各國(guó)所罕見(jiàn)。為此，習(xí)近平總書(shū)記警告“這種吃祖宗飯、砸子孫碗的事情絕對(duì)不能再干，絕對(duì)不允許再干”(3)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第362頁(yè)。。如果處理不好生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，就會(huì)影響資源開(kāi)發(fā)的代際平衡，為中華民族永續(xù)發(fā)展帶來(lái)災(zāi)難?！皟缮健崩砟钜馕吨灰侠黹_(kāi)發(fā)利用自然資源就能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記明確提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)和根本大計(jì)。

(二)關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化的相關(guān)研究

1.關(guān)于推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化對(duì)踐行“兩山”理念的重大意義研究。胡繼妹認(rèn)為，只求“金山銀山”而不顧甚至犧牲“綠水青山”的事情我們不能做，但是守著“綠水青山”讓老百姓過(guò)窮日子的生活我們也不能要。只有找到了讓生態(tài)資源、自然資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)財(cái)富和物質(zhì)財(cái)富的有效路徑，才能保持長(zhǎng)期踐行“兩山”理念的戰(zhàn)略定力，才能讓老百姓守著綠水青山真正的富起來(lái)，從而成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量源泉。李宗堯認(rèn)為，在踐行“兩山”理念過(guò)程中，生態(tài)財(cái)富、自然財(cái)富不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)財(cái)富、物質(zhì)財(cái)富，需要國(guó)家加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，各級(jí)政府因地制宜發(fā)揮主觀動(dòng)能性，積極探索“兩山”轉(zhuǎn)化機(jī)制和模式，使“綠水青山”源源不斷地轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，這是踐行“兩山”理念的關(guān)鍵和核心。王金南、王夏暉認(rèn)為，在踐行“兩山”理念過(guò)程中，應(yīng)該把如何推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化作為優(yōu)先行動(dòng)與重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)化既是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也能為推動(dòng)全球生態(tài)文明建設(shè)注入中國(guó)信心和力量。未來(lái)應(yīng)該把推動(dòng)“綠水青山”向“金山銀山”的有效轉(zhuǎn)換作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，作為建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的支撐點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)(4)王金南、王夏暉：《推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是踐行“兩山”理念的時(shí)代任務(wù)與優(yōu)先行動(dòng)》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第14期。。

2.關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化現(xiàn)狀研究。王夏暉等認(rèn)為，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)資源并沒(méi)有帶來(lái)豐厚的物質(zhì)財(cái)富，“兩山”轉(zhuǎn)化還需要進(jìn)行更多的探索。另外，“兩山”轉(zhuǎn)化過(guò)程中面臨的問(wèn)題突出，生態(tài)資源未能有效地轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，并且生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值在科學(xué)計(jì)量方面還存在難度；以政府為主導(dǎo)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)力度不夠，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)內(nèi)生動(dòng)力不足(5)王夏暉等：《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本模式與創(chuàng)新路徑》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第14期。。胡彩娟認(rèn)為，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)龐大而又復(fù)雜的改革任務(wù)，目前總體上還處于低效轉(zhuǎn)換的狀態(tài)，切實(shí)打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道，既是全面建成小康社會(huì)和打贏脫貧攻堅(jiān)收官之戰(zhàn)的迫切要求，也是形成生態(tài)富民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制亟需研究的重要問(wèn)題(6)胡彩娟：《打開(kāi)“兩山”轉(zhuǎn)化通道的浙江實(shí)踐、現(xiàn)實(shí)困境與破解策略》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第5期。。王金南指出，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)前在“兩山”轉(zhuǎn)化中存在認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、基礎(chǔ)制度不健全、轉(zhuǎn)化不完全、通道未打開(kāi)等突出短板，未來(lái)政府需要在頂層設(shè)計(jì)、制度供給方面進(jìn)行更深入的探索，努力提高“兩山”轉(zhuǎn)化的效率，開(kāi)拓更寬泛的轉(zhuǎn)化渠道，提供更豐富的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，全面建立“綠水青山”與“金山銀山”轉(zhuǎn)化通道(7)王金南、王夏暉：《推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是踐行“兩山”理念的時(shí)代任務(wù)與優(yōu)先行動(dòng)》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第14期。。

