英美國家生物安全戰(zhàn)略比較分析

孫卓名，毛欣娟，梁 桁

（中國人民公安大學(xué) 國家安全學(xué)院 公安管理學(xué)院， 北京 100038）

隨著基因工程等現(xiàn)代生物技術(shù)的興起和迅速發(fā)展以及經(jīng)濟貿(mào)易的全球化進程，生物安全問題逐漸成為全球社會普遍關(guān)注的熱點。21世紀以來，世界各國高度關(guān)注生物安全形勢變化，陸續(xù)出臺了一系列國家層面的戰(zhàn)略、法律和計劃，將生物安全上升至國家安全的高度。其中美國啟動了“生物盾牌計劃”，與歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)把生物安全與核安全、網(wǎng)絡(luò)安全并列，稱為“三大安全”問題。新冠肺炎疫情的發(fā)生不僅給我國生物安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新挑戰(zhàn)，也使生物安全問題進入到全球視野。生物安全已成為全世界、全人類面臨的重大生存和發(fā)展威脅之一[1]。全球生物安全格局的新變化表明，作為新興非傳統(tǒng)安全威脅的生物安全，已經(jīng)對國家安全提出了全新挑戰(zhàn)，需要以全球視野、全局觀念、全維視角來梳理分析近年來國際生物安全的發(fā)展動態(tài)。2018年，英美政府分別發(fā)布了《英國生物安全戰(zhàn)略》和《國家生物防御戰(zhàn)略》。這兩個戰(zhàn)略是英美兩國政府生物安全的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，充分體現(xiàn)了英、美政府搶抓生物安全戰(zhàn)略優(yōu)勢、謀求生物安全戰(zhàn)略主動的生物安全立場，對國際生物安全的發(fā)展具有里程碑意義，標志著國際生物安全戰(zhàn)略形勢已經(jīng)走向新階段。2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，要把生物安全納入國家安全體系[2]，全面提高國家生物安全治理能力，將維護生物安全上升到了保障國家安全的高度，同時也意味著生物安全成為我國國家安全體系中的全新領(lǐng)域。本文旨在通過比較分析英美兩國國家生物安全戰(zhàn)略，進而對我國生物安全防御能力建設(shè)提供啟示和思考。

一、英美兩國國家生物安全戰(zhàn)略的框架和內(nèi)容

（一）英國《英國生物安全戰(zhàn)略》

2018年7月，英國環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部、衛(wèi)生和社會福利部及內(nèi)政部聯(lián)合發(fā)布《英國生物安全戰(zhàn)略》，強調(diào)英國政府將全力保護英國及其利益免受重大生物風(fēng)險破壞[3]。這是英國的首份國家生物安全戰(zhàn)略，首次將英國政府各部門的生物安全相關(guān)工作進行了協(xié)調(diào)整合，系統(tǒng)性概述了未來英國生物安全體系建設(shè)工作的方向和重點，提出要充分了解生物風(fēng)險存在的原因，及時監(jiān)測并構(gòu)建快速處置的能力，實施有效預(yù)防，以保護英國的國家安全及其利益。

1.戰(zhàn)略背景?！队锇踩珣?zhàn)略》第一部分描述了生物風(fēng)險的特性和面臨的機遇，并探討這一場景將如何繼續(xù)發(fā)展演變。該戰(zhàn)略預(yù)測了2020年及以后的場景：一是旅行和移民使全世界的聯(lián)系越來越多，從而增加了自然發(fā)生的健康安全和人為蓄意的威脅。這種情況既帶來挑戰(zhàn)，也會提供更多的機遇，對此，要加強全球監(jiān)測和早期響應(yīng)。二是醫(yī)學(xué)技術(shù)、基因工程和生物技術(shù)的進步將為英國的繁榮和發(fā)展提供巨大潛力，但同時也容易被獲取和濫用，從而危及生物安全。

2.概念定義。在該戰(zhàn)略中，英國政府對生物安全采取的定義是：為了保護英國和英國的利益免受生物風(fēng)險影響（特別是重大疾病爆發(fā)）的各種行動措施，無論這些生物風(fēng)險是自然發(fā)生的，還是實驗室設(shè)施意外釋放有害生物材料的低概率事件，或是蓄意的人為生物攻擊。這些風(fēng)險可能影響人類、動物或植物。

3.基本原則。該戰(zhàn)略指出，英國應(yīng)對生物安全基于兩項基本原則：一是采取全風(fēng)險（“全譜風(fēng)險”）應(yīng)對方法，把應(yīng)對自然、意外和蓄意發(fā)生的人類、動物和植物健康風(fēng)險的所有行動整合到單一的方針下，確保更有效的響應(yīng)。二是開展海外行動以減少生物風(fēng)險源頭。該戰(zhàn)略認為，在全球化時代，海外事件會迅速發(fā)展升級，對英國利益構(gòu)成直接威脅，所以要通過幫助海外國家建設(shè)衛(wèi)生系統(tǒng)的能力，從源頭上解決問題，減少生物危險擴散到英國的風(fēng)險。

