執(zhí)政黨建設(shè)視域下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的機制探析

馬 麗

(中共中央黨校[國家行政學院]黨的建設(shè)教研部，北京 100091)

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。黨的十八大以來，伴隨著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作取得的飛速發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)成為理論與實踐關(guān)注的焦點問題。黨的十八屆四中全會首次將黨內(nèi)法規(guī)體系明確作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”(1)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第35頁。，黨的十九大報告在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略中提出要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，進一步將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題擺在了突出位置。從執(zhí)政黨建設(shè)視角對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)進行內(nèi)在邏輯分析和重點機制梳理，提出完善路徑，對于推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互支撐相互保障，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的邏輯基礎(chǔ)

作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間具有天然的緊密聯(lián)系。明確黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，準確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的內(nèi)在邏輯，是推進相關(guān)機制建立的前提和基礎(chǔ)。

第一，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條，黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。和國家法律相類似，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范人們行為的功能，是黨的路線方針政策制度化的具體體現(xiàn)。

從價值取向上看，黨內(nèi)法規(guī)是從嚴管黨治黨的基本制度依據(jù)，其制定和實施的目的是為了保障黨的宗旨的實現(xiàn)；國家法律是由國家強制力保證實施的、具有普遍約束力的公民行為底線準則，其制定和實施的目的也是為了引導公民行為、有效維護社會制度，最終實現(xiàn)人民福祉的增進。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價值取向和功能目的上的一致性使二者能夠互洽和共存于中國特色社會主義法治體系。

從屬性定位上看，黨內(nèi)法規(guī)概念本身既體現(xiàn)了馬克思主義話語體系和黨的制度建設(shè)特點，也突出體現(xiàn)了法學與法治特點。黨的十八大之前，就有研究者借鑒了軟法學說，認為黨內(nèi)法規(guī)從基本性質(zhì)上看屬于社會法和軟法(2)姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3期。。在軟法學說中，區(qū)分硬法和軟法的核心標準即是是否具有國家強制力的保障，如果一種行為規(guī)范的制定是國家機構(gòu)，具有外在的實施力，但其實施并不依賴于國家強制力，則應將其視為軟法。實踐中，黨內(nèi)法規(guī)無疑具有較強的規(guī)范性，實施過程不依賴于國家強制力，不具有法律約束力，主要依托的是政黨自身的組織紀律，因此可用軟法概括其屬性。黨的十八大以來，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，啟動了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，伴隨著黨內(nèi)法規(guī)清理工作的展開和部分黨內(nèi)法規(guī)的適時修改，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的交叉重復現(xiàn)象得以大規(guī)模修正，黨內(nèi)法規(guī)的社會法和軟法屬性得到多數(shù)研究者的認同，軟法理論因此成為近年來主導黨內(nèi)法規(guī)概念研究的理論基礎(chǔ)，對黨內(nèi)法規(guī)從屬于中國特色社會主義法治體系的制度定位起到了重要作用。

從制定過程上看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定、修改、清理和評估等方面都具有一定程度的同質(zhì)性，中國特色社會主義法治體系的快速發(fā)展也極大地推動了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化與程序化。這為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接機制構(gòu)建提供了基礎(chǔ)。

第二，堅持依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導全面依法治國的根本保證。中國共產(chǎn)黨在取得執(zhí)政地位之后，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政和管黨治黨的重器。無論是從執(zhí)政黨建設(shè)理論上看，還是從我國歷史經(jīng)驗上看，黨內(nèi)法規(guī)都是促進國家法律有效實施的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)制度體系越趨完善、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力越趨提高，國家法律就能樹立更強的權(quán)威，得到更嚴格的遵循。也因如此，全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家離不開國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的相輔相成、銜接協(xié)調(diào)。中國共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施，鄧小平同志曾在1978年中央工作會議上的講話中旗幟鮮明地指出：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”(3)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第147頁。。深刻闡述了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。2014年10月，黨的十八屆四中全會專題研究全面依法治國問題，對黨內(nèi)法規(guī)的地位和功能進行了明確，指出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?！?4)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第35、5頁。2016年12月，全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開前夕，習近平總書記再次在重要指示中強調(diào)了依規(guī)治黨和國家事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，他指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)?！?5)《就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè) 習近平作出重要指示》，《人民日報》(海外版)2016年12月26日。可以看到，依規(guī)治黨為依法治國提供根本保證，其核心因素就在于，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位是我國憲法確立的，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，同時也是“社會主義法治最根本的保證”(6)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第35、5頁。，黨的制度不僅僅對中國共產(chǎn)黨黨員的行為起到約束規(guī)范作用，還會對整個國家治理產(chǎn)生重要影響。