3.關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化路徑研究。馬建堂指出，“兩山”轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵問(wèn)題是轉(zhuǎn)化路徑，當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化，必須依靠政府和市場(chǎng)兩種手段。政府方面要在制度保障、政策導(dǎo)向方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，建立健全“兩山”轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制。同時(shí)，構(gòu)建完善的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)產(chǎn)品配置中的作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制決定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格(8)馬建堂：《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑、機(jī)制與模式》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2019年版，第 102—116頁(yè)。。馬永歡等指出，在“兩山”轉(zhuǎn)化過(guò)程中，如何有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用是擺在政府和學(xué)者面前的一道難題。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，由于自然資源產(chǎn)權(quán)體系不清晰、交易體系不完整等問(wèn)題，致使僅有一少部分生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，絕大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品還未能進(jìn)入交易市場(chǎng)，即使在自然資源產(chǎn)權(quán)清晰、交易體系較完整的發(fā)達(dá)國(guó)家，在“兩山”轉(zhuǎn)化過(guò)程中，市場(chǎng)也只是發(fā)揮調(diào)節(jié)或輔助作用。因此，市場(chǎng)究竟能發(fā)揮多大作用以及如何發(fā)揮作用，還需要進(jìn)行更多的探索(9)馬永歡：《對(duì)我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基本思考》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第21期。。

綜上可知，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化的研究起步較晚，再加上“兩山”轉(zhuǎn)化是一個(gè)涉及因素多、極具抽象性以及實(shí)現(xiàn)機(jī)理較為復(fù)雜的過(guò)程，目前學(xué)術(shù)界缺乏“兩山”轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)性理論框架構(gòu)建，關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化的研究只是從某個(gè)角度來(lái)展開(kāi)，仍處于個(gè)別區(qū)域轉(zhuǎn)化實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例分析階段。

二、十八大以來(lái)推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化的實(shí)踐探索

目前，雖然從頂層設(shè)計(jì)方面尚未出臺(tái)關(guān)于“兩山”轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一指導(dǎo)文件，但黨的十八大以來(lái)，從中央層面到地方政府，對(duì)“兩山”轉(zhuǎn)化的機(jī)制和路徑進(jìn)行了積極的探索——中央政府不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善體制機(jī)制；地方政府因地制宜，積極創(chuàng)新“兩山”轉(zhuǎn)化模式，形成了一批典型轉(zhuǎn)化案例，具有較強(qiáng)的示范意義。

(一)黨中央積極開(kāi)展“兩山”轉(zhuǎn)化決策部署

2005年8月15日“兩山”理念的正式提出，標(biāo)志著黨中央對(duì)推動(dòng)“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的重視并開(kāi)始了積極探索。十八大之后，黨中央著重對(duì)“兩山”轉(zhuǎn)化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與決策部署：2012年，十八大報(bào)告中第一次提到“生態(tài)產(chǎn)品”這一概念，鼓勵(lì)大力開(kāi)發(fā)“綠水青山”所蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值；十九大報(bào)告提出要增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。2016年以來(lái)，國(guó)家把建立健全“兩山”有效轉(zhuǎn)換機(jī)制作為踐行“兩山”理念過(guò)程中的重要任務(wù)來(lái)抓，福建和云南相繼被確定為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的先行區(qū)和試驗(yàn)區(qū)；2017年，國(guó)家圍繞著生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制開(kāi)始了重點(diǎn)探索，并選擇自然資源相對(duì)豐富的貴州、浙江、江西和青海四省作為試點(diǎn)省份；2018年4月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)“兩山”轉(zhuǎn)化進(jìn)行重點(diǎn)部署，強(qiáng)調(diào)要“積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”(10)習(xí)近平：《在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話(huà)》，《求是》2019年第17期。。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，把生態(tài)效益更好轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益”(11)《習(xí)近平在浙江考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào) 統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作 奮力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年4月2日。。

(二)各部委積極創(chuàng)新“兩山”轉(zhuǎn)化體制機(jī)制

在推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，國(guó)家各部委積極作為，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委等部門(mén)從創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)文明示范市縣和“兩山”創(chuàng)新基地，到對(duì)轉(zhuǎn)化機(jī)制的探索，再到對(duì)典型案例的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，積極打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道。

2017年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部積極推進(jìn)“兩山”理念實(shí)踐創(chuàng)新基地和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣建設(shè)工作。截至2020年10月，在全國(guó)各地已分別命名實(shí)踐創(chuàng)新基地87個(gè)、示范市縣262個(gè)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部就如何在重點(diǎn)區(qū)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了積極探索，為推進(jìn)其他地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和“兩山”轉(zhuǎn)化提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的探索，于2018年和2019年相繼印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，加快促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”，要求“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。

