淺談高標準農(nóng)田建設過程中出現(xiàn)的問題及對策

莊海海

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司西北分公司，陜西 榆林 719000）

土地是人類生存和發(fā)展最基本、最不可或缺的資源，而耕地則是保障糧食安全以及農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本保障[1]。人類獲取食物最主要的來源就是耕地，如何充分利用有限的耕地生產(chǎn)出更多的糧食，從而可以養(yǎng)活更多的人口，這是一件艱巨而偉大的事情[2]。因此，加快高標準農(nóng)田建設，用以提高耕地糧食綜合生產(chǎn)能力，不但能保障國家糧食安全，而且對于世界長期穩(wěn)定發(fā)展意義重大。國務院辦公廳在《關于切實加強高標準農(nóng)田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》中指出，近年來，全國各地大力推進高標準農(nóng)田建設，取得了明顯成效，但我國農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱、防災抗災減災能力不強的狀況尚未根本改變，糧食安全基礎仍不穩(wěn)固。

雖然當下我國的高標準農(nóng)田建設取得了不錯的效果，但是也存在不少問題，例如建設標準模糊、各建設部門無統(tǒng)一的標準、公眾參與機制不健全、專業(yè)人才缺失、后期管護欠缺等[3-5]。通過剖析高標準農(nóng)田建設中遇到的一些具體問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并且提出相應的解決對策，以期為以后的高標準農(nóng)田建設服務，也可以為科學合理地利用土地、加強耕地保護作為參考。

1 高標準農(nóng)田建設存在的問題

1.1 農(nóng)田質(zhì)量總體不高

我國傳統(tǒng)農(nóng)田質(zhì)量總體不高，對此分析，原因大致如下：一是城市化、工業(yè)化的快速推進征占用了大量長期耕作培肥而形成的優(yōu)質(zhì)耕地，然而在耕地“占補平衡”過程中補充的耕地往往是在山區(qū)、丘陵或者灘地新開發(fā)的土地，耕作層薄，土壤肥力低，未能嚴格執(zhí)行耕地“占補平衡”政策，存在著“占優(yōu)補差”現(xiàn)象。二是當下社會風氣浮躁，只顧眼前利益、不講長遠發(fā)展的思想泛濫，許多農(nóng)民長期以來對耕地采取“重用輕養(yǎng)”的掠奪式耕作，使地力衰退情況嚴重。三是局部地區(qū)長期大量使用農(nóng)藥殺蟲，使得各種人造污染物質(zhì)在土壤中堆積，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。

1.2 田間基礎設施薄弱

在高標準農(nóng)田建設前期的調(diào)研階段發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的農(nóng)田往往存在排灌渠道年久失修、農(nóng)電線路老化損毀等現(xiàn)象，造成水資源保障能力差，靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在，糧食產(chǎn)能得不到充分保障。農(nóng)田現(xiàn)有道路設施數(shù)量少、質(zhì)量差，無法滿足農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)，且分布不合理。這些因素造成當前高標準農(nóng)田建設涉及工程量大、所需資金投入大、技術性難題多，導致成本回收周期漫長，社會資金投入積極性不高。

1.3 建設資金分散，技術體系不健全

一直以來，參與高標準農(nóng)田建設的政府機構眾多，包括國土、農(nóng)業(yè)、水利、財政等部門。這些部門都有組織編制規(guī)劃實施，但是各個部門缺乏統(tǒng)一的指導、規(guī)劃和規(guī)范，建設的側重點也不同。建設資金渠道分散，部門之間未能形成合力，這造成多數(shù)項目難以在基礎設施完善、土壤改良、地力培肥、節(jié)水耕作技術等方面同步實施最先進的措施，項目建設效益難以得到充分發(fā)揮。同時，由于各部門之間缺乏溝通，有的田地已經(jīng)多次實施建設項目，有的地塊卻是一次也沒有，農(nóng)田“套項目”現(xiàn)象屢見不鮮。

1.4 公眾參與機制不健全，土地權屬調(diào)整困難

一片高標準農(nóng)田往往涉及多個農(nóng)戶，前期調(diào)研摸底總是無法滿足每一個農(nóng)民的要求，設計的只能是規(guī)范要求下農(nóng)戶訴求的最大公約數(shù)，即便已經(jīng)較高程度地滿足農(nóng)民需求，但未能如愿的個別人還是可能造成施工難以推進下去。同時，高標準農(nóng)田建設往往需要將原有零散分布的田塊整合成片，導致土地權屬界線發(fā)生變化，這涉及了農(nóng)民的核心利益，協(xié)調(diào)工作十分困難。

1.5 管護機制不完善

后期管護是高標準農(nóng)田建設長久發(fā)揮效益的重要保障，但是重視規(guī)劃設計、建設監(jiān)督，輕視建后管護的現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)田配套設施廢置、甚至田塊撂荒的現(xiàn)象時有發(fā)生。究其原因，一是工程建設資產(chǎn)量化和移交不及時，造成管護主體缺失；二是管護資金難以落實，大部分項目沒有后期管護的專項資金。一旦田間建設設施出現(xiàn)故障，農(nóng)民難以承擔維修資金壓力，造成高標準農(nóng)田效益難以完全發(fā)揮。

2 高標準農(nóng)田建設對策

2.1 質(zhì)量提升工程

在全國全面開展化肥零增長行動，集成測土配方施肥、水肥一體化和有機肥替代化肥技術，傳播土地休耕理念，涵養(yǎng)土地；推廣綠色種植，開展土壤酸化改良，建設生態(tài)緩沖隔離帶。全面推進“一控兩減三基本”，做到控制地下水過度開采，高效利用自然降水，化肥使用量顯著減少，農(nóng)藥使用量顯著減少，玉米秸稈基本利用，畜禽糞便基本處理，廢舊農(nóng)膜基本回收，全方位提升耕地質(zhì)量[6]。