第三，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)有著迫切的政黨自身建設(shè)現(xiàn)實需求。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)邁入了快速發(fā)展期，《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》等一系列文件陸續(xù)出臺，為黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了制度遵循。大量制定和修訂的黨內(nèi)法規(guī)需要嚴格對憲法和法律的原則精神進行遵守，避免出現(xiàn)和國家法律不一致的情況，同時也要避免出現(xiàn)和國家法律交叉重疊的情況。只有把握好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能界分，建立有效的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才能不斷地在中國特色社會主義法治體系下提高自身的科學性、規(guī)范性。此外，推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，也是當前黨的紀律建設(shè)和反腐敗斗爭的迫切需要。在我國懲治和預防腐敗體系建設(shè)中，除了要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的作用，還要根據(jù)實際情況充分運用法治手段，將紀法銜接原則落到實處，用黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機協(xié)調(diào)來打好反腐“組合拳”。

二、黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的機制探索與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，不僅僅在于從內(nèi)在邏輯上深刻理解和認識到二者具有中國特色社會主義法治體系之內(nèi)的統(tǒng)一性、融通性、互洽性，更需要以實際的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)問題為導向，對二者有效銜接協(xié)調(diào)的機制進行設(shè)計和建構(gòu)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的具體機制上進行了一些探索，促進了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相輔相成。同時，二者在銜接協(xié)調(diào)機制建立中所面臨的一些挑戰(zhàn)和難題，也為進一步做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作和執(zhí)行工作提出了要求。

(一)黨內(nèi)法規(guī)清理機制

黨內(nèi)法規(guī)制度體系要實現(xiàn)自身的完善和與國家法律的協(xié)調(diào)，需要構(gòu)建穩(wěn)定的自我規(guī)范和修正路徑，適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理即是其中的一項重要機制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在第三十七條對黨內(nèi)法規(guī)清理機制進行了明確規(guī)定，要求黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)“應當組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作，及時開展集中清理，根據(jù)需要開展特定內(nèi)容或者特定范圍的專項清理，在制定工作中同步開展即時清理”。黨的十八大召開前，中共中央于2012年6月批準印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，開始了中國共產(chǎn)黨歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，歷時兩年多。2018年11月，中國共產(chǎn)黨再次部署開展中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理。兩次集中清理一共廢止黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件376部(第一次集中清理廢止322 部，第二次廢止54 部)，宣布失效425部(第一次集中清理宣布失效369 部，第二次宣布失效 56 部)，極大地解決了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部相互之間不協(xié)調(diào)的問題，極大地解決了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)不相一致、交叉重復的問題，提升了黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性和協(xié)調(diào)性。除了集中清理，黨中央還進行了常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)清理，其中，專項清理主要是在一些特定的重點領(lǐng)域?qū)h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展清理工作，例如，黨的十九屆三中全會召開后，為貫徹落實黨和國家機構(gòu)改革的各項部署，黨中央印發(fā)《關(guān)于涉黨和國家機構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項清理的決定》，推動了黨內(nèi)法規(guī)與黨中央最新決策相適應、相一致。

可以看到，黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)清理機制在制度建設(shè)和實踐中均取得了突出成效。同時，黨內(nèi)法規(guī)清理機制也還有著較大的制度完善空間。目前，黨內(nèi)法規(guī)清理機制的直接制度依據(jù)來源于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十七條，該條款具有高度的原則性、概略性，在指導具體清理工作時還存在一定欠缺。黨內(nèi)法規(guī)的清理主體及其職權(quán)如何規(guī)范、“不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”的“四不”問題的判斷標準是什么、專項清理開啟的程序應如何設(shè)定、常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)清理應遵循哪些標準的制度規(guī)范，這些關(guān)鍵問題還應得到進一步明晰。過于抽象和模糊的程序和標準，可能會導致在黨內(nèi)法規(guī)清理的工作中發(fā)生選擇性清理或運動式清理的現(xiàn)象，對黨內(nèi)法規(guī)自我修正的規(guī)范性產(chǎn)生影響。

