淺談土地確權(quán)如何助推“三權(quán)分置”

韓德武，白云東

（集安市大路鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，吉林集安 134200）

0 引言

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的速度提升，土地問題變得越來越重要。土地所有制的問題是現(xiàn)目前我國土地問題的關(guān)鍵，而土地“三權(quán)分置”則是最適合我國土地情況的解決方案。其具體要求是：將土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)民所有，經(jīng)營權(quán)則歸具體使用者所有。但根據(jù)現(xiàn)階段的發(fā)展來看，有關(guān)推動(dòng)土地確權(quán)的“三權(quán)分置”工作還存在一定問題，需進(jìn)一步完善。

吉林省早在2009年就成為我國第一批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記并頒證試點(diǎn)的省份之一，最初是在大安、德惠、延吉、吉林市昌邑區(qū)這幾個(gè)區(qū)域內(nèi)挑選一個(gè)村實(shí)施試點(diǎn)工作，經(jīng)過6年摸索，于2015年全面展開確權(quán)工作。截至去年六月末，全省的試點(diǎn)村數(shù)量已接近3 000個(gè)，進(jìn)行實(shí)地測(cè)量的農(nóng)民小組已達(dá)到了21 400多個(gè)，完成了地塊測(cè)量的總數(shù)共計(jì)358萬塊，實(shí)際測(cè)量妙計(jì)可達(dá)121.53萬hm2。本文結(jié)合吉林省開展的土地確權(quán)工作的具體情況，簡(jiǎn)要探析如何深化助推土地的“三權(quán)分置”。

1 從“三權(quán)分置”的角度分析土地確權(quán)的必要性

從20世紀(jì)70年代開始，我國為了妥善解決人民的溫飽問題，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民積極生產(chǎn)，提高他們的勞動(dòng)生產(chǎn)率，在全國農(nóng)村范圍內(nèi)推廣實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。此項(xiàng)制度是一種兩權(quán)分離的土地制度，是一種集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)分開作為主體的土地制度。這種體制沒有繼續(xù)實(shí)行人民公社，也沒有實(shí)行土地私有化，既要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又要發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營上的優(yōu)勢(shì)；既能夠完成較集中規(guī)模的經(jīng)營管理，又能實(shí)現(xiàn)較分散的小規(guī)模經(jīng)營管理。該項(xiàng)制度屬于統(tǒng)一與分散相結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，它能夠很好地貼合當(dāng)前階段農(nóng)村的生產(chǎn)力水平，并且使其農(nóng)民生產(chǎn)率與生活水平有顯著的提高。

目前，由于我國工業(yè)化的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的深入，越來越多的農(nóng)民選擇來到城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，與此同時(shí)相關(guān)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的交易數(shù)量呈現(xiàn)著顯著的上升趨勢(shì)，例如：部分農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各種類別的產(chǎn)權(quán)交易。這樣的交易使承包主體和經(jīng)營主體不再是同一主體，承包經(jīng)營權(quán)分離，分別變成了獨(dú)立的兩種權(quán)利，一是承包權(quán)，二是經(jīng)營權(quán)。但需要注意的是，只有經(jīng)營權(quán)能夠流轉(zhuǎn)進(jìn)行交易，此項(xiàng)權(quán)利并不局限于農(nóng)戶這一主體，而承包權(quán)僅歸農(nóng)民主體所有。而農(nóng)村土地一直以來都屬集體，在此情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村土地的三權(quán)分別歸屬于不同主體的情況，即“三權(quán)分置”?？傮w來說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制要進(jìn)一步發(fā)展，其重點(diǎn)在于要進(jìn)行三權(quán)的分離。以當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景來看，該方向的改革是一項(xiàng)堪稱偉大的創(chuàng)新舉措。現(xiàn)今，我國將農(nóng)村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了再一次分離，也即只分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，此舉是基于之前改革的又一進(jìn)步。

三權(quán)分置的土地確權(quán)制度的前提是保持農(nóng)村土地仍屬于集體所有，這一前提的保持既加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)的保護(hù)，有適應(yīng)了土地發(fā)生的流轉(zhuǎn)；既給新的營業(yè)主體帶來了相應(yīng)的權(quán)利，又提高了其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的核心競(jìng)爭(zhēng)力。從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，體現(xiàn)了土地確權(quán)制度的發(fā)展，使集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體共同享受土地帶來的不同權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)利用勞動(dòng)力和土地的流轉(zhuǎn)以及新型管理經(jīng)驗(yàn)吸收，使農(nóng)村實(shí)現(xiàn)新的建設(shè)，農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了收益的增加，新型經(jīng)營主體通過對(duì)土地的經(jīng)營獲得了相應(yīng)的利潤(rùn)。

