地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用論析

◎陶立業(yè)

深圳大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 深圳518060

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》再次明確，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度是“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的內(nèi)在要求和必要舉措。在此之前，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)和完善地方各級(jí)政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)意見》(中央編辦發(fā)〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)階段性總結(jié)了我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的初步成效和突出問(wèn)題，明確要求地方各級(jí)政府及其工作部門進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)清單制度，從而使清單制度能夠切實(shí)發(fā)揮“基礎(chǔ)性制度效用”。因之可見，充分發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)性效用既是黨和國(guó)家對(duì)地方政府提出的目標(biāo)要求，也是我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。為此，各級(jí)地方政府勢(shì)必要在深刻理解權(quán)責(zé)清單制度定位及制度效用的“基礎(chǔ)性”內(nèi)涵的前提下，以目標(biāo)為牽引、以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，從制度化全過(guò)程系統(tǒng)思考提升權(quán)責(zé)清單制度效用的實(shí)踐路向。

一、地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的應(yīng)然意蘊(yùn)

黨和國(guó)家將地方政府權(quán)責(zé)清單制度定位為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，意在以制度化的權(quán)責(zé)清單為基點(diǎn)，聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)和行政體制改革，型塑人民滿意的法治政府、服務(wù)型政府，進(jìn)而助推實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)。從應(yīng)然層面看，權(quán)責(zé)清單制度既是制約政府權(quán)力濫用的“防火墻”，也是地方政府貫徹落實(shí)國(guó)家意志(尤其是全面深化改革總目標(biāo))的“承接點(diǎn)”、推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行政體制改革的“連動(dòng)桿”以及政府全面正確履職盡責(zé)的“基準(zhǔn)線”。

(一)地方政府權(quán)責(zé)清單制度是新時(shí)代我國(guó)行政系統(tǒng)貫徹國(guó)家意志，尤其是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的制度橋接

基于原有發(fā)展規(guī)劃以及我國(guó)社會(huì)主要矛盾歷史性轉(zhuǎn)變的前提下，黨的十九大報(bào)告綜合分析國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件，提出分“兩步走”全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。作為黨和國(guó)家意志的關(guān)鍵執(zhí)行主體，各級(jí)政府在任何時(shí)期都必定要服從于黨和國(guó)家的戰(zhàn)略意旨，自覺踐行歷史使命、認(rèn)領(lǐng)時(shí)代責(zé)任。同時(shí)作為國(guó)家治理的重要行動(dòng)主體，各級(jí)政府在新時(shí)代“自當(dāng)緊扣國(guó)家發(fā)展脈動(dòng)”“自覺完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，不斷推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化”[1]，進(jìn)而加速實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)。質(zhì)言之，建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制、建設(shè)法治化服務(wù)型政府是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義和內(nèi)在要求。地方政府權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)統(tǒng)屬于中國(guó)特色社會(huì)主義政府建設(shè)與發(fā)展的基本命題之中，是新時(shí)代我國(guó)行政系統(tǒng)貫徹國(guó)家意志，尤其是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)踐自覺。其一，從完善社會(huì)主義制度的角度而言，以地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)有效鞏固、協(xié)同提升新時(shí)代深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的成效，能夠提升中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理制度的文明程度。其二，從推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的角度看，以地方政府權(quán)責(zé)清單制度型塑與新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適宜的法治政府、服務(wù)型政府，能夠合力構(gòu)建政府、市場(chǎng)與社會(huì)等三者有序參與、有效協(xié)同的中國(guó)式治理體系。其三，從提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的角度看，權(quán)責(zé)清單制度能夠以政府行為的法治化、規(guī)范化加速提升政府治理能力的現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。依之可見，切實(shí)推行權(quán)責(zé)清單制度是新時(shí)代地方政府貫徹落實(shí)全面深化改革總目標(biāo)的工作“承接點(diǎn)”，權(quán)責(zé)清單制度能夠而且必須在我國(guó)行政系統(tǒng)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家意志方面產(chǎn)生制度化的橋接效用。

(二)地方政府權(quán)責(zé)清單制度是新時(shí)代提升中國(guó)特色社會(huì)主義行政文明、探尋政府發(fā)展的“中國(guó)范式”以及構(gòu)建中國(guó)式現(xiàn)代政府的制度牽引

改革開放至今，社會(huì)主義中國(guó)逐漸探索出適宜于國(guó)情的、適應(yīng)于世情的特色發(fā)展之路，并且已經(jīng)在世界范圍內(nèi)的制度競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展范式競(jìng)爭(zhēng)方面漸次彰顯出比較優(yōu)勢(shì)。一些國(guó)外學(xué)者認(rèn)為[2]，在亞非拉的某些地區(qū)，“穩(wěn)固掌控的政治體制+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的“北京共識(shí)”比“西方式民主政體+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的“華盛頓共識(shí)”更受推崇和青睞。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的政治建制如果不是如此強(qiáng)大而富有彈性，那么中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就不會(huì)取得如此巨大成就。“中國(guó)模式”的成功，一方面顯示出社會(huì)主義制度自身的強(qiáng)大生命力以及社會(huì)主義國(guó)家自主探索適宜性發(fā)展道路的重要性；另一方面，也彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義范疇之內(nèi)具體發(fā)展范式的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。行政體制以及政府發(fā)展范式的比較效能優(yōu)勢(shì)是國(guó)家實(shí)力的重要比對(duì)維度和國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的保障性要件。與此同時(shí)，“全球范圍內(nèi)不可能形成普適型的政府發(fā)展范式和普世性的政府發(fā)展價(jià)值規(guī)范”[3]。對(duì)我國(guó)各級(jí)政府而言，今后如何有效增強(qiáng)政府運(yùn)行的范式特色和比較優(yōu)勢(shì)是政府建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵主題和現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