(二)黨內(nèi)法規(guī)前置審核和備案審查機制

要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，除了適時地對不相協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)進行清理，還需要在黨內(nèi)法規(guī)制定過程和備案環(huán)節(jié)建立審核審查機制，以保障黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)調(diào)一致?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十七條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案擬定后，應由審議批準機關(guān)交所屬法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核，前置審核的主要內(nèi)容之一即是“是否同憲法和法律不一致”，如果在審核中發(fā)現(xiàn)問題，法規(guī)工作機構(gòu)依照規(guī)定向黨內(nèi)法規(guī)起草部門提出修改意見。備案審查方面，中國共產(chǎn)黨于2012年7月開始施行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，其第十四條提出，要“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，中央辦公廳于2015年印發(fā)了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》，指導黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機制的具體建立。2019年8月，中央政治局會議修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，在第十一條對黨內(nèi)法規(guī)的合法合規(guī)性審查進行了規(guī)定。通過建立前置審核和備案審查機制，黨內(nèi)法規(guī)盡可能地在制定環(huán)節(jié)和備案環(huán)節(jié)保障了合憲性和合法性。

實踐中，黨內(nèi)法規(guī)的前置審核和備案審查機制也還存在一系列挑戰(zhàn)。例如，有研究指出，黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其中一些涉及黨的創(chuàng)新理論、創(chuàng)新實踐的內(nèi)容總是先于憲法進行修改，等條件成熟后再正式寫入憲法，從合憲性角度看是否符合黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則，此類基本問題還需要進一步的理論研究和澄清(7)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期。。此外，如何加強黨內(nèi)法規(guī)起草部門與相關(guān)法規(guī)工作機構(gòu)、備案工作機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如何解決審查人手和編制不足、審查專業(yè)能力欠缺等，都是前置審核和備案審查機制在完善過程中迫切需要解決的問題。

(三)執(zhí)紀與司法銜接機制

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨紀律建設(shè)的一個突出特點是將黨的紀律和國家法律進行了比較清晰的界分，紀法分開、紀在法前、紀嚴于法成為黨的紀律建設(shè)的重要理念。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》于2015年和2018年進行了兩次修訂，修訂后的文本刪除了與國家法律法規(guī)相重合的內(nèi)容，體現(xiàn)了紀法分開原則。同時，紀法分開并不意味著紀法隔絕，“黨的先鋒隊性質(zhì)和執(zhí)政地位決定了黨規(guī)黨紀必然嚴于國家法律”(8)王岐山：《全面從嚴治黨 把紀律挺在前面 忠誠履行黨章賦予的神圣職責》，《人民日報》2016年1月25日。，黨員存在犯罪行為都是破紀在先，因此2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對紀法銜接的機制提出了明確要求，在第四章專門就“對違法犯罪黨員的紀律處分”問題進行了規(guī)定，如果黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上要先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定給予政務處分，之后再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。這和2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》僅規(guī)定“黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應當及時移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理”(9)《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則 中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，北京：人民出版社，2015年版，第14頁。條款有著顯著區(qū)別，著重體現(xiàn)了紀在法前而不是紀在法后的紀法銜接要求。2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》也進一步對反腐敗執(zhí)紀移送司法進行了程序規(guī)范。實踐中，很多案件都是從執(zhí)紀開始，后再轉(zhuǎn)入司法環(huán)節(jié)，紀檢監(jiān)察、法院、檢察院、公安等部門在工作協(xié)作中形成了一系列有效的黨員違紀涉嫌違法犯罪案件材料移送和銜接機制，紀律檢查機關(guān)也在確保執(zhí)紀質(zhì)量的基礎(chǔ)上積極推動違紀案件的快查快結(jié)，在查清違紀問題后及時將涉嫌違法犯罪案件移送司法機關(guān)，不斷以法治思維并按照“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”的“三轉(zhuǎn)”要求廓清自身職能。