2 “三權(quán)分置”下土地確權(quán)的優(yōu)化對(duì)策

2.1 明晰土地的權(quán)利所屬

以前土地制度上存在的問題以及土地流轉(zhuǎn)交易的不規(guī)范，是導(dǎo)致我國土地確權(quán)出現(xiàn)問題的主要原因，這會(huì)使土地權(quán)屬不明晰。隨著集體所有權(quán)沒有得到足夠的重視，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)被逐漸瓦解，農(nóng)村的組織設(shè)置也等同虛設(shè)，農(nóng)民群體的凝聚力差，進(jìn)而出現(xiàn)種種忽視農(nóng)村土地集體所有制的現(xiàn)象，例如，違規(guī)占用土地、非法變賣土地、暴力征收土地等。

吉林省依據(jù)其實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀并且結(jié)合國家的相關(guān)部署與號(hào)召，確立了試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面的革新路線，完成了整體計(jì)劃并詳細(xì)地規(guī)劃了試點(diǎn)的具體任務(wù)，確定制度實(shí)施的時(shí)間階段、革新步驟以及路線?？傮w來說，是將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為基本的實(shí)施單位，以第三次全國土地調(diào)查的面積為依據(jù)，將目標(biāo)明確為：確定實(shí)際權(quán)力所屬，頒布證書。了解清楚全省的農(nóng)村土地情況，根據(jù)不同的情況進(jìn)行處理。如果土地確權(quán)沒有爭(zhēng)議存在，那么對(duì)家庭承包重新簽署新的合同，頒發(fā)合法的土地承包經(jīng)營權(quán)證書；如果土地確權(quán)有爭(zhēng)議存在，先解決土地的爭(zhēng)議問題，在按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行土地確權(quán)的記錄，如果問題不能得到很好地解決，就化為暫定區(qū)域。在處理實(shí)際測(cè)量面積與合同面積不相同的情況時(shí)，根據(jù)因地制宜的原則，由農(nóng)民共同商量確定。

2.2 做好土地確權(quán)宣傳工作

在開展土地確權(quán)工作時(shí)，相關(guān)的宣傳必不可少。農(nóng)村土地確權(quán)工作開展時(shí)間長(zhǎng)，程序較為繁瑣，涉及相關(guān)政策較多，所以無論是對(duì)人民群眾的宣傳還是對(duì)相關(guān)干部的培訓(xùn)都十分重要。各級(jí)單位應(yīng)高度重視這一問題，制定詳細(xì)可行的宣傳計(jì)劃，細(xì)化工作任務(wù)到具體的個(gè)人身上。宣傳工作的前期準(zhǔn)備工作是：解讀相關(guān)政策，在清晰的解讀、了解相關(guān)政策之后，采取多種方式進(jìn)行動(dòng)員，例如：深入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行講解，開展統(tǒng)一的座談會(huì)進(jìn)行討論或者開展動(dòng)員大會(huì)進(jìn)行鼓勵(lì)等。一來，要刺激基層干部工作的積極性，二來，更要充分依靠群眾的力量，營造確權(quán)工作的良好氛圍。

近年來，我省在開展土地確權(quán)工作時(shí)，多次舉辦相關(guān)培訓(xùn)班，共計(jì)培訓(xùn)4 000余名干部，一方面讓他們深入了解了相關(guān)法規(guī)政策，具體的有：農(nóng)村土地承包法、土地流轉(zhuǎn)管理辦法、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁規(guī)則等。另一方面讓他們熟知了工作開展的流程和方案。此外，每年印發(fā)宣傳資超過20萬冊(cè)，落實(shí)了戶均一張明白紙的宣傳要求。更積極通過互聯(lián)網(wǎng)等新媒體進(jìn)行同步宣傳科普，引導(dǎo)群眾積極配合調(diào)查，推進(jìn)確權(quán)工作順利的開展。