2020年4月，自然資源部印發(fā)了《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例(第一批)》，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)“兩山”理念實(shí)踐先進(jìn)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例分析，從具體做法中總結(jié)主要成效，并著重分析了不同地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為全國(guó)其他地區(qū)推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(三)各地方積極探索“兩山”轉(zhuǎn)化模式

2017年以來(lái)，各級(jí)政府在“兩山”轉(zhuǎn)化方面進(jìn)行了積極探索，建成了一批以麗水市為代表的全國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)縣市。試點(diǎn)縣市在堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記提出的“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”原則下，因地制宜，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑，其主要做法包括生態(tài)資源指標(biāo)確定及產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等方面。

1.生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易。在“兩山”轉(zhuǎn)化過(guò)程中，針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品公共物品屬性，以及產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致的受益主體界定難等問(wèn)題，政府通過(guò)設(shè)定生態(tài)限額，以發(fā)放生態(tài)資源指標(biāo)的方式創(chuàng)造出對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求，進(jìn)而在市場(chǎng)上對(duì)指標(biāo)進(jìn)行交易的一種做法。福建省南平市通過(guò)創(chuàng)建“森林生態(tài)銀行”這一運(yùn)作平臺(tái)，對(duì)全市生態(tài)資源進(jìn)行集中管理、開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，在對(duì)碎片化的森林資源進(jìn)行集中整合基礎(chǔ)上，引入社會(huì)資本和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商對(duì)其進(jìn)行具體管理，不僅提高了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，還打通了“兩山”轉(zhuǎn)化的通道，使南平市生態(tài)優(yōu)勢(shì)成功轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)(12)福建省林業(yè)局：《福建省南平市深入推進(jìn)“森林生態(tài)銀行”助推“兩山”轉(zhuǎn)化》，http://www.zjly.gov.cn/art/2020/7/9/art_1276367_50163617.html。。重慶市立足于自身生態(tài)優(yōu)勢(shì)，提出把“森林覆蓋率”作為各區(qū)約束性考核指標(biāo)，通過(guò)政府搭建的平臺(tái)，讓森林生態(tài)資源在達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)進(jìn)行自由交易，成功打通了“兩山”轉(zhuǎn)化的通道，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源向物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)變，調(diào)動(dòng)了各區(qū)踐行“兩山”理念的積極性(13)重慶市規(guī)劃和自然資源局：《自然資源部為重慶“點(diǎn)贊”：二案例上榜生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》，http://ghzrzyj.cq.gov.cn/zwxx_186/mtgz/202005/t20200508_7316833.html。。

2.生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升。主要是指對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)功能缺失的地區(qū)，通過(guò)綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)，在其自然生態(tài)系統(tǒng)功能充分恢復(fù)之后，對(duì)其開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升和價(jià)值“外溢”。山東省威海市由于長(zhǎng)期高強(qiáng)度、無(wú)節(jié)制的采礦對(duì)本地生態(tài)環(huán)境和自然生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)功能缺失。在“兩山”理念的指導(dǎo)下，威海市通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，分類(lèi)開(kāi)展受損山體綜合治理和礦坑生態(tài)修復(fù)，引入社會(huì)主體投資，打造不同形態(tài)的文化旅游產(chǎn)品，利用優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的溢出效應(yīng)帶動(dòng)周邊旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)資源向經(jīng)濟(jì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化(14)威海市自然資源和規(guī)劃局：《威海市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)山石資源開(kāi)發(fā)管理的意見(jiàn)》，http://bnrp.weihai.gov.cn/art/2018/10/29/art_10909_1484920.html。。江蘇省徐州市長(zhǎng)期以來(lái)由于煤炭開(kāi)采造成了沉重的生態(tài)包袱，面對(duì)嚴(yán)峻生態(tài)形勢(shì)，徐州市政府多方施策，推進(jìn)國(guó)土綜合整治，對(duì)采煤塌陷區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)，大力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，最終把其建成風(fēng)景秀美的國(guó)家級(jí)濕地公園。目前，濕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值逐步顯現(xiàn)，帶動(dòng)了生態(tài)旅游等現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，區(qū)域住宅地價(jià)大幅上升，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的外溢(15)徐州市自然資源和規(guī)劃局：《江蘇徐州賈汪區(qū)以“礦地融合”理念推進(jìn)潘安湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)》，http://zrzy.jiangsu.gov.cn/xz/gtzx/tpxw/202009/t20200910_969386.htm。。