為確保政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同向發(fā)展，改革開放至今，尤其是在確定發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)之后，我國(guó)基本上以5年為周期進(jìn)行著關(guān)于機(jī)構(gòu)和行政體制改革的漸進(jìn)式接力探索。應(yīng)當(dāng)看到，社會(huì)主義中國(guó)已經(jīng)找出有效處理政府、市場(chǎng)及社會(huì)關(guān)系命題的正確方向，并且通過(guò)全面深化改革不斷探尋優(yōu)化三者關(guān)系的題解。毫無(wú)疑問(wèn)，由基層先行探索、中央全面推行的政府權(quán)責(zé)清單是構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政范式的制度化嘗試，“是中國(guó)試圖給出的建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案”[4]。一則，政府權(quán)責(zé)清單制度是我國(guó)各級(jí)政府在社會(huì)主義基本制度框架下自主探索的結(jié)果，在提法、價(jià)值取向、目標(biāo)定位上均凸顯了社會(huì)主義中國(guó)的制度屬性和“本土色彩”[5]。二則，政府權(quán)責(zé)清單制度是我國(guó)各級(jí)政府在現(xiàn)有基本政治制度和現(xiàn)行行政體制下實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果，在有效滿足當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、協(xié)同促成我國(guó)公共治理體系建設(shè)、合力推動(dòng)地方各級(jí)政府良性發(fā)展等方面顯示出了社會(huì)主義中國(guó)的實(shí)踐智慧，從而能夠以點(diǎn)帶面地增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義行政文明樣態(tài)的范式屬性。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家極力推進(jìn)和完善地方政府權(quán)責(zé)清單制度，本質(zhì)上是在集成探索和有效解答“建設(shè)什么樣以及怎樣建設(shè)中國(guó)式的現(xiàn)代政府”這一問(wèn)題，對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義政府發(fā)展的歷史趨向、價(jià)值取向、實(shí)踐機(jī)制等內(nèi)容作出了制度化凝練。從該層意義上講，地方政府權(quán)責(zé)清單制度在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義行政文明、型塑中國(guó)特色社會(huì)主義新型政府等方面能夠切實(shí)產(chǎn)生基礎(chǔ)性作用。

(三)地方政府權(quán)責(zé)清單制度是進(jìn)一步理順政府權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范行政執(zhí)法行為、提升政府履職效能的制度標(biāo)尺

黨和國(guó)家推行地方政府權(quán)責(zé)清單制度的直接目的是進(jìn)一步強(qiáng)化行政系統(tǒng)的用權(quán)履責(zé)規(guī)范，進(jìn)而深入推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政府的完善與發(fā)展。毋庸置疑，權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)屬于政府自覺“趨善”之舉，能夠通過(guò)理順權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范執(zhí)法行為、提升履職效能等，由表及里地推進(jìn)法治化服務(wù)型政府建設(shè)。首先，地方政府權(quán)責(zé)清單制度有益于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。在世界范圍內(nèi)，現(xiàn)代國(guó)家通常是經(jīng)由政治路徑，以法律形式明確政府與市場(chǎng)、社會(huì)的角色關(guān)系及互動(dòng)方式的，進(jìn)而限定了政府的“可為”空間。轉(zhuǎn)變政府職能一直以來(lái)都是我國(guó)政府建設(shè)的基本主題，整體上表現(xiàn)為如何處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，其關(guān)鍵在于確定政府的職能角色、活動(dòng)區(qū)間和行為方式。權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)規(guī)范明晰并主動(dòng)公示政府工作部門的“應(yīng)為之事”“行事之權(quán)”“應(yīng)擔(dān)之果”，有效確定了政府的權(quán)力半徑和履職盡責(zé)機(jī)制，能夠從自律和他律兩個(gè)向度合力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。其次，地方政府權(quán)責(zé)清單制度有益于鞏固和提升政府機(jī)構(gòu)改革成效。地方政府權(quán)責(zé)清單的編制過(guò)程也是對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)事項(xiàng)的類別、內(nèi)容、歸屬等進(jìn)行梳理調(diào)試的過(guò)程。地方政府可以依據(jù)新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)要求，從現(xiàn)有權(quán)責(zé)清單中尋找機(jī)構(gòu)改革突破口，借助對(duì)府際、政府同級(jí)職能部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的梳理與整合，有針對(duì)性地調(diào)整、優(yōu)化行政組織內(nèi)部條塊間的分工及資源配置關(guān)系，進(jìn)而確保機(jī)構(gòu)改革舉措有效落地。與此同時(shí)，地方政府結(jié)合機(jī)構(gòu)調(diào)整結(jié)果并借助權(quán)責(zé)清單制度動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，相應(yīng)地更新權(quán)責(zé)關(guān)系和結(jié)構(gòu)，能夠鞏固新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的成果和成效。再次，權(quán)責(zé)清單制度與地方政府行政管理規(guī)范的有效對(duì)接和融合，有益于進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府行為的規(guī)范性和有效性。從限權(quán)角度看，地方政府權(quán)責(zé)清單制度可以成為有效預(yù)防政府及其工作人員濫用權(quán)力的“防火墻”，而從政府執(zhí)法用權(quán)角度看，權(quán)責(zé)清單制度則是引導(dǎo)地方政府及其工作人員依法全面盡職履責(zé)的“行動(dòng)指南”。為確保地方政府及其工作部門不逾矩且有作為，《指導(dǎo)意見》要求各級(jí)政府依據(jù)權(quán)責(zé)清單逐步打造部門履職清單體系。一旦政府權(quán)責(zé)清單有效轉(zhuǎn)化為政府工作部門、具體職位的工作規(guī)范和行為準(zhǔn)則，清單制度所蘊(yùn)含的法治理念、便民取向、效率意識(shí)等精神要義就會(huì)進(jìn)一步融入并提升政府組織文化，從而使政府及其工作人員的行為更具規(guī)范性、自制性及有效性。因之，權(quán)責(zé)清單能夠在理順權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范執(zhí)法行為、提升履職效能等方面促使地方政府不斷自我完善，并且在其間發(fā)揮制度標(biāo)尺的作用。

