淺析農(nóng)村地籍調(diào)查及其成果在土地管理中的作用

靳鳳云

（廊坊市自然資源和規(guī)劃局，河北 廊坊065000）

引言

隨著我國改革開放步入新的發(fā)展階段，人們的生活水平和生活質(zhì)量得到了進(jìn)一步提升，在這樣的大背景下，社會形態(tài)也發(fā)生著相應(yīng)的變化。由于區(qū)域和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，使得農(nóng)村勞動力向經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的南方沿海城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，大多數(shù)農(nóng)村土地出現(xiàn)了荒廢或者被占用的情況，農(nóng)村用地也因類似種種原因發(fā)生了較大變化。隨著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展政策不斷更新，農(nóng)村土地市場化已成為當(dāng)前改革的趨勢。以往農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)不能滿足當(dāng)下地籍管理工作的需求，因此需要進(jìn)行新一輪的農(nóng)村地籍調(diào)查。

1.農(nóng)村地籍調(diào)查概述

1.1 農(nóng)村地籍調(diào)查的內(nèi)涵及目的

農(nóng)村地籍調(diào)查是指自然資源管理部門根據(jù)國家土地使用、管理、技術(shù)規(guī)程等相關(guān)規(guī)定，以農(nóng)村范圍內(nèi)每一宗地為主要調(diào)查對象，通過權(quán)屬調(diào)查和地籍測量，對每一宗地的所有權(quán)、使用權(quán)歸屬，以及宗地面積、邊界劃分、所屬等級、土地用途、地理位置等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，做好數(shù)據(jù)記錄，最終形成農(nóng)村地籍信息數(shù)據(jù)庫，使之成為我國農(nóng)村土地登記、統(tǒng)計、管理和制定政策的依據(jù)。

1.2 農(nóng)村地籍調(diào)查的必要性

農(nóng)村地籍調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)成果是實施不動產(chǎn)登記制度的重要依據(jù)。而隨著各個地區(qū)的發(fā)展，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治、合村并組、撤村建居、土地流轉(zhuǎn)等政策的實施，農(nóng)村土地權(quán)屬的變更也日益頻繁，因此，農(nóng)村地籍調(diào)查已成為加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的剛需，其成果也是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展和制定農(nóng)村土地管理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的前提基礎(chǔ)。

1.3 農(nóng)村地籍調(diào)查的內(nèi)容

農(nóng)村地籍調(diào)查基本內(nèi)容可以概括為兩大類，其中一大類別為農(nóng)村土地的權(quán)屬調(diào)查。農(nóng)村地籍的權(quán)屬調(diào)查的內(nèi)容可以細(xì)化為以下幾方面：①農(nóng)村范圍內(nèi)每一宗地的集體土地所有權(quán)、使用權(quán)所屬及目前權(quán)屬的溯源調(diào)查；②所調(diào)查宗地在行政區(qū)域內(nèi)的具體位置、位置的地理名稱、東南西北四個方向的邊界毗鄰；③調(diào)查宗地在點(diǎn)、線、面上的位置關(guān)系及土地類別；④調(diào)查宗地目前的土地用途、土地等級、是否存在多人共有情況及地價等。另外一大類別內(nèi)容為地籍測量。農(nóng)村地籍測量的內(nèi)容可細(xì)化為以下兩方面：①以行政區(qū)界、權(quán)屬界線、房產(chǎn)狀況、土地利用分類、街坊和宗地具體編號、權(quán)利人等地籍要素為測量內(nèi)容的測量；②以主要的水域、道路交通情況和其它特殊地形地貌等為主要測量內(nèi)容的地形要素測量。

2.農(nóng)村地籍調(diào)查的成果

結(jié)合我國農(nóng)村地籍調(diào)查實際以及對相關(guān)政策文件、文獻(xiàn)的閱讀總結(jié)，目前我國農(nóng)村地籍調(diào)查成果主要包括：①農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)證書及確權(quán)依據(jù)的文件資料：政府或有關(guān)行政主管部門的批準(zhǔn)文件、處理決定；縣級以上政府或自然資源行政主管部門的調(diào)解書；法院生效的判決、裁定或調(diào)解書；當(dāng)事人之間依法達(dá)成的協(xié)議；履行指界程序形成的地籍調(diào)查表、土地權(quán)屬界線協(xié)議書等地籍調(diào)查成果。②村鎮(zhèn)宅基地、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證書或土地權(quán)屬來源資料：房屋符合規(guī)劃或建設(shè)相關(guān)資料；建設(shè)工程符合規(guī)劃材料；地（權(quán)）籍調(diào)查表；宗地圖、界址點(diǎn)坐標(biāo)等不動產(chǎn)界址、面積等材料；建設(shè)工程竣工材料等。③國有農(nóng)、林、牧、漁場（含部隊、勞改農(nóng)場）及公路、鐵路等國有土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)查資料。④集體土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田及田坎系數(shù)測算等專題調(diào)查成果，和依據(jù)的相關(guān)全國土地調(diào)查成果等。⑤地籍測量及匯總成果資料，包括：控制測量成果、地籍圖、地籍索引圖、基本農(nóng)田等土地利用現(xiàn)狀專題圖件資料、界址點(diǎn)測量成果、面積分類統(tǒng)計匯總表、不同權(quán)屬性質(zhì)面積數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田面積等數(shù)據(jù)和地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫、數(shù)字化檔案等信息化成果。⑥農(nóng)村地籍調(diào)查文件資料，包括農(nóng)村地籍調(diào)查工作方案、實施方案、技術(shù)報告、工作報告、基本農(nóng)田調(diào)查等專題調(diào)查報告、驗收文件等文件報告資料。