然而，執(zhí)紀和司法程序之間如何銜接貫通的問題，無論是在理論上還是在實踐中，都沒有得到徹底解決。有研究對紀委和檢察機關(guān)辦理職務犯罪案件的程序銜接中移送主體、移送證據(jù)種類、移送程序、移送時間等方面存在的問題進行了探析(10)岳佳、劉科、王珩：《紀委和檢察機關(guān)辦理職務犯罪案件程序銜接問題探析》，《法制博覽》2016年第34期。，有研究關(guān)注了反腐執(zhí)紀移送司法過程存在的問題，對程序銜接中管轄重疊“推案子”、當送不送“抹案子”、移而不交“督案子”、各自為戰(zhàn)“重辦案”等現(xiàn)象進行了梳理(11)張思堯、李佳：《反腐執(zhí)紀移送司法程序銜接問題研究》，《學術(shù)論壇》2016年第3期。。上述存在的問題和挑戰(zhàn)提示我們，從制度設(shè)計上看，執(zhí)紀與司法已經(jīng)有了銜接的要求和路徑，但在這一機制執(zhí)行過程中，案件移送程序的保障規(guī)范問題、縮短紀律處分和司法處理之間的時間差問題、執(zhí)紀與執(zhí)法的事務邊界問題、違紀行為的界定依據(jù)和判斷標準問題、違紀行為與違法犯罪行為特別是職務違法犯罪行為的區(qū)別問題、違紀行為與職務違法犯罪的證據(jù)標準區(qū)別問題等等都值得深入探究。

(四)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一機制

紀與法的貫通不僅僅意味著執(zhí)紀和司法的科學銜接，還要求黨的紀律檢查、國家監(jiān)察和司法三者之間密切配合與協(xié)作。黨政機關(guān)合署辦公是黨和國家機構(gòu)改革進程中非常典型的現(xiàn)象，我國紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)合署辦公的歷史由來已久。自1993年起，由于中紀委與國務院監(jiān)察部存在諸多交叉職能，兩個機關(guān)即開始合署辦公。黨的十八大以來，為解決反腐敗力量分散、紀法銜接不順暢的問題，2017年10 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，國家監(jiān)察體制改革開始逐步在全國鋪開。如黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》所言，新一輪黨和國家機構(gòu)改革組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱，就是要“實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一”(12)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2018年版，第25頁。。

伴隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，相關(guān)的紀檢監(jiān)察法規(guī)制度也日益完善。2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，對整合紀檢監(jiān)察工作機制、健全執(zhí)紀執(zhí)法工作機制進行了規(guī)范，在工作原則中明確了黨統(tǒng)一指揮的監(jiān)督體系構(gòu)建原則，在領(lǐng)導體制中明確了紀檢監(jiān)察機關(guān)應“建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制”(13)中央黨校黨章黨規(guī)教研室編：《十八大以來常用黨內(nèi)法規(guī)》，北京：人民出版社，2020年版，第506頁。。實踐中，監(jiān)察委員會成立之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部進一步的紀法貫通得以可能，國家監(jiān)察體制改革促進了黨紀和國法的有機結(jié)合、一體運行。在新的黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)和工作運行中，紀委的監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)委的監(jiān)督調(diào)查處置既互為補充又相互銜接，紀檢監(jiān)察機關(guān)圍繞查處違紀、職務違法、職務犯罪這三方面的工作，形成了“既執(zhí)紀、又執(zhí)法”的“依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”(14)鐘紀軒：《深化國家監(jiān)察體制改革 健全黨和國家監(jiān)督體系》，《求是》2018年第9期。工作模式。

在一些具體的工作領(lǐng)域，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的機制建設(shè)也得到了逐步完善。例如，在事故事件追責問責領(lǐng)域，《中央紀委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責任事故追責問責審查調(diào)查工作規(guī)定(試行)》于2021年1月印發(fā)實施，并配套出臺了《關(guān)于在特別重大生產(chǎn)安全責任事故追責問責審查調(diào)查中加強協(xié)作配合的意見(試行)》，對責任事故追責問責審查調(diào)查中中央紀委和國家監(jiān)委的職責分工、工作程序、協(xié)作機制等進行了規(guī)定，還就線索移送、材料移交等細節(jié)進行了明確，有效促進了執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法。

黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的制度銜接是一項復雜工程，在監(jiān)察委員會與紀委合署辦公背景下，如何在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面進一步推動黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，如何在紀檢監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)紀檢監(jiān)察權(quán)的直接銜接，如何在監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法的統(tǒng)一決策、一體運行背景下保障紀委監(jiān)委的各自職責定位，如何在《中華人民共和國監(jiān)察法》等核心法律和制度確立后推進相關(guān)配套制度改革，如何基于紀檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共治機制，都成為亟待研究和破解的理論和實踐課題。

(五)黨內(nèi)法規(guī)實施機制問題

經(jīng)過多年發(fā)展，國家法律的制定和實施已經(jīng)相對成熟規(guī)范。要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在中國特色社會主義法治體系中實現(xiàn)共融和良性互動，需要大力提升黨內(nèi)法規(guī)在制定和實施上的規(guī)范性。前文所述黨內(nèi)法規(guī)的清理機制、前置審核和備案審查機制等更多屬于黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)范疇，在制度執(zhí)行領(lǐng)域，還應在中國特色社會主義法治體系建設(shè)的整體框架內(nèi)，參照借鑒國家法律執(zhí)行機制，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。近年來，依憲治國成為全面依法治國的首要任務。黨的十九屆四中全會進一步明確要求，要健全保證憲法全面實施的體制機制。與憲法的實施相類似，以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)能否取得實效，關(guān)鍵取決于實施和執(zhí)行力。在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)過程中，中國共產(chǎn)黨不斷地直接用條文來強調(diào)制度執(zhí)行的嚴肅性，增強制度執(zhí)行力成為十八大以來中國共產(chǎn)黨制度治黨的突出特點(15)馬麗：《黨的十八大以來制度治黨的新特點》，《理論研究》2017第3期。。針對黨內(nèi)法規(guī)實施過程中存在的實施責任缺失和執(zhí)行不到位等問題，中共中央于2019年9月發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》，明確了不同主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的責任，進一步深化了各級黨組織和全體黨員對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的認識。

可以看到，目前關(guān)于以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)實施機制尚處于起步階段，與保證憲法全面實施的體制機制相比較，黨內(nèi)法規(guī)實施機制問題無論是從基本理論和整體框架上，還是從具體機制的實施上，都缺乏系統(tǒng)而全面的研究和設(shè)計。在憲法實施領(lǐng)域，已有的合憲性審查、備案審查制度、憲法解釋等機制為保證憲法實施提供了一定的制度供給，這也使以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)實施體制機制的構(gòu)建顯得尤為迫切。建立健全以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度、黨內(nèi)法規(guī)“合章性”審查機制、維護黨章權(quán)威的學習宣傳和培訓機制等，著力彌補黨內(nèi)法規(guī)在實施體制機制方面的缺陷，成為統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨與依法治國需要進一步探索的主題。

三、加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的啟示與建議

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的過程，體現(xiàn)在機制建設(shè)上，是中國特色社會主義法治體系發(fā)展的過程，更是黨的建設(shè)規(guī)范化、制度化的過程，在這一領(lǐng)域，沒有太多可供直接借鑒的國外經(jīng)驗，傳統(tǒng)的法學框架和理論也難以解決所有問題，還需要在執(zhí)政黨建設(shè)框架下進行宏觀理論闡釋與具體機制探索。

(一)加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為同一法治體系內(nèi)的兩種規(guī)范體系，二者在性質(zhì)、機理等方面的差異顯而易見，調(diào)整范圍各有側(cè)重，同時，二者在價值取向、功能發(fā)揮等方面的一致性也是不容忽視的，這構(gòu)成了兩個規(guī)范體系互相支撐、互為保障的核心因素?！巴陚涞姆梢?guī)范體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”共同被納入中國特色社會主義法治體系，意味著不僅僅要強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家法治體系中的不同側(cè)重，更要以協(xié)同思維重視黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，不對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進行人為割裂甚至隔絕。在清晰界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界和效力基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建二者之間的銜接協(xié)調(diào)機制，是依規(guī)治黨和全面依法治國的需求所在，是提高黨的建設(shè)質(zhì)量、提高國家法治化水平的必要途徑。