(四)地方政府權(quán)責(zé)清單制度是新時(shí)代塑造政府形象、增進(jìn)公共福祉、強(qiáng)化政府合法性的制度托盤

地方政府權(quán)責(zé)清單制度應(yīng)當(dāng)而且能夠在塑造政府形象、增進(jìn)公共福祉、強(qiáng)化政府合法性等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性制度效用。首先，在政府形象的自我塑造方面，權(quán)責(zé)清單制度能夠?qū)π聲r(shí)代我國(guó)地方政府形象進(jìn)行制度性刻畫，從而進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府建設(shè)定位和發(fā)展取向上的“人民性”“服務(wù)型”“法治化”。權(quán)責(zé)清單的公布，顯示出政府在權(quán)力自我約制、政務(wù)信息公開以及優(yōu)化公共服務(wù)等方面的誠(chéng)意和決心，有助于社會(huì)公眾切實(shí)領(lǐng)會(huì)政府以人民為中心的、為人民服務(wù)的政治理念和依法行政的法治理念。其次，在增進(jìn)公共福祉方面，權(quán)責(zé)清單制度蘊(yùn)含的“為民”的價(jià)值理性和“便民”的工具理性，能夠合力促使政府聚焦公共訴求，高效實(shí)現(xiàn)公共利益。較之于政府行為的自我約束與規(guī)制，地方政府權(quán)責(zé)清單制度的效用更為集中地體現(xiàn)在外化的便民服務(wù)行為和結(jié)果上?！拔覈?guó)獨(dú)特的國(guó)體政體以及新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，要求各級(jí)政府必須要在根本上積極踐行以人民為中心的發(fā)展理念，通過(guò)理論和實(shí)踐創(chuàng)新不斷增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”[4]。一直以來(lái)，以服務(wù)人民為宗旨、以實(shí)現(xiàn)人民利益為目標(biāo)、以人民滿意為準(zhǔn)則始終是我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度化的基本價(jià)值遵循。由此，權(quán)責(zé)清單制度能夠促使政府通過(guò)規(guī)范有效的執(zhí)法行為和便捷高效的履職舉措滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和企業(yè)群眾的利益訴求，從而以實(shí)際行動(dòng)讓企業(yè)群眾直接感受到政府“言”“行”上的有信、有為及有效。最后，在持續(xù)強(qiáng)化政府合法性方面，權(quán)責(zé)清單制度的公布與實(shí)施，能夠切實(shí)強(qiáng)化我國(guó)地方各級(jí)政府的人民屬性以及政府在實(shí)現(xiàn)人民利益方式方法上的規(guī)范性和有效性，從而深度刻畫了地方政府向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的良好形象，進(jìn)而夯實(shí)地方政府的合法性基礎(chǔ)。

綜上，不難得出結(jié)論，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度是一項(xiàng)涵融于全面深化改革戰(zhàn)略布局之中的“基礎(chǔ)性”實(shí)踐創(chuàng)新舉措。經(jīng)過(guò)制度效用的疊加和輻射，地方政府權(quán)責(zé)清單制度能夠在推動(dòng)落實(shí)全面深化改革、構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型政府、增進(jìn)公共福祉等方面切實(shí)發(fā)揮復(fù)合式的基礎(chǔ)性制度效用。

二、地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的生效機(jī)理

嚴(yán)格地說(shuō)，政府權(quán)責(zé)清單制度被賦予的多重制度效用預(yù)期之間存在縱深遞進(jìn)的關(guān)系，地方政府權(quán)責(zé)清單制度落地之后所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)制度效用也是在累積中逐步輻射擴(kuò)散的。理解地方政府權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)性制度效用的生效機(jī)理，需要從三個(gè)方面展開：

(一)“點(diǎn)”“面”相融：地方政府權(quán)責(zé)清單制度發(fā)揮基礎(chǔ)性效用的整體路向

在不同的價(jià)值維度上，地方政府權(quán)責(zé)清單制度效用的“基礎(chǔ)性”意義顯然是有差別的。首先，在實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略圖景中，地方政府權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)性效用只能在落實(shí)全面深化改革“承接點(diǎn)”的意義上得以體現(xiàn)；其次，在貫徹“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的戰(zhàn)略任務(wù)中，地方政府權(quán)責(zé)清單制度則是串聯(lián)政府各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的“中軸線”；最后，在踐行以人民為中心發(fā)展理念的實(shí)際工作中，地方政府權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)性效用是系統(tǒng)塑造并以“面”的形式向公眾整體展現(xiàn)政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的公共形象。歸根結(jié)底，政府權(quán)責(zé)清單制度畢竟是一項(xiàng)以聚焦構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型政府為直接意圖的制度，其基礎(chǔ)性制度效用在全面深化改革任務(wù)落實(shí)中“點(diǎn)”的意義、在構(gòu)建現(xiàn)代政府“中國(guó)模式”實(shí)踐中“線”的功能以及在建設(shè)人民滿意的法治化服務(wù)型政府中“面”的效果，都只能在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型政府的創(chuàng)新實(shí)踐中得以匯集和彰顯。也就是說(shuō)，地方政府權(quán)責(zé)清單制度只有在政府建設(shè)和發(fā)展方面切實(shí)產(chǎn)生應(yīng)有的預(yù)期效用，才有可能聯(lián)“點(diǎn)”、結(jié)“線”、成“面”，進(jìn)而發(fā)揮復(fù)合而疊加的基礎(chǔ)性制度效用。

(二)“表”“里”相合：地方政府權(quán)責(zé)清單制度發(fā)揮基礎(chǔ)性效用的核心機(jī)制

地方政府權(quán)責(zé)清單制度之于我國(guó)政府建設(shè)的基礎(chǔ)性制度效用可以概括為三點(diǎn)：一是在政府“型塑”(政府類型塑造)之維，強(qiáng)化構(gòu)建現(xiàn)代政府“中國(guó)方案”的文明樣態(tài)和范式屬性；二是在政府“形塑”(組織機(jī)構(gòu)塑造)之維，以規(guī)范化的“條塊”關(guān)系優(yōu)化政府的組織形態(tài)；三是在政府“行塑”(政府及公職人員行為塑造)之維，體系化建構(gòu)政府執(zhí)法用權(quán)的行為規(guī)范，確保政府及其工作人員執(zhí)法用權(quán)有據(jù)、有序、有效。從政府建設(shè)實(shí)踐的推進(jìn)關(guān)系看，政府“型塑”離不開行之有效的政府“形塑”和政府“行塑”。在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型政府的基本語(yǔ)境中，權(quán)責(zé)清單制度對(duì)政府的“型塑”作用更具隱含性，與新時(shí)代我國(guó)政府建設(shè)的“里”內(nèi)在相關(guān)，而其對(duì)政府“形塑”和“行塑”作用則具有外顯性，“表”現(xiàn)于新時(shí)代我國(guó)政府建設(shè)的結(jié)果上。另外，雖然政府權(quán)責(zé)清單制度屬于“行政自制規(guī)范”[5]，但從權(quán)力和權(quán)利的生成關(guān)系看，人民是否滿意才是判斷我國(guó)政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)最終成效的根本價(jià)值標(biāo)尺。因而，涵蓋于我國(guó)政府建設(shè)之中的地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)是“表”，而建成人民滿意的法治化服務(wù)型政府才是“里”。