2.2 制定省級高標準農(nóng)田建設標準

根據(jù)《高標準農(nóng)田建設通則》（GB/T30600-2014）和相關行業(yè)標準，結合各地實際制定地方性建設標準，做到國家標準、行業(yè)標準、地方標準上下結合、相互銜接、互為補充。省國土資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會同有關部門結合當?shù)貙嶋H情況，制定與本省土壤、水源、氣候、耕作習慣等相適應的高標準農(nóng)田建設系列標準和評價規(guī)范，省標準化主管部門負責協(xié)調(diào)指導并發(fā)布。

2.3 統(tǒng)籌項目建設資金，發(fā)揮最大效益

利用好市、縣兩級聯(lián)席會議制度，改變“九龍治土”的狀況，通過統(tǒng)一項目建設區(qū)域、技術標準、考核評價、驗收認定等，相互溝通、相互配合、相互促進、相互監(jiān)督，共同推進高標準農(nóng)田建設與管理工作。建設好高標準農(nóng)田的關鍵環(huán)節(jié)就是整合資金，要做到“多條渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，引導不同渠道的資金整合，集中投入，連片治理，提高項目建設效益[7]。建立高標準農(nóng)田管理大數(shù)據(jù)平臺，以土地利用現(xiàn)狀圖為底圖，全面承接高標準農(nóng)田建設歷史數(shù)據(jù)，統(tǒng)一標準規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)要求，把各級農(nóng)田建設項目立項、實施、驗收、使用等各階段相關信息上圖入庫，防止項目建設“旱的旱死，澇的澇死”現(xiàn)象發(fā)生，杜絕“套項目”現(xiàn)象發(fā)生，全面建成全國農(nóng)田建設“一張圖”，做到有據(jù)可查、全程監(jiān)控、精準管理、資源共享。

2.4 創(chuàng)新管理機制，提高農(nóng)戶參與度

沒有人比農(nóng)民更加了解自己的土地，沒有人比農(nóng)民更加熱愛自己的土地。要在相關規(guī)范要求下，確保高標準農(nóng)田建設質(zhì)量的前提下充分發(fā)揮農(nóng)民的主人翁作用，尤其是前期調(diào)研階段，應調(diào)動農(nóng)民參與建設的積極性，尊重農(nóng)民意愿，維護好農(nóng)民權益。在項目驗收階段，充分聽取農(nóng)田建設所在村組相關人員意見，進行滿意度調(diào)查，并將結果作為項目驗收的重要考核指標，以此作為倒逼項目建設質(zhì)量提升的一種手段。

2.5 強化建后管護，堅持建管并重

工程完工驗收合格后，要在第一時間進行移交，做到管理維護組織與主體明確職責，保障項目建設設施移交管理到位。按照“誰受益，誰負責”等原則，加強工程運行管護，保證工程效益正常發(fā)揮，杜絕出現(xiàn)“邊建邊占、邊建邊毀、先建后占”等短期行為。建成的高標準農(nóng)田劃為永久基本農(nóng)田，實行特殊保護，防止“非農(nóng)化”現(xiàn)象產(chǎn)生。落實管護經(jīng)費，要在高標準農(nóng)田建設設計中加入后期管理維護這一項內(nèi)容，避免出現(xiàn)先進設施農(nóng)民“不會用、用不起、修不起”等現(xiàn)象。嚴格耕地占用審批，做到“占補平衡”，確保高標準農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，對水毀等自然損毀的農(nóng)田，及時做到修復或補充。

2.6 加強技術提升，創(chuàng)新傳統(tǒng)工程措施

多措并舉，實現(xiàn)田網(wǎng)、渠網(wǎng)、路網(wǎng)“三網(wǎng)”配套，機械化、規(guī)?；?、標準化“三化”聯(lián)動，以及農(nóng)田排灌能力、耕地生產(chǎn)能力、農(nóng)機作業(yè)能力“三力”提升，同時，還要加強技術提升、創(chuàng)新傳統(tǒng)工程措施。例如，推廣生態(tài)養(yǎng)殖模式，合理布局規(guī)?；箴B(yǎng)殖場，配套適度規(guī)模農(nóng)業(yè)種植基地；推廣綠色生態(tài)固埂技術，以土埂為主，土石結合，在田埂上栽培適宜本地生長、固土性強的多年生草本植物，減少工程護埂對農(nóng)田環(huán)境的影響；優(yōu)化生態(tài)溝、生態(tài)渠、生態(tài)池，合理布設生態(tài)濕地，種植水生耐肥植物，減少水土流失，減少農(nóng)藥化肥的直接排放量，增強農(nóng)田自我生態(tài)修復功能。

3 結語

保護耕地資源不僅關系到我國糧食安全，也關系到世界經(jīng)濟和社會長治久安的全局性戰(zhàn)略問題。當下，高標準農(nóng)田建設正在如火如荼地進行，通過提升原始田塊質(zhì)量、制定高標準農(nóng)田建設標準、統(tǒng)籌項目建設資金、創(chuàng)新管理機制、強化建后管護、創(chuàng)新傳統(tǒng)工程措施等，期望能夠在未來的高標準農(nóng)田建設過程中少走點彎路，利用有限的資金投入產(chǎn)出最大的綜合效益。在高標準農(nóng)田建設中，不但要提升工程建設質(zhì)量，而且要與村院聚落空間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結合，廣泛吸納社會各方力量，建立健全公眾參與機制，形成合力，真正實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設預期戰(zhàn)略目標[8]。