3.生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償主要是政府主導(dǎo)下的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品。受益主體購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品的方式包括資金補(bǔ)償、園區(qū)共建以及產(chǎn)業(yè)共建等，讓保護(hù)“綠水青山”者能夠獲得“金山銀山”的報(bào)酬，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受償”。湖北省鄂州市在對(duì)自然資源進(jìn)行調(diào)查與確權(quán)登記之后，采用當(dāng)量因子法開(kāi)展生態(tài)價(jià)值核算，將自然生態(tài)系統(tǒng)提供的各類(lèi)服務(wù)和貢獻(xiàn)，統(tǒng)一計(jì)量為無(wú)差別的貨幣單位，運(yùn)用于各區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道逐步暢通(16)鄂州市自然資源和規(guī)劃局：《鄂州市生態(tài)價(jià)值核算和生態(tài)補(bǔ)償案例》，http://zrzyhghj.ezhou.gov.cn/sy/zwtz/201901/t20190109_241096.html。。

4.生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。主要是指在立足于本地生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)的情況下，通過(guò)有效的產(chǎn)業(yè)組織與運(yùn)作，以產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式開(kāi)發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，并將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值附著于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)品中，在市場(chǎng)上直接進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。江西省尋烏縣通過(guò)對(duì)廢棄礦山的綜合治理和生態(tài)修復(fù)，因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，一方面通過(guò)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，吸引大量高新產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐；另一方面結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在生態(tài)修復(fù)地種植百香果、油茶、獼猴桃等經(jīng)濟(jì)作物，同時(shí)大力發(fā)展生態(tài)健康、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，使“綠水青山”成功轉(zhuǎn)化為“金山銀山”(17)江西省自然資源廳：《讓“廢棄礦山”重現(xiàn)“綠水青山”》，http://bnr.jiangxi.gov.cn/art/2019/11/19/art_28791_1358581.html。。云南省玉溪市在對(duì)撫仙湖進(jìn)行綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)種植大戶(hù)、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展藍(lán)莓、荷藕等特色農(nóng)業(yè)，全力打造藍(lán)莓、水稻、荷藕、綠色烤煙等生產(chǎn)基地。同時(shí)，以重大旅游項(xiàng)目為載體，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，目前已成功打造生態(tài)觀光、商務(wù)會(huì)議、運(yùn)動(dòng)休閑、健康養(yǎng)生等品牌，促進(jìn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)(18)云南省自然資源廳：《云南省澄江縣撫仙湖徑流區(qū)山水林田湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程礦山環(huán)境治理》，http://dnr.yn.gov.cn/html/2020-04/94989.html。。

三、推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化的制約瓶頸

在“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的過(guò)程中，國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)探索雖然給全國(guó)其他地區(qū)以啟發(fā)，但不具備普遍適用性。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，全社會(huì)對(duì)“綠水青山”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識(shí)、理解和設(shè)計(jì)尚處于初級(jí)階段，尚未形成“兩山”轉(zhuǎn)化的一套完整體系。

(一)全社會(huì)對(duì)“綠水青山”的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)尚處于摸索階段

一是關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵尚未形成廣泛的共識(shí)。目前，全社會(huì)對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵認(rèn)知還大多局限于茂密的森林、清新的空氣、清澈的水源以及碧海藍(lán)天等自然生態(tài)資源，而對(duì)于自然生態(tài)產(chǎn)品衍生出來(lái)的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品、生態(tài)文化產(chǎn)品以及有機(jī)食品等生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品的理解還不充分。二是關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值如何計(jì)量處于探索階段。“綠水青山”順利轉(zhuǎn)化為“金山銀山”離不開(kāi)科學(xué)的計(jì)量方法，而目前生態(tài)價(jià)值核算體系還不成熟。由于生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值計(jì)量牽涉到價(jià)值來(lái)源、方法確定、價(jià)格體系、價(jià)值模型等，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并且局部問(wèn)題爭(zhēng)議較大，再加上生態(tài)產(chǎn)品個(gè)體消費(fèi)的不可計(jì)量性、價(jià)值多維性等，致使國(guó)內(nèi)目前并沒(méi)有形成一套成熟規(guī)范、具有普遍推廣性的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法體系，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值如何計(jì)量還處于不斷探索階段。