為此，我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)制度若要實(shí)現(xiàn)預(yù)期效用目標(biāo)，就必須在清單制度建設(shè)中做到“表”“里”相合。首先，要堅(jiān)定沿著社會(huì)主義政府發(fā)展方向，在始終保持政府服務(wù)人民的根本前提下，有效促使政府權(quán)責(zé)清單制度的精神要義與人民意志高度融合，整體塑造具有中國(guó)特色的、人民滿意的法治化服務(wù)型政府。這是地方政府權(quán)責(zé)清單切實(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)性制度效用的整體目標(biāo)牽引。其次，以規(guī)范科學(xué)的權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)一步厘清政府的職能邊界、理順政府部門間的職權(quán)分配和職責(zé)匹配關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上一體推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，從而在規(guī)范行政機(jī)構(gòu)關(guān)系、規(guī)制行政行為等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。這是權(quán)責(zé)清單制度推動(dòng)行政系統(tǒng)內(nèi)部組織關(guān)系合理化、組織行為規(guī)范化的基本實(shí)踐邏輯。最后，政府及其工作部門依據(jù)權(quán)責(zé)清單和履職清單，借由線上和線下政務(wù)服務(wù)平臺(tái)權(quán)威而透明地向社會(huì)公布相關(guān)權(quán)責(zé)事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程和辦事指南，以數(shù)字化的信息交換、智能化的公共服務(wù)等高效快捷地滿足公共利益訴求，進(jìn)而在公眾感知層面強(qiáng)化政府信譽(yù)和企業(yè)群眾對(duì)政府的信賴。這是權(quán)責(zé)清單制度在塑造地方政府公共形象方面的基礎(chǔ)性制度效用最為直接的呈現(xiàn)。地方政府只有在上述三個(gè)方面整體上做到“表”“里”相合，權(quán)責(zé)清單制度才能真正在政府“型塑”“形塑”“行塑”方面發(fā)揮長(zhǎng)效作用。

(三)“制”“治”相接：地方政府權(quán)責(zé)清單制度發(fā)揮基礎(chǔ)性效用的實(shí)踐路進(jìn)

“有了清單不等于有了清單制度”[6]，政府權(quán)責(zé)清單制度只有切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有作用，才能算作真正意義上的制度。對(duì)各級(jí)地方政府而言，積極推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度切實(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)性制度效用，理應(yīng)在清單制度建設(shè)中同時(shí)做到“設(shè)計(jì)精良”和“運(yùn)用得當(dāng)”。具體而言，地方政府在權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)中，一是要科學(xué)建“制”，即規(guī)范、科學(xué)地設(shè)計(jì)和公布權(quán)責(zé)清單制度；二是要切實(shí)踐“治”，即確保公布的權(quán)責(zé)清單制度得以綜合應(yīng)用，并在制度執(zhí)行中對(duì)原有制度設(shè)計(jì)實(shí)施動(dòng)態(tài)的優(yōu)化調(diào)試。

在實(shí)踐層面，地方政府在權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)中實(shí)現(xiàn)建“制”與踐“治”相接相繼，第一，需要在認(rèn)識(shí)維度，形成權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)“由‘制’及‘治’”的過(guò)程性思維，并將制度建設(shè)的注意力均衡分布在制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行以及制度調(diào)適等環(huán)節(jié)上，保證清單制度不但要“有”，而且要“用”。第二，需要在制度設(shè)計(jì)維度，遵照上級(jí)清單編制部門的工作要求和編制權(quán)責(zé)清單的通用參考目錄，系統(tǒng)梳理本級(jí)政府及工作部門的權(quán)責(zé)事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程、辦事指南等信息，并向政府工作人員和社會(huì)公眾進(jìn)行清單化展示和呈現(xiàn)。為保證權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性，地方政府在依法編制清單時(shí)力求在形式、內(nèi)容上合乎上級(jí)規(guī)定和要求。當(dāng)然，在不影響權(quán)責(zé)清單形式內(nèi)容總體規(guī)范性的前提下，地方政府在制度的具體設(shè)計(jì)上可依法合理體現(xiàn)地域特色和現(xiàn)實(shí)需要，從而增強(qiáng)清單制度的適宜性和實(shí)用性。第三，需要在制度施行維度，保證政府權(quán)責(zé)清單得以綜合應(yīng)用。一方面，地方政府(主要是指具體工作部門)要依據(jù)權(quán)責(zé)清單，系統(tǒng)打造政府工作部門的履職清單、崗位規(guī)范以及監(jiān)管問(wèn)責(zé)的實(shí)施細(xì)則；另一方面，地方政府在制度執(zhí)行過(guò)程中，要按照規(guī)定和程序?qū)η鍐沃贫炔贿m用、不實(shí)用的情形展開周期性或?qū)崟r(shí)性的動(dòng)態(tài)管理，并將相關(guān)調(diào)整內(nèi)容及時(shí)投射到權(quán)責(zé)清單制度的優(yōu)化完善上?？傊己蟮恼畽?quán)責(zé)清單制度并不會(huì)自動(dòng)生效，實(shí)施中的政府權(quán)責(zé)清單也并不會(huì)必然產(chǎn)生實(shí)效，因而，地方政府宜從權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)的全過(guò)程，秉持“由‘制’及‘治’”的思維理念，沿著由“制”及“治”、“制”“治”相接的實(shí)踐進(jìn)路推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制度落地生效。

三、地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的實(shí)然呈現(xiàn)

基于制度優(yōu)化的目的，實(shí)務(wù)領(lǐng)域和理論界均對(duì)地方政府權(quán)責(zé)清單的制度化實(shí)效進(jìn)行了階段性總結(jié)，共識(shí)性釋放出兩個(gè)基本信息：一是地方政府大體上完成了權(quán)責(zé)清單的編制和公布工作，基本上解決了清單制度的“有無(wú)”問(wèn)題；二是權(quán)責(zé)清單制度存在規(guī)范性不足、實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題，清單制度的“有效”問(wèn)題仍舊較為突出，亟待解決。

(一)地方政府權(quán)責(zé)清單制度效用初顯但實(shí)用性不強(qiáng)

作為一項(xiàng)型塑人民滿意的法治政府、服務(wù)型政府的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐舉措，我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度經(jīng)由多年自下而上的推動(dòng)和自上而下的推行，基本形成了省、市、縣(區(qū))等三級(jí)清單縱向銜接的格局和體系，初步顯示了其在新時(shí)代我國(guó)政府建設(shè)中固本強(qiáng)基的基礎(chǔ)性作用。