當前，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》確立了黨內(nèi)法規(guī)制定的重要原則——“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”，并在第二章明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限，這為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)避與法律的交叉重復問題和“越位”問題提供了規(guī)范指引。從上文所述黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的實踐來看，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”這一要求的落實更多體現(xiàn)在片段性的機制探索上，全方位、系統(tǒng)性的頂層設(shè)計還稍顯不足。應進一步加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計，在中國特色社會主義法治體系建設(shè)的整體框架下，清晰定位黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能和關(guān)系，統(tǒng)籌推進二者的自身建設(shè)，保障二者的銜接協(xié)調(diào)機制設(shè)計全鏈條、無遺漏，呈現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制的整體圖景。一是對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的規(guī)則與機制進行整體設(shè)計，注重二者在制定、審查、清理、執(zhí)行等制度設(shè)計上的沖突規(guī)避和承接呼應，實現(xiàn)規(guī)則鏈條的連貫性和完整性。二是進一步加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定指導，既清晰界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)整范圍，又最大限度地壓縮二者之間的空白地帶，更好地實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在中國特色社會主義法治體系內(nèi)的功能互補。三是確立黨內(nèi)法規(guī)制定主體與立法部門的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)制度，從工作機制上保障黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)暢通。

(二)以問題為導向加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的具體機制建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)依賴于頂層機制設(shè)計，也依賴于具體的機制建設(shè)。黨中央提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，為處理兩個規(guī)范體系的關(guān)系提供了重要遵循，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不僅僅要做到概念上和原則上的銜接協(xié)調(diào)，還應在系統(tǒng)性的頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，以實踐中遇到的問題為導向，在具體機制設(shè)計上對二者的有效銜接協(xié)調(diào)進行進一步的大力探索。

第一，進一步健全完善涉及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)。在近年來的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展進程中，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)的要求體現(xiàn)到了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和制度執(zhí)行的諸多環(huán)節(jié)，黨中央通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等一系列黨內(nèi)法規(guī)文本為二者銜接協(xié)調(diào)的具體機制提供了制度規(guī)范。應進一步加強涉及二者銜接協(xié)調(diào)具體機制的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，補齊欠缺的制度規(guī)范，完善和細化已有的制度規(guī)范，提高黨內(nèi)法規(guī)在指導相關(guān)機制建立時的可操作性和精準性，做好配套機制建設(shè)，用制度保障相關(guān)機制的運行能夠落到實處。

第二，針對當前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制存在的突出問題和困惑，以改革創(chuàng)新精神進行大力探索。黨的十八大以來，我們黨在探索黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制時所遇到的現(xiàn)實問題表明，該領(lǐng)域尚有大量難啃的“硬骨頭”，需要擴寬思路，著力解決。近年來，學術(shù)界開始將研究視野從如何在法治框架下對黨內(nèi)法規(guī)的屬性和定位進行精準辨析，逐漸轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接的具體規(guī)則和機制方面。例如，黨內(nèi)法規(guī)清理機制方面，有研究認為在已有的黨內(nèi)法規(guī)修正方式基礎(chǔ)上，應建立專項清理、定期清理等更為具體的工作機制(16)郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)的常態(tài)清理與實施評估》，《學習論壇》2020年第7期。；有研究提出應重視黨內(nèi)法規(guī)的改、廢、釋工作，除集中清理外，可考慮引入“日落條款”，進一步建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的退出機制(17)強舸、陳靜茜：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需進一步完善退出機制》，《中國黨政干部論壇》2015年第1期。。黨內(nèi)法規(guī)審查機制方面，有研究提出應在法治運行軌道下完善“二元雙維”的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度(18)胡肖華、聶辛東：《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機制的建構(gòu)》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制方面，有研究認為應進一步完善黨內(nèi)法規(guī)合法性審查的“同步自審”機制，考慮在黨內(nèi)法規(guī)起草部門引進一定數(shù)量的法律專業(yè)背景人才，建立法律顧問制度(19)張曉燕：《進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制》，《中國黨政干部論壇》2015年第2期。；有研究提出要改進和完善黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查，在重要法規(guī)文件起草組吸收法制機構(gòu)的人員參加，在審議環(huán)節(jié)建立審核機構(gòu)人員列席會議制度(20)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期。。應在廣泛吸收和綜合考量相關(guān)觀點基礎(chǔ)上，進一步探索黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制的具體優(yōu)化路徑。