(二)政府在“兩山”轉(zhuǎn)化過(guò)程中尚未充分發(fā)揮作用

一是政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中主動(dòng)性不夠。在踐行“兩山”理念過(guò)程中，部分地方政府還處于把保護(hù)修復(fù)“綠水青山”作為第一目標(biāo)，而對(duì)于“兩山”如何有效轉(zhuǎn)換主動(dòng)性不夠、投入精力不足，缺乏探索，辦法不多。二是政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中政策手段匱乏，資金使用效率低下。政府的政策手段主要包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府購(gòu)買(mǎi)等，在實(shí)施過(guò)程中，生態(tài)補(bǔ)償覆蓋面過(guò)窄、漏補(bǔ)、錯(cuò)補(bǔ)等問(wèn)題突出。三是政府生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源單一、資金緊張。目前，地方政府的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠貸款以及生態(tài)資源稅征收等，資金來(lái)源單一、缺口較大。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)、流域下游與上游地區(qū)之間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，而且難度較大。

(三)“兩山”轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)機(jī)制不完善

一是市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足，尚未充分調(diào)動(dòng)各方積極性。由于生態(tài)產(chǎn)品初期修復(fù)保護(hù)成本高，后期回報(bào)率相對(duì)較低，再加上收益回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)，不能充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)方投身生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的積極性，導(dǎo)致市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足。二是“兩山”轉(zhuǎn)化市場(chǎng)機(jī)制不健全。具體包括：生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系不健全，影響了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估，比如對(duì)外部補(bǔ)償價(jià)值和代際補(bǔ)償價(jià)值忽略的情況較為常見(jiàn)；自然資源產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，導(dǎo)致所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊，阻礙其在市場(chǎng)上順暢流轉(zhuǎn)以及轉(zhuǎn)讓、出租等；生態(tài)產(chǎn)品估價(jià)及核算體系不完善，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象交叉重合、補(bǔ)償資金難以形成合力、資源配置效率不高等問(wèn)題，不能完全體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)價(jià)值；區(qū)域之間交易市場(chǎng)不通暢，主要表現(xiàn)為尚未建立起統(tǒng)一的市場(chǎng)交易準(zhǔn)則，導(dǎo)致區(qū)域間交易成本加大，阻礙了生態(tài)資源在更廣范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

(四)保障“兩山”轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)性制度不健全

一是生態(tài)資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)測(cè)制度不完善。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算首先需要對(duì)生態(tài)資源情況進(jìn)行詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查及監(jiān)測(cè)，然而我國(guó)尚未建立起完善的生態(tài)資源統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、監(jiān)測(cè)體系，生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的規(guī)范性、完整性、精確性等方面亟待提高，再加上生態(tài)產(chǎn)品類(lèi)型復(fù)雜、涉及管理部門(mén)眾多，不同部門(mén)之間數(shù)據(jù)封鎖、“打架”現(xiàn)象嚴(yán)重，不能及時(shí)共享，進(jìn)而制約了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算工作的開(kāi)展。二是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)價(jià)值評(píng)估與核算制度。目前，國(guó)家尚未出臺(tái)規(guī)范統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法，雖然在先進(jìn)地區(qū)進(jìn)行過(guò)“森林生態(tài)系統(tǒng)”“濕地系統(tǒng)”等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算工作，但由于核算方法、評(píng)估模型以及數(shù)據(jù)來(lái)源不統(tǒng)一，難以形成一套科學(xué)的核算方法，再加上基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失或難以獲得，導(dǎo)致核算結(jié)果不精準(zhǔn)；不同區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)資源統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)時(shí)間不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)人員素質(zhì)不高，技術(shù)手段落后，統(tǒng)計(jì)工作缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致生態(tài)資源統(tǒng)計(jì)結(jié)果質(zhì)量不高；生態(tài)資源市場(chǎng)發(fā)育遲緩，造成生態(tài)資源價(jià)格體系嚴(yán)重扭曲，對(duì)生態(tài)價(jià)值核算帶來(lái)極大困難；在自然資源產(chǎn)權(quán)界定不清情況下，再加上自然資源自身價(jià)值多維性，導(dǎo)致在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算過(guò)程中主觀性較強(qiáng)。三是生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度不完善。我國(guó)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)一直分屬于不同部門(mén)，造成了長(zhǎng)久以來(lái)權(quán)屬不清、權(quán)力交叉重疊以及缺位遺漏等問(wèn)題。無(wú)法清晰界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任，難以形成有效激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)也造成了監(jiān)管效率低下，為自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)帶來(lái)困擾，嚴(yán)重制約了生態(tài)修復(fù)和治理的效果。四是資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度不健全。從全國(guó)范圍來(lái)看，資源有償使用方面存在著監(jiān)管難問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償缺乏法律保障，導(dǎo)致所有權(quán)人權(quán)益落實(shí)不到位；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策設(shè)計(jì)不完善，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，致使補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)無(wú)章可循，補(bǔ)償覆蓋面積不全、覆蓋領(lǐng)域不全、重復(fù)補(bǔ)償；對(duì)于補(bǔ)償監(jiān)督考核難度大，導(dǎo)致補(bǔ)償資金使用效率低下甚至浪費(fèi)等。