首先，在處理政府與市場(chǎng)社會(huì)的關(guān)系方面，權(quán)責(zé)清單制度為地方政府的職能轉(zhuǎn)變提供了規(guī)范化依據(jù)。地方各級(jí)政府依法梳理并以清單形式確定了政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能、職權(quán)和職責(zé)，制度化限定了政府的職能邊界、錨定了政府的角色定位、框定了政府的行為區(qū)間，在規(guī)避政府錯(cuò)位、越位、缺位等方面產(chǎn)生了預(yù)警作用，同時(shí)在推動(dòng)政府依法用權(quán)、履職、盡責(zé)方面也產(chǎn)生了積極的引導(dǎo)作用。其次，在健全和優(yōu)化政府職責(zé)體系方面，權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府職權(quán)職責(zé)關(guān)系的明晰化和匹配度。目前，各級(jí)地方政府按照中央要求，將本級(jí)、本部門的權(quán)力類型、用權(quán)規(guī)范以及問(wèn)責(zé)情形等事項(xiàng)名目進(jìn)行了細(xì)化分類和量化歸置，并在行政系統(tǒng)內(nèi)外完成了權(quán)責(zé)清單的公布工作。通過(guò)對(duì)職權(quán)職責(zé)的清單式梳理和制度化歸置，我國(guó)地方政府的職責(zé)結(jié)構(gòu)更加體系化，職責(zé)內(nèi)容更加具體詳盡，職責(zé)的展現(xiàn)方式也更為直觀。再次，在推進(jìn)政府依法行政方面，權(quán)責(zé)清單制度明細(xì)化地設(shè)置了地方政府及相關(guān)公職人員用權(quán)、履職、盡責(zé)的工作規(guī)范。政府權(quán)責(zé)清單制度的精神要義衍生于依法行政理念，并將依法行政理念付諸實(shí)踐，二者內(nèi)在一體。權(quán)責(zé)清單制度將抽象的依法行政理念具象轉(zhuǎn)化為政府部門的組織行為規(guī)范和公職人員的崗位行為要求，制度化壓縮了行政權(quán)力的自由裁量限度和行政主體執(zhí)法用權(quán)的彈性空間，減少了政府及其工作人員不作為、亂作為等消極行為的滋生場(chǎng)景。最后，在優(yōu)化政府公共形象方面，地方各級(jí)政府體系化“晾曬”出的權(quán)責(zé)清單制度，基本上做到了將那些與公共訴求息息相關(guān)的行政職責(zé)進(jìn)行制度化歸總、清單化展示、流程化指引，從而使辦事群眾和企業(yè)能夠借助權(quán)責(zé)清單找對(duì)人、辦成事，并且可以依據(jù)清單對(duì)政府及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)。因而，權(quán)責(zé)清單制度的公布和實(shí)施，讓公眾直觀感受到政府在履行職責(zé)方面既有姿態(tài)又見行動(dòng)，進(jìn)而在公眾感知層面起到優(yōu)化政府形象、強(qiáng)化政府合法性等積極作用。

客觀而言，通過(guò)對(duì)政府權(quán)責(zé)的系統(tǒng)梳理和權(quán)威公布，權(quán)責(zé)清單制度在推進(jìn)地方政府信息化建設(shè)方面產(chǎn)生了較為明顯的作用。一方面在政府內(nèi)部進(jìn)一步確定了依法行政的行為標(biāo)尺，使政府工作人員更加清楚“能做什么、該怎么做、做不好會(huì)怎樣”；另一方面，向社會(huì)公眾有效傳遞了政府依法執(zhí)政、便民服務(wù)的理念、立場(chǎng)和態(tài)度，為政府“立言”“立信”提供了基礎(chǔ)性條件。誠(chéng)然，體系化“晾曬”出的政府權(quán)責(zé)，確實(shí)在地方政府政務(wù)公開方面發(fā)揮了充分的信息功能，但是權(quán)責(zé)清單制度在政府行塑、形塑等方面實(shí)質(zhì)性的制度效用仍需加強(qiáng)。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》給出了地方政府權(quán)責(zé)清單制度“實(shí)用性不強(qiáng)”的定性評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，權(quán)責(zé)清單制度的公布已經(jīng)充分表達(dá)了行政系統(tǒng)自我完善的誠(chéng)意和決心，但是作為一項(xiàng)務(wù)實(shí)管用的制度設(shè)置，權(quán)責(zé)制度的現(xiàn)實(shí)效果仍與預(yù)期有不小差距，有待進(jìn)一步提質(zhì)增效。這是當(dāng)前地方政府權(quán)責(zé)清單建設(shè)亟須破解的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

(二)地方政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)用性不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)梗阻

科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和有效的制度執(zhí)行是地方政府權(quán)責(zé)清單制度切實(shí)發(fā)揮制度效用的充要條件。事實(shí)上，我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面均客觀存在問(wèn)題，致使權(quán)責(zé)清單制度在實(shí)踐中處于“實(shí)用性不強(qiáng)”的狀態(tài)。

1.制度設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范性有待內(nèi)涵式提升。在我國(guó)政體框架之內(nèi)，職能同構(gòu)的行政組織設(shè)置以及權(quán)責(zé)清單自上而下的生成機(jī)理在一定程度上保證了地方政府權(quán)責(zé)清單內(nèi)容、形式上的一致性。當(dāng)然，在這種模式下，上級(jí)政府權(quán)責(zé)清單制度設(shè)計(jì)上的不規(guī)范性問(wèn)題極有可能延伸和體現(xiàn)在下級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單制度之中。關(guān)于地方政府權(quán)責(zé)清單制度中職責(zé)交叉問(wèn)題的研究證實(shí)了這點(diǎn)[7][8]?！吨笇?dǎo)意見》把我國(guó)各地政府權(quán)責(zé)清單制度存在的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范性不足問(wèn)題概括為三個(gè)方面，分別是“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、內(nèi)容差異較大”“權(quán)責(zé)事項(xiàng)不對(duì)等”“監(jiān)督問(wèn)責(zé)不具體”，這與國(guó)內(nèi)理論界關(guān)于地方政府權(quán)責(zé)清單制度設(shè)計(jì)問(wèn)題的研究結(jié)論高度契合。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于權(quán)責(zé)清單制度設(shè)計(jì)問(wèn)題的討論較為充分，普遍認(rèn)為地方政府公布實(shí)施的權(quán)責(zé)清單制度在設(shè)計(jì)上存在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范性不足問(wèn)題，表現(xiàn)為依據(jù)不具體、規(guī)范不統(tǒng)一、事項(xiàng)不健全、可視化程度不高等情形[9]。地方政府權(quán)責(zé)清單制度形式上的不統(tǒng)一和內(nèi)容上的不完善，勢(shì)必會(huì)削弱其權(quán)威性和實(shí)用性，并帶來(lái)一系列執(zhí)行層面的問(wèn)題。例如，各級(jí)政府工作成效難以得到合理評(píng)估，工作中的問(wèn)題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)；以精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)數(shù)量為重點(diǎn)的簡(jiǎn)政放權(quán)工作容易成為“數(shù)字游戲”；區(qū)域間交流出現(xiàn)障礙，同級(jí)政府間難以相互參考借鑒；社會(huì)公眾看不懂清單，難以進(jìn)行有效監(jiān)督；等等[10]。