3.農(nóng)村地籍調(diào)查的作用

3.1 保障農(nóng)村不動產(chǎn)管理工作順利開展，提高農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理水平

社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、信息時代來臨，對農(nóng)村土地管理的質(zhì)量、效率等又提出了新的要求。利用農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)成果，對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記、頒證，建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫進(jìn)行動態(tài)查詢及數(shù)據(jù)更新，已成為開展農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作的必然。因此，農(nóng)村地籍調(diào)查成果為農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的開展提供了真實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，保障了土地所有者、使用者的合法權(quán)益，同時詳實的調(diào)查成果資料提高了農(nóng)村土地權(quán)籍精細(xì)化管理水平，有利于維護(hù)社會主義土地市場秩序。

3.2 完善制度體系，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)范化管理

隨著《民法典》的頒布和不動產(chǎn)管理等多項土地管理制度的實施，土地權(quán)屬及土地利用相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定逐步健全。農(nóng)村地籍調(diào)查為土地權(quán)屬的溯源、登記，以及農(nóng)村土地的規(guī)范化管理打下扎實基礎(chǔ)，尤其針對農(nóng)村非法占地及用地、違規(guī)建房、宅基地及建設(shè)用地審批流程不規(guī)范等問題，地籍調(diào)查提供的真實數(shù)據(jù)有助于建立一套完整的農(nóng)村地籍管理和監(jiān)督評價體系，從而通過明確、清晰的土地審批管理流程，確保宅基地、建設(shè)用地審批和土地執(zhí)法有據(jù)可查，提高農(nóng)村土地規(guī)范化管理水平，實現(xiàn)農(nóng)民和集體利益的雙贏局面。

3.3 為集體土地征收工作提供基礎(chǔ)信息

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快以及人民生活水平的日益提高，使得土地征收量大幅增加。在既往的工作中，土地征收常常會遇到權(quán)屬不清、權(quán)屬爭議等問題，嚴(yán)重影響征地效率和相關(guān)工程項目進(jìn)度，而農(nóng)村地籍調(diào)查成果可以為征地工作提供依據(jù)，減少矛盾沖突的同時，也能兼顧對農(nóng)村保障性耕地與建設(shè)用地的嚴(yán)格區(qū)分和對耕地的保護(hù)，從而保障農(nóng)民基本利益的同時，兼顧土地資源的科學(xué)、合理利用和可持續(xù)性發(fā)展，進(jìn)而加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 為編制和實施國土空間規(guī)劃提供合理依據(jù)

農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)成果作為基礎(chǔ)信息，可以為國土調(diào)查提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，進(jìn)而為編制有利于區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國土空間規(guī)劃及村莊規(guī)劃，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策提供信息支持，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施。目前，我國農(nóng)村人口以老年人和兒童為主，中青年多外出務(wù)工或考學(xué)后留在發(fā)展程度較高的一、二線城市，導(dǎo)致農(nóng)村的保障性耕地及其他多種類型土地處于荒廢閑置或低效利用狀態(tài)。2017年，國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進(jìn)農(nóng)村與城市協(xié)同發(fā)展，根據(jù)地方土地利用相關(guān)規(guī)劃，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和文化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)。而農(nóng)村地籍調(diào)查成果的更新和應(yīng)用，必然會助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

3.5 科學(xué)合理規(guī)劃，改善農(nóng)村土地利用布局

隨著“三農(nóng)”政策的不斷深化，土地利用形勢和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，而土地承包和流轉(zhuǎn)政策的放寬，使得農(nóng)村土地利用開始向著規(guī)?；l(fā)展，傳統(tǒng)的單一農(nóng)業(yè)模式向復(fù)合型新農(nóng)業(yè)趨勢發(fā)展。而產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍不清將影響規(guī)劃的現(xiàn)勢性和實施效果，必然會阻礙上述發(fā)展。

同時在某些地區(qū)還存在著大量山坡地段和分散的小地塊等閑散用地沒有得到有效利用的情況，為了將這些土地合理運(yùn)用，需要根據(jù)地籍調(diào)查的結(jié)果做出科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃，整合閑散土地，改良劣勢土地，在明確三權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行利益分配，激發(fā)農(nóng)民的種植熱情，從而提高土地資源的活力，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，我國大部分農(nóng)村地區(qū)都實行家庭承包制，根據(jù)各戶人口數(shù)量分配用地，但這種方式將土地分割，也會造成用地零散，降低了土地的利用效率。地方政府可以根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化種植，提高土地空間利用率，滿足當(dāng)前的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

3.6 保護(hù)土地和自然資源，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

土地作為一種有限但又不可或缺的重要資源，其保護(hù)與協(xié)調(diào)工作至關(guān)重要。通過農(nóng)村地籍調(diào)查得到的農(nóng)村土地利用類型、數(shù)量、分布、權(quán)屬、等級、界址等產(chǎn)權(quán)及利用現(xiàn)狀信息，可以用來作為國家自然資源、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門制定政策及行為干預(yù)的重要依據(jù)，以充分保護(hù)農(nóng)、林、草、濕地、水域及礦產(chǎn)等自然資源，實現(xiàn)農(nóng)村土地利用可持續(xù)和生態(tài)文明建設(shè)。

結(jié)論

綜上所述，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村土地調(diào)查手段不斷創(chuàng)新和發(fā)展，土地管理體系日趨完善，農(nóng)村地籍調(diào)查作為我國自然資源管理的重要內(nèi)容和依據(jù)，對我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，而如何確保農(nóng)村地籍調(diào)查作用的最大化發(fā)揮，仍需后期不斷地探索和完善。