2.3 確保調(diào)查權(quán)屬符合規(guī)范要求

權(quán)屬調(diào)查是土地確權(quán)工作的關(guān)鍵所在，確權(quán)之后的公示更難點(diǎn)。為確保調(diào)查質(zhì)量，一定要嚴(yán)格按照權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)技術(shù)流程要求以及法律法規(guī)來開展工作。在權(quán)屬調(diào)查工作開展之前，應(yīng)該清查摸底，詳細(xì)檢查各類文件資料，如二輪承包合同、臺(tái)賬、會(huì)議記錄等。搞清當(dāng)前狀況，并匯總成冊(cè)，保障后續(xù)工作的順利開展，避免因?yàn)橘Y料有誤而暫停或重啟工作。權(quán)屬調(diào)查的工作較為繁瑣，在實(shí)際操作中，首先需收集各農(nóng)戶填寫的承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表和承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查結(jié)果核實(shí)表。工作人員應(yīng)該根據(jù)各戶填寫的內(nèi)容逐地塊的進(jìn)行核對(duì)，最后再簽字確認(rèn)。如果遇到填寫內(nèi)容和實(shí)際情況不符合的，要取證保留，協(xié)商并更正。在確權(quán)工作全部完成后，需要編制承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表，并繪制相關(guān)公示圖，交由各村村委進(jìn)行審核與公示。村委審核的內(nèi)容包括：承包方信息、承包地塊信息、地塊合同面積和村集體機(jī)動(dòng)地面積和位置等。確保審核工作做到村不漏戶、戶不漏人、地不漏塊。在公示時(shí)，農(nóng)戶本人將再次核查本戶承包地情況，同時(shí)實(shí)行監(jiān)督他人承包地情況的權(quán)利，公示期應(yīng)不低于1周。如有本人不在村的農(nóng)戶，應(yīng)采取電話或短信、即時(shí)通訊軟件的方式及時(shí)通知到人，要尊重每一戶人家的知情權(quán)和決策權(quán)。若公示期間收到異議，工作人員應(yīng)按規(guī)展開再次核查工作，對(duì)錯(cuò)誤之處予以修正，對(duì)修正后的結(jié)果需要進(jìn)行再公示。必須嚴(yán)格進(jìn)行實(shí)地指界、測(cè)量等關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)的代簽行為，嚴(yán)禁假公示等弄虛作假行為。另還需要特別注意的是，在現(xiàn)場(chǎng)指界、審核公示、簽字確認(rèn)等關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)的開展當(dāng)中，需要留存照片、音視頻等證明材料。

2.4 保證問題出現(xiàn)時(shí)得到及時(shí)解決，強(qiáng)化監(jiān)督

監(jiān)督工作的開展有兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是在項(xiàng)目進(jìn)行過程中開展實(shí)時(shí)的監(jiān)督，第二個(gè)階段是在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行總的監(jiān)督驗(yàn)收。一般而言，過程監(jiān)督是整個(gè)監(jiān)督工作的重點(diǎn)。按照監(jiān)督的級(jí)別來分，可以將過程監(jiān)督分為縣級(jí)檢查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查、村組檢查。首先，縣級(jí)檢查是由縣一級(jí)的工作人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行監(jiān)督查驗(yàn)。對(duì)于后一單位的工作完成進(jìn)度、質(zhì)量等進(jìn)行查驗(yàn)。在土地確權(quán)工作中，主要查驗(yàn)是否妥善處理農(nóng)民群眾反映的各種問題，尤其是公示期提出的異議等。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員開展的，針對(duì)確權(quán)工作的準(zhǔn)確性進(jìn)行二次核驗(yàn)的檢查工作。具體在于查驗(yàn)邊界標(biāo)注是否正確、公示的時(shí)間是否合規(guī)等。最后，村組檢查是由來自村內(nèi)部的工作小組成員進(jìn)行自我檢查，復(fù)查的內(nèi)容包括：二次承包情況、農(nóng)民的基礎(chǔ)情況等。另外要注意核驗(yàn)公示內(nèi)容的準(zhǔn)確、真實(shí)性，有時(shí)候容易出現(xiàn)串組、串戶、重復(fù)或遺漏戶的問題。此外，還有由第三方技術(shù)服務(wù)及監(jiān)理單位開展的審查工作，該類監(jiān)督將針對(duì)確權(quán)工作開展的所有階段進(jìn)行，包括對(duì)確權(quán)的結(jié)果進(jìn)行核驗(yàn)，比如對(duì)技術(shù)設(shè)計(jì)書、自檢報(bào)告、整改報(bào)告、測(cè)繪專業(yè)技術(shù)總結(jié)等資料進(jìn)行復(fù)核，對(duì)控制測(cè)量和工作底圖展開檢查等等。

3 結(jié)語

綜上所述，“三權(quán)分置”是指將土地產(chǎn)權(quán)劃分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。其中所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)民所有，經(jīng)營權(quán)則歸具體的使用者所有。該項(xiàng)土地確權(quán)制度是最適合我國土地實(shí)際情況的辦法，它能使農(nóng)民的生活得到最低的保障，同時(shí)穩(wěn)定了我國的土地發(fā)展。本文僅根據(jù)吉林省的相關(guān)確權(quán)工作對(duì)推動(dòng)“三權(quán)分置”進(jìn)行了分析，各省的具體情況都有所不同，若要對(duì)整個(gè)土地的確權(quán)工作進(jìn)行了解，還應(yīng)對(duì)其他典型地區(qū)進(jìn)行分析。