2.制度執(zhí)行的協(xié)同性有待系統(tǒng)深化。除了上文已經(jīng)談及的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，目前我國(guó)地方政府在權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行方面也存在縱深不足的問(wèn)題。結(jié)合地方政府權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)性制度效用的生效機(jī)理不難理解，權(quán)責(zé)清單制度的精神意旨以及預(yù)期制度效用需要經(jīng)由一些中間環(huán)節(jié)全面滲透到地方政府的組織行為規(guī)范中，并通過(guò)政府及其工作人員規(guī)范有效的執(zhí)法用權(quán)履責(zé)行為予以體現(xiàn)。不可否認(rèn)，在推行清單制度之前，地方政府的相關(guān)職權(quán)、職責(zé)就已經(jīng)客觀存在，并在政府常規(guī)運(yùn)行中實(shí)然性地發(fā)揮著作用。清單制度出臺(tái)之后，這些權(quán)責(zé)依舊存在(可能有量上變化)并會(huì)一如既往地產(chǎn)生作用。對(duì)地方政府而言，權(quán)責(zé)清單制度是否得以有效執(zhí)行、權(quán)責(zé)清單制度是否發(fā)揮以及發(fā)揮多少作用，在主觀認(rèn)知、判斷及評(píng)價(jià)上確實(shí)存在一定的模糊性。正是這種模糊性，為地方政府在權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行上設(shè)置了自利性情境、孵化了“幻覺累積效應(yīng)”[4]、預(yù)留了博弈可能和變通空間，使之在權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行中有可能出現(xiàn)復(fù)制、簡(jiǎn)略及觀望等策略選擇，顯現(xiàn)出象征性執(zhí)行的狀態(tài)和現(xiàn)象，并在清單制度實(shí)質(zhì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“取巧”或“塞責(zé)”行為[11]。究其根本，地方政府在權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行方面出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行甚至是博弈性執(zhí)行等情形，癥結(jié)在于地方政府權(quán)責(zé)清單制度未能切實(shí)轉(zhuǎn)化為政府內(nèi)部的組織行為規(guī)范和績(jī)效管理依據(jù)。為此，地方政府要實(shí)現(xiàn)二者之間的對(duì)接和兼容，就必須按上級(jí)規(guī)定動(dòng)作編制權(quán)責(zé)清單，積極策動(dòng)政府工作部門依據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容和權(quán)責(zé)事項(xiàng)打造細(xì)化翔實(shí)的業(yè)務(wù)清單和業(yè)務(wù)指標(biāo)，并將其融入常規(guī)的績(jī)效管理范疇之中。反觀現(xiàn)實(shí)，地方政府權(quán)責(zé)清單未能有效轉(zhuǎn)化成政府內(nèi)部的履職清單和績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)，依舊是展示政府權(quán)責(zé)的靜態(tài)“地圖”，而沒有成為引導(dǎo)政府履職盡責(zé)的動(dòng)態(tài)“導(dǎo)航”，這在很大程度上阻礙了地方政府權(quán)責(zé)清單制度充分發(fā)揮應(yīng)有的制度效用。

3.制度調(diào)適的主動(dòng)性有待增強(qiáng)。制度的生命力取決于其現(xiàn)實(shí)的效用產(chǎn)出。任何制度都要緊隨制度生態(tài)的變化及時(shí)調(diào)試，否則該制度完全有可能因制度效用時(shí)效性衰減而失去存在的必要性和價(jià)值性，我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度也不例外。法律法規(guī)的立改廢釋所引發(fā)的政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)變更、“放管服”改革所帶來(lái)的政府權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整以及清單制度建設(shè)實(shí)踐障礙所導(dǎo)致的制度效用損耗，均內(nèi)在地要求我國(guó)地方政府不斷在實(shí)踐中優(yōu)化和調(diào)試權(quán)責(zé)清單制度。目前，各地遵照中央要求，相應(yīng)地制定了權(quán)責(zé)清單制度的動(dòng)態(tài)管理實(shí)施辦法，對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的調(diào)整原則、調(diào)整程序、調(diào)整情形、調(diào)整時(shí)限等均作出具體規(guī)定，這無(wú)疑對(duì)保證政府權(quán)責(zé)清單權(quán)威性和穩(wěn)定性具有保障作用，然而，與清單制度的推行一樣，地方政府對(duì)權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施動(dòng)態(tài)管理也是自上而下展開實(shí)施的。下級(jí)政府通常會(huì)參照上級(jí)指令制定本級(jí)清單制度動(dòng)態(tài)管理辦法，并套用到本級(jí)政府權(quán)責(zé)清單制度的具體調(diào)整上。此種做法，一方面在形式上做到了權(quán)責(zé)清單制度動(dòng)態(tài)管理的上下聯(lián)動(dòng)，能夠確保地方政府的政治正確和科層制內(nèi)部的行政服從；另一方面，也能防止“節(jié)外生枝”，降低地方政府在權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整中被追責(zé)問(wèn)責(zé)的額外風(fēng)險(xiǎn)。這樣的被動(dòng)調(diào)整顯然呼應(yīng)了上級(jí)要求，但極可能導(dǎo)致地方政府重現(xiàn)象征性執(zhí)行行為，無(wú)法切實(shí)有效地體現(xiàn)政府工作部門執(zhí)法用權(quán)的實(shí)際需要。以“放管服”改革中府際事權(quán)的“授”“受”為例，由于缺乏法律規(guī)范依據(jù)或者專業(yè)技術(shù)力量支撐，下級(jí)政府本不具備承接上級(jí)下放事權(quán)的資格或能力，但是出于行政服從要求，被迫承接并將相關(guān)事權(quán)補(bǔ)充到清單之中。此外，公眾在政府權(quán)責(zé)清單制度制定和實(shí)施中參與度不足問(wèn)題表現(xiàn)得比較突出[12]，其直接結(jié)果是權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整中，企業(yè)公眾的體驗(yàn)評(píng)價(jià)和監(jiān)督意見無(wú)法被有效吸納。諸如此類的問(wèn)題深層次反映出地方政府在權(quán)責(zé)清單制度調(diào)試方面缺乏主動(dòng)性的現(xiàn)實(shí)，勢(shì)必對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的深入推進(jìn)和落地生效產(chǎn)生消極影響。