第三，有計劃地總結(jié)梳理中央和地方實踐經(jīng)驗，廣泛吸收實際工作者的意見建議，及時對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的規(guī)則細節(jié)進行規(guī)范和糾偏。

(三)進一步提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范性、系統(tǒng)性

經(jīng)過長期的探索和實踐，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度已經(jīng)初步形成了體系框架，黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊的建設(shè)不斷統(tǒng)籌推進，顯著提升了管黨治黨的能力和水平。黨內(nèi)法規(guī)制定工作連續(xù)兩個五年規(guī)劃的編制，極大地增強了黨內(nèi)法規(guī)制定的系統(tǒng)性和前瞻性，促進了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同。同時，毋庸諱言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也還存在著健全完善的空間，存在著一些亟待解決的問題。例如，從編制計劃上看，黨內(nèi)法規(guī)制定相較國家法律制定還有較大的現(xiàn)實差距，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃也尚未與國家立法規(guī)劃之間形成有效的對接機制，還存在一些黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上不協(xié)調(diào)的情形，這都對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)產(chǎn)生了不利影響。中國特色社會主義法治體系是統(tǒng)一的整體，以黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)思維加強黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)，方能有助于在法治統(tǒng)一的框架內(nèi)統(tǒng)籌推進法治體系建設(shè)，統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨。

首先，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)并不意味著必須要按照國家法律標準來推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的差異性是客觀存在的，二者的自身建設(shè)在一定意義上難以達到絕對意義上的同步。要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，不是要片面地追求一致性，不是要完全按照國家法律的標準來推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，而是應尊重二者的差異性和相容性，尊重黨內(nèi)法規(guī)自身的特點與標準，在中國特色社會主義法治體系之內(nèi)保障二者的自洽周延、內(nèi)在統(tǒng)一與良性互動。

其次，應大力提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學性和規(guī)范性，在黨內(nèi)法規(guī)制定之前加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的規(guī)劃與設(shè)計，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的耦合，按照黨的十九大報告提出的“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”要求，進一步著力構(gòu)建內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系，以滿足中國特色社會主義法治體系建設(shè)的整體要求，滿足新時代黨的建設(shè)總體布局對黨的制度建設(shè)的要求，為全面從嚴治黨提供更強有力的支撐。

(四)著力建構(gòu)具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)理論體系

經(jīng)過多年發(fā)展，國家法律的基本學理研究已經(jīng)相對系統(tǒng)，相較之下，黨內(nèi)法規(guī)研究起步晚，學科體系尚在形成過程之中，一些關(guān)鍵理論問題也尚未完全厘清，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐事實上遠遠走到了理論研究前面。黨內(nèi)法規(guī)在當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的重要地位，決定了建構(gòu)具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)理論體系尤為迫切，實踐中存在的沒有解決的難題和矛盾也都亟待黨內(nèi)法規(guī)研究的跟進。具體地說，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)領(lǐng)域，第一，應著眼于黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)中的一些關(guān)鍵理論問題進行深入研究，例如紀法分開和紀在法前等重要概念、黨規(guī)國法的調(diào)整權(quán)限界分、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基本遵循和指導思想、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與國家法律執(zhí)行的區(qū)別與聯(lián)系等等，推進黨內(nèi)法規(guī)理論創(chuàng)新，發(fā)展具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)理論體系，加速形成黨規(guī)黨紀研究的“中國學派”，為依規(guī)治黨提供學理支撐。第二，黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)機制與實踐的聯(lián)系尤為緊密，涉及到許多操作細節(jié)，更需要樹立問題意識，以實際問題為導向，深入到實踐需求的具體領(lǐng)域，探索理論與實踐中的前沿問題和急需解決的難題(21)馬麗：《以問題為導向加強黨內(nèi)法規(guī)研究》，《學習時報》2017年10月10日。。本文所提到的違紀行為與職務違法犯罪的證據(jù)標準區(qū)別、保證黨章全面實施的體制機制等等問題，都是實際工作中存在爭議、尚無定論卻需要迫切解決的前沿課題，黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)機制研究應進一步地“由虛向?qū)崱?，關(guān)注實踐，回應實踐，為依規(guī)治黨提供更好的理論指導與參考。