(五)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的人才和基礎(chǔ)資金缺乏

一是高技能、復(fù)合型人才短缺。在對(duì)生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行核算過(guò)程中，需要具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)學(xué)科背景的綜合性人才；在對(duì)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記過(guò)程中，又需要具有地理學(xué)、遙感等專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的人才。但目前該領(lǐng)域人才短缺現(xiàn)象突出，無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要。二是基礎(chǔ)資金缺乏。在“兩山”轉(zhuǎn)化過(guò)程中，需要大量的資金投入，比如在自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、生態(tài)價(jià)值評(píng)估核算過(guò)程中，需要大量的計(jì)量設(shè)施、技術(shù)設(shè)施以及專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備等，這都需要前期資金的投入。目前前期資金短缺已成為“兩山”轉(zhuǎn)化的重要障礙。

四、“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的突破路徑

“兩山”轉(zhuǎn)化是踐行習(xí)近平總書(shū)記“兩山”理念的關(guān)鍵和核心，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各領(lǐng)域，以及政府、企業(yè)、個(gè)人多方面的系統(tǒng)性工程，是一項(xiàng)創(chuàng)新性戰(zhàn)略舉措和任務(wù)。國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)雖然在“兩山”轉(zhuǎn)化方面進(jìn)行了積極的探索，但是目前還沒(méi)有任何國(guó)家摸索了一套成熟的、可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。基于此，一方面要盡快解決目前“兩山”轉(zhuǎn)化中遇到的突出共性問(wèn)題；另一方面要在吸取國(guó)內(nèi)外經(jīng)典案例做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際情況，加大“兩山”轉(zhuǎn)化創(chuàng)新實(shí)踐力度以及體制機(jī)制探索。

(一)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，做好“兩山”轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計(jì)

政府作為公權(quán)力的代表，可以通過(guò)政策、法律、制度等手段的干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。從國(guó)內(nèi)外典型案例做法中可以看出，政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中均發(fā)揮著主導(dǎo)作用。目前，我國(guó)以政府為主導(dǎo)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)力度還不夠，需圍繞著如何充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用做文章，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品有效供給，加快生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。充分發(fā)揮政府規(guī)劃引領(lǐng)作用，圍繞如何盡快打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道展開(kāi)制度體系和政策體系設(shè)計(jì)，清理或修復(fù)部門(mén)間法規(guī)制度相互“打架”現(xiàn)象；將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值體現(xiàn)在各級(jí)政府重要發(fā)展規(guī)劃中去，比如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、國(guó)土空間格局規(guī)劃等領(lǐng)域，發(fā)揮好“指揮棒”作用；加快生態(tài)資源信息化平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，摸清底數(shù)和存量，對(duì)生態(tài)資源數(shù)量和質(zhì)量變化做到心中有數(shù)；有關(guān)部門(mén)要及時(shí)總結(jié)并推廣先行試點(diǎn)地區(qū)“兩山”轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗(yàn)做法。二是加強(qiáng)“兩山”轉(zhuǎn)化關(guān)鍵制度供給。建立完善生態(tài)產(chǎn)品制度，確保自然資源和生態(tài)產(chǎn)品權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)順暢；統(tǒng)籌考慮地方環(huán)境治理的財(cái)政需求，建立健全與地方政府事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度；加大政府綠色采購(gòu)力度，充分發(fā)揮政府采購(gòu)政策在促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的導(dǎo)向作用。綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)性功能、服務(wù)性功能以及調(diào)節(jié)性功能，制定針對(duì)性的開(kāi)發(fā)指南。

(二)健全產(chǎn)權(quán)制度，形成權(quán)責(zé)清晰的多元化生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給主體

產(chǎn)權(quán)清晰是“綠水青山”由公共物品屬性轉(zhuǎn)化為具有商品屬性進(jìn)而進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的前提，所以產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前置性基礎(chǔ)性制度。在產(chǎn)權(quán)清晰前提下，自然資源和生態(tài)產(chǎn)品才能通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押等多種形式讓產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)上順暢流轉(zhuǎn)，從而將生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)資本。