四、地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的集成提升

我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)用性不強(qiáng)的現(xiàn)象和現(xiàn)實(shí)之中，蘊(yùn)含著其基礎(chǔ)性制度效用亟須提升的迫切要求。有鑒于此，地方各級(jí)政府應(yīng)遵循由“制”及“治”的工作思路，從制度化全過(guò)程集成促使權(quán)責(zé)清單制度在政府運(yùn)行中落地、扎根、生效。

(一)強(qiáng)化清單制度的集成建設(shè)理念是提升地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的方法論基礎(chǔ)

前文已述，權(quán)責(zé)清單制度所承載的效用預(yù)期是復(fù)合而疊加的。如果把權(quán)責(zé)清單制度單純理解成是一項(xiàng)政府建設(shè)的具體制度，那么勢(shì)必將會(huì)矮化其在全面深化改革中的基礎(chǔ)性制度定位。即便在政府建設(shè)層面，權(quán)責(zé)清單制度的功能也并不局限于對(duì)地方政府權(quán)責(zé)的系統(tǒng)梳理和權(quán)威公布，其制度效用則是復(fù)合體現(xiàn)在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代政府的“型塑”“形塑”“行塑”整體成效上。從制度化建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理和制度的生效機(jī)制來(lái)看，地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)涵蓋了制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行及調(diào)試等環(huán)節(jié)，并且各個(gè)環(huán)節(jié)必須有機(jī)銜接、有效融合才能合成其現(xiàn)實(shí)的制度效用產(chǎn)出。因而，我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)必須有集成理念和思維。權(quán)責(zé)清單制度的前期建設(shè)成效和問(wèn)題，也印證了地方政府在提升權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的過(guò)程中踐行集成理念和思維的必要性。

強(qiáng)化政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的集成理念和思維，首先，地方政府要避免僅僅囿于政府建設(shè)層面，甚至單純從限制政府權(quán)力的角度片面理解國(guó)家推行政府權(quán)責(zé)清單制度的戰(zhàn)略意旨，而是要根據(jù)政府權(quán)責(zé)清單制度“點(diǎn)”“面”相融、“表”“里”相合、“制”“治”相接的生效機(jī)理，在全面深化改革、構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型政府、實(shí)現(xiàn)公共福祉等方面深刻體會(huì)權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)性價(jià)值和意義，主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)并自覺擔(dān)當(dāng)政府在新時(shí)代全面深化改革中的責(zé)任。其次，地方政府要規(guī)避碎片化的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)思路，不能將清單制度建設(shè)等同于清單制度的編制和公布，而是應(yīng)按照“由‘制’及‘治’”的實(shí)踐邏輯，把權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)視為一個(gè)涵蓋制度設(shè)計(jì)、制度綜合應(yīng)用和制度調(diào)試等環(huán)節(jié)的閉合而動(dòng)態(tài)的過(guò)程。再次，地方政府在解決權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施運(yùn)行障礙方面，要竭力避免孤立靜止的處置方式。政府權(quán)責(zé)清單制度出現(xiàn)實(shí)施運(yùn)行問(wèn)題的成因是復(fù)雜的，例如，行政主體主觀執(zhí)行意愿不足、制度適用性不強(qiáng)、組織保障不力、監(jiān)督問(wèn)責(zé)不到位等都有可能引發(fā)地方政府權(quán)責(zé)清單制度的效用損耗。因此，地方政府在化解權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施運(yùn)行障礙時(shí)，必須摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的割裂式解決方法，要在制度化全過(guò)程診斷出實(shí)踐障礙的癥結(jié)并予以系統(tǒng)性化解。

(二)優(yōu)化清單制度設(shè)計(jì)是提升地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的前提條件

“理論和實(shí)踐交互顯示，人類社會(huì)任何制度的設(shè)計(jì)只能整體上遵照完善邏輯，并在制度執(zhí)行過(guò)程中不斷提升原有制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性”[13]。我國(guó)政府權(quán)責(zé)清單制度已經(jīng)在實(shí)踐檢視中暴露出規(guī)范性不足、實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題，無(wú)疑，及時(shí)有效地優(yōu)化制度設(shè)計(jì)是當(dāng)前地方政府提升權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)性制度效用的必答題。