一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。構(gòu)建“山水林田湖草”生態(tài)資源統(tǒng)一確權(quán)登記系統(tǒng)，盡快界定各類(lèi)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)主體，明確確權(quán)登記的原則、技術(shù)、規(guī)范等，確保確權(quán)登記的科學(xué)性和合理性；制定產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利清單，從根本上解決生態(tài)產(chǎn)品“歸誰(shuí)有”“歸誰(shuí)管”和“歸誰(shuí)用”等問(wèn)題，形成多元化生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給主體。二是健全環(huán)境使用權(quán)交易制度。建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，賦予產(chǎn)權(quán)人依法處置環(huán)境產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，比如排污許可證制，用市場(chǎng)手段解決污染排放超標(biāo)、污染嚴(yán)重等問(wèn)題；建立環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)，激發(fā)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、對(duì)傳統(tǒng)設(shè)備改造升級(jí)，降低污染排放，控制污染物排放總量。

(三)建立生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)和生態(tài)價(jià)值核算機(jī)制，夯實(shí)“兩山”轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的前提是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)并對(duì)其價(jià)值進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估核算。根據(jù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從以下兩方面著手：

一是建立生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)機(jī)制。加快構(gòu)建生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，注重運(yùn)用信息化手段，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成覆蓋陸地海洋等陸海自然資源統(tǒng)籌、天地一體的調(diào)查監(jiān)測(cè)體系；建立生態(tài)資源區(qū)域?qū)嵨镔~戶(hù)、功能量賬戶(hù)和資產(chǎn)賬戶(hù)，以此作為生態(tài)資源體管理的工具；摸清生態(tài)資源存量底數(shù)和流量現(xiàn)狀，將有關(guān)指標(biāo)作為綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)考核的重要內(nèi)容；加強(qiáng)對(duì)自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，為開(kāi)展資源資產(chǎn)定價(jià)、審計(jì)、監(jiān)管等提供依據(jù)。二是完善生態(tài)價(jià)值核算機(jī)制。根據(jù)先進(jìn)地區(qū)已開(kāi)展的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算試點(diǎn)情況，在全面總結(jié)不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)和經(jīng)濟(jì)生態(tài)生產(chǎn)總值(GEEP)核算實(shí)踐的基礎(chǔ)上，形成包括陸海自然生態(tài)資源在內(nèi)的不同類(lèi)型生態(tài)產(chǎn)品的核算方法和技術(shù)規(guī)范，為各級(jí)政府和專(zhuān)業(yè)部門(mén)推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品核算提供指導(dǎo)。

(四)建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，充分調(diào)動(dòng)各方在“兩山”轉(zhuǎn)化中的積極性

建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度是實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化的重要保證。從國(guó)際先進(jìn)地區(qū)的做法來(lái)看，皆把其作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要方式。

一是加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)。政府要按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；科學(xué)界定生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，重點(diǎn)包括生態(tài)功能區(qū)、江河流域保護(hù)以及林地、草地、海洋等重點(diǎn)領(lǐng)域；理順部門(mén)間法律法規(guī)，避免與生態(tài)補(bǔ)償政策相互沖突或重疊。二是合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定對(duì)于廣泛推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策至關(guān)重要，在遵循生態(tài)價(jià)值評(píng)估前提下，綜合運(yùn)用機(jī)會(huì)成本確定法、生態(tài)服務(wù)價(jià)值確定法以及補(bǔ)償方和受償方意愿相結(jié)合的補(bǔ)償方法。機(jī)會(huì)成本確定法要求以生態(tài)保護(hù)或破壞的外部成本內(nèi)部化為準(zhǔn)則進(jìn)行補(bǔ)償；生態(tài)服務(wù)價(jià)值確定法要求通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系，科學(xué)合理評(píng)估生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，以此為基準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；補(bǔ)償方和受償方意愿法是一種非市場(chǎng)化的補(bǔ)償方法，通過(guò)咨詢(xún)補(bǔ)償方和受償方的支付和受償意愿，從中找到補(bǔ)償平衡點(diǎn)的一種補(bǔ)償方法。三是加快形成“縱橫結(jié)合”生態(tài)補(bǔ)償體系。既要加快完善中央財(cái)政對(duì)地方生態(tài)保護(hù)“自上而下”式的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，又要加快完善流域間、區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償，最終形成縱橫聯(lián)動(dòng)、共同發(fā)力的生態(tài)補(bǔ)償體系。四是探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。積極借鑒“森林生態(tài)銀行”“濕地銀行”等典型做法，吸引更多社會(huì)資本和利益相關(guān)者參與到生態(tài)產(chǎn)品的供給和交易中去；探索生態(tài)受益區(qū)以資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持、園區(qū)共建等方式向生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償；探索政府和社會(huì)資本合作(PPP)的模式，鼓勵(lì)金融信貸支持。