在具體執(zhí)行上，地方政府權(quán)責(zé)清單制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)可沿三個(gè)方向予以落實(shí)。一為“糾偏”，即對(duì)原有清單制度內(nèi)容形式不合規(guī)范之處進(jìn)行及時(shí)糾正。地方政府及其工作部門應(yīng)結(jié)合編制權(quán)責(zé)清單的規(guī)范性文件精神和相關(guān)工作要求，一方面從形式和表述上審查所涉職權(quán)職責(zé)的名稱、類型、依據(jù)、編碼等是否符合上級(jí)規(guī)定；另一方面，從內(nèi)容層面審查權(quán)責(zé)事項(xiàng)的設(shè)置有無(wú)越界、匹配關(guān)系是否對(duì)應(yīng)、業(yè)務(wù)流程是否清晰等。針對(duì)不符合通行編制要求的、缺乏法律依據(jù)的制度設(shè)置，地方政府必須進(jìn)行自我篩查、過(guò)濾和矯正，力求從形式規(guī)范上保證權(quán)責(zé)清單上下一致、縱向?qū)?，確保權(quán)責(zé)清單在內(nèi)容規(guī)范上合法合理。二為“補(bǔ)缺”，即及時(shí)補(bǔ)充完善原有清單制度內(nèi)容形式上的結(jié)構(gòu)性缺失。部分權(quán)責(zé)游離于清單之外、權(quán)力來(lái)源缺少具體法律依據(jù)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)不具體(甚至是缺失問(wèn)責(zé)板塊)、未設(shè)置業(yè)務(wù)流程或辦事指南等情形在地方政府權(quán)責(zé)清單中并不少見。有鑒于此，地方政府工作部門有必要從“清單依據(jù)是否明確”“清單內(nèi)容要素是否健全”“權(quán)責(zé)關(guān)系是否對(duì)應(yīng)”“權(quán)責(zé)互動(dòng)機(jī)制是否健全”等角度全面查找部門權(quán)責(zé)清單的結(jié)構(gòu)性缺漏，并對(duì)應(yīng)作出充實(shí)和調(diào)整。三為“增益”，即通過(guò)制度調(diào)試及時(shí)回應(yīng)制度環(huán)境變化和實(shí)際工作要求，以增強(qiáng)清單制度設(shè)計(jì)的適用性。權(quán)責(zé)清單的制度定位和功能決定了地方各級(jí)政府不能隨意變動(dòng)本級(jí)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容，但這并不意味著地方政府在權(quán)責(zé)清單制度調(diào)試中完全沒有創(chuàng)新探索的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。不同地區(qū)、不同層級(jí)的地方政府可結(jié)合地區(qū)實(shí)情、政府工作人員的工作體驗(yàn)以及企業(yè)公眾的意見反饋，按照法律和程序?qū)φ畽?quán)責(zé)清單制度調(diào)試進(jìn)行主動(dòng)探索。為防止地方政府權(quán)責(zé)清單制度在動(dòng)態(tài)管理和調(diào)整中變形走樣，省級(jí)政府(主要是指權(quán)責(zé)清單制度編制工作的統(tǒng)籌部門)理應(yīng)對(duì)本區(qū)劃內(nèi)權(quán)責(zé)清單制度的設(shè)置與調(diào)整進(jìn)行整體掌控，并發(fā)揮統(tǒng)籌和示范作用。市縣(區(qū))政府應(yīng)遵照省級(jí)政府要求，對(duì)本層級(jí)權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施規(guī)范有效的動(dòng)態(tài)管理。

(三)深化清單制度綜合應(yīng)用是提升地方政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的實(shí)踐保證

地方政府權(quán)責(zé)清單制度切實(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)性制度效用，關(guān)鍵在于綜合應(yīng)用。清單制度綜合應(yīng)用程度不夠是當(dāng)前我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)中的突出問(wèn)題。因而，深化清單制度的綜合應(yīng)用既是地方政府當(dāng)前及以后權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的重點(diǎn)工作，也是增強(qiáng)權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用的實(shí)踐切入點(diǎn)。首先，地方政府要切實(shí)把權(quán)責(zé)清單轉(zhuǎn)化成政府工作部門的履職清單和工作規(guī)范。權(quán)責(zé)清單制度之于行政權(quán)力的作用，直觀上體現(xiàn)在“確權(quán)”和“限權(quán)”兩個(gè)方面，但是其最終目的是引導(dǎo)行政主體更好地“用權(quán)”。這里的行政主體不是抽象意義上的，而是指直接執(zhí)掌行政權(quán)力、履行公共職責(zé)的職能部門和個(gè)人，與之相關(guān)的行政職權(quán)職責(zé)也是具象的。為此，地方政府權(quán)責(zé)清單制度中的權(quán)責(zé)必須細(xì)化分解到部門、崗位之中，并進(jìn)一步落實(shí)到顆?；娜撕褪律?。其次，地方政府要依據(jù)權(quán)責(zé)清單轉(zhuǎn)化而成的政府工作部門履職清單和工作規(guī)范，對(duì)應(yīng)制定并實(shí)施量化的績(jī)效管理指標(biāo)體系。既然權(quán)責(zé)清單制度是一項(xiàng)政府自我約束的制度規(guī)范，那么它對(duì)行政主體就必須有直接的約束力。同樣，作為一項(xiàng)政府自我約束的制度規(guī)范，權(quán)責(zé)清單制度并不具備嚴(yán)格意義上的法律效力，那么彰顯其對(duì)行政主體的直接約束力就要通過(guò)強(qiáng)有力的組織管控來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，地方政府需要在組織管理層面，依據(jù)權(quán)責(zé)清單制度和因之而成的履職清單、工作規(guī)范，建立健全相對(duì)量化的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效管理。只有明確并強(qiáng)化權(quán)責(zé)清單制度的執(zhí)行、組織規(guī)范的遵守、崗位職責(zé)的履行等三者之間的聯(lián)系，才能促使權(quán)責(zé)清單制度有效融合到政府的日常運(yùn)作中。最后，地方政府要進(jìn)一步完善執(zhí)法用權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。除了系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)督以外，地方政府還要在公共管理和服務(wù)中暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，積極吸收和回應(yīng)企業(yè)公眾關(guān)于政府執(zhí)法用權(quán)的意見和建議，以此提升權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)中的公眾參與度。

除了上述內(nèi)容，地方政府提升權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)性制度效用，還需要充分發(fā)揮政務(wù)信息平臺(tái)作用。從功能上講，數(shù)字政府建設(shè)為提升地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)成效提供了技術(shù)性保證。因而，提升地方政府權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)性制度效用，一方面，地方政府要依托政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全面公示充實(shí)政府權(quán)責(zé)清單內(nèi)容信息。就內(nèi)容而言，一些地方政府“掛在網(wǎng)上”的權(quán)責(zé)清單實(shí)際上是政府權(quán)責(zé)條目，缺少實(shí)質(zhì)性權(quán)責(zé)內(nèi)容，有的則是表述過(guò)于翔實(shí)專業(yè)，公眾很難快速獲取核心辦事信息。對(duì)此，地方政府應(yīng)以便民服務(wù)為基本價(jià)值取向，既要保證公布的權(quán)責(zé)信息內(nèi)容健全，又要使核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵信息簡(jiǎn)明易懂，減少公眾與政府之間的信息周旋，確保企業(yè)公眾找得到信息、看得懂要求、用得好指南[13]。另一方面，地方政府要積極推進(jìn)線下辦事和線上辦事流程融合運(yùn)行，積極打造智能多樣的政務(wù)服務(wù)，不斷提升政府權(quán)責(zé)清單網(wǎng)上的智能化運(yùn)行效果。為了能夠“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑路”，地方政府必須在公布權(quán)責(zé)清單時(shí)明確具體事項(xiàng)的工作流程；對(duì)那些能夠在線上發(fā)起和辦理的業(yè)務(wù)，地方政府工作部門應(yīng)在線上限時(shí)辦結(jié)，并且及時(shí)告知相關(guān)辦事人員業(yè)務(wù)進(jìn)度信息。