(五)完善生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易機(jī)制，打通“兩山”轉(zhuǎn)化市場(chǎng)通道

發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用是促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，應(yīng)建立生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化，從而打通“兩山”轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)通道。一是積極探索培育生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)。重慶市的“地票”制度、福建省的“濕地占補(bǔ)平衡”、海南省的“林地占補(bǔ)平衡”以及美國(guó)的“濕地銀行”制度，其典型做法是政府通過(guò)“占補(bǔ)平衡”政策，讓生態(tài)產(chǎn)品供給與建設(shè)用地指標(biāo)增減“掛鉤”，強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)者在占用自然資源時(shí)需對(duì)其進(jìn)行異地補(bǔ)償。以美國(guó)“濕地銀行”為例，允許政府、個(gè)人或非營(yíng)利組織通過(guò)保護(hù)濕地創(chuàng)造濕地信用，然后將濕地信用以市場(chǎng)價(jià)格出售給無(wú)法避免會(huì)對(duì)濕地造成損害的開(kāi)發(fā)者，并從中獲取收益。應(yīng)借鑒以上成功經(jīng)驗(yàn)和做法，積極培育生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到生態(tài)資源的保護(hù)和恢復(fù)中去。二是積極探索生態(tài)資源變資本的市場(chǎng)交易機(jī)制。針對(duì)一些稀缺性的自然資源，探索競(jìng)價(jià)與拍賣(mài)交易機(jī)制，從而獲得溢價(jià)收益，比如浙江、貴州等地在林權(quán)抵押貸款、水權(quán)交易以及排污權(quán)交易等方面進(jìn)行了積極的探索并取得了一定成效。應(yīng)以此為起點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立完善生態(tài)變資本、變財(cái)富的市場(chǎng)交易新機(jī)制；在森林、濕地等不同生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域開(kāi)展資源資產(chǎn)化、證券化、資本化改革。三是加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。要充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制作為最基本市場(chǎng)機(jī)制的重要作用，建立反映生態(tài)產(chǎn)品供求關(guān)系、資源稀缺程度以及生態(tài)要素價(jià)值、環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制。

(六)立足生態(tài)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要加快建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系”(19)習(xí)近平：《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《求是》2019年第3期。。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)要求把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)積極融入到生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展中去，從而轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，“綠水青山”自然而然就變成了“金山銀山”。

一是大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)與環(huán)保服務(wù)業(yè)，直接實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化。依靠技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保技術(shù)、裝備和服務(wù)水平顯著提升。聚焦突出生態(tài)問(wèn)題，通過(guò)環(huán)境整治助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在不斷增加“綠水青山”的供給中形成市場(chǎng)對(duì)“綠水青山”的需求，從而實(shí)現(xiàn)“兩山”直接轉(zhuǎn)化。二是發(fā)展生態(tài)利用型產(chǎn)業(yè)，間接實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化。以?xún)?yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品為依托，構(gòu)建以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、多元參與”的生態(tài)利用型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，結(jié)合本地情況打好綠色生態(tài)牌，大力發(fā)展地方特色產(chǎn)品深加工、主題旅游、婚慶產(chǎn)品等生態(tài)利用型產(chǎn)業(yè)，將本地的“綠水青山”成功轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)品。三是培育新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體，加快生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。以地方森林綠色屏障建設(shè)為例，在不影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的前提下，積極培育包括大農(nóng)場(chǎng)主、工商企業(yè)、合作組織、股份制林場(chǎng)等新興經(jīng)營(yíng)主體，依靠專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、健康養(yǎng)老、度假休閑、旅游觀光等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，加快生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)文化產(chǎn)品以及生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的融合發(fā)展，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品銷(xiāo)售實(shí)現(xiàn)森林綠色屏障的價(jià)值。四是加快建立完善的綠色金融產(chǎn)品體系，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展擔(dān)保共資金支持。加強(qiáng)對(duì)綠色金融產(chǎn)品系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，創(chuàng)新綠色金融支持模式；加大融資力度，開(kāi)發(fā)綠色信貸、綠色金融債券等多元化金融產(chǎn)品；設(shè)立綠色發(fā)展基金；在企業(yè)上市等方面為環(huán)境產(chǎn)業(yè)開(kāi)通“綠色通道”。