4.應(yīng)對措施。該戰(zhàn)略中提出英國生物安全應(yīng)對舉措應(yīng)建立四大支柱：一是識別風(fēng)險，具體要加強對各類情報信息的收集、分析和預(yù)判，評估和預(yù)測現(xiàn)存的及未來潛在的生物安全風(fēng)險。二是防范風(fēng)險，具體要加強政府間的協(xié)調(diào)、學(xué)術(shù)界和企業(yè)合作，以及強化邊境管理和控制等方面工作，進而防范影響國家利益及安全的生物安全風(fēng)險。三是檢測、描述和報告風(fēng)險，具體要進一步完善關(guān)于生物安全風(fēng)險的環(huán)境性監(jiān)控系統(tǒng)、建立新的相關(guān)數(shù)據(jù)庫及分析挖掘工具等，在發(fā)生生物風(fēng)險時，能夠盡可能及時可靠地發(fā)現(xiàn)和報告。四是應(yīng)對風(fēng)險，要針對已經(jīng)危及英國及其利益的生物風(fēng)險迅速響應(yīng)，減輕其影響并促進恢復(fù)[4]。

5.科技與工業(yè)支撐。在《英國生物安全戰(zhàn)略》第二部分“我們的回應(yīng)”中，除了以上提到的以四大支柱為體系的應(yīng)對措施外，還包括另外兩個獨立章節(jié)，分別是“一個雄厚的科學(xué)基礎(chǔ)”和“工業(yè)和學(xué)術(shù)界在生物安全中的作用”。戰(zhàn)略提出，生物安全戰(zhàn)略的成功必須得到高質(zhì)量的科學(xué)支持，科技必須應(yīng)用在政府應(yīng)對重大生物安全風(fēng)險的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。要提高政府的科學(xué)能力，更緊密地與工業(yè)和學(xué)術(shù)界合作。同時，在利用生物技術(shù)時，也需要考慮其潛在風(fēng)險，特別是生物企業(yè)、研究機構(gòu)必須將因控制不當(dāng)和生物安全性差而產(chǎn)生的風(fēng)險降到最低限度，并為科學(xué)研究提供良好的治理基礎(chǔ)。

6.主責(zé)機構(gòu)。該戰(zhàn)略建議成立全新的跨政府部門的治理委員會。該治理委員會將通過安全大臣向國家安全委員會報告。英國政府首席科學(xué)顧問負責(zé)對戰(zhàn)略實施結(jié)果進行監(jiān)督。全新的跨政府部門治理委員會由內(nèi)政部、外交部、國防部、衛(wèi)生和社會福利部、環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部、商業(yè)能源和工業(yè)戰(zhàn)略部、國際發(fā)展部、國際貿(mào)易部、公共衛(wèi)生局、動植物健康局、衛(wèi)生與安全執(zhí)行局、政府科學(xué)辦公室、內(nèi)閣辦公室、生命科學(xué)辦公室、農(nóng)產(chǎn)品和生物科學(xué)研究所、國防科技實驗室，以及蘇格蘭、威爾士等地方自治政府部門的相關(guān)人員組成。

（二）美國2018年《國家生物防御戰(zhàn)略》

2018年 9月，美國政府發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》[5]。這是美國近年來涵蓋生物威脅范圍最廣的國家層面的生物安全綱領(lǐng)性、系統(tǒng)性文件，代表了美國生物安全戰(zhàn)略的新方向[6]。

1.戰(zhàn)略宗旨。該戰(zhàn)略由美國國防部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、國土安全部和農(nóng)業(yè)部共同起草，在該戰(zhàn)略中，美國政府系統(tǒng)闡述了生物安全總體形勢，并明確指出，在當(dāng)今的全球化世界，生物事件可能使數(shù)千名美國人喪生，造成嚴重的民眾焦慮，并極大地影響旅行和貿(mào)易。因此，生物威脅是美國面臨的最為嚴重的威脅，管理生物事件風(fēng)險是美國的一項重大利益。該戰(zhàn)略提出，要通過從源頭檢測和遏制生物威脅、支持和推動生物醫(yī)藥創(chuàng)新以及提高應(yīng)急響應(yīng)水平，以保護“美國人民、國土安全和美國生活方式”，促進美國繁榮。

2.生物威脅及治理原則。該戰(zhàn)略認為，生物威脅包括自然發(fā)生的、人為蓄意的和意外的生物威脅，該戰(zhàn)略針對的生物威脅范圍是美國迄今為止最全面、最廣泛的，是美國政府第一次將所有類型的生物威脅作為一個整體考慮[7]。該戰(zhàn)略認為，不斷變化的生物威脅形勢需要全面的方法，并就生物防御建設(shè)提出了六點原則：一是生物威脅具有持續(xù)性，特別是隨著全球化進程的加快、旅行貿(mào)易的增加以及生命科學(xué)的進步，生物威脅風(fēng)險會愈加嚴重；二是生物威脅來自自然、蓄意及意外等兩大領(lǐng)域的多種途徑，因此必須整合、協(xié)調(diào)、利用生物防御資源；三是傳染病在全球范圍內(nèi)快速傳播，已不受國界限制，需要在國際范圍內(nèi)應(yīng)對生物威脅；四是包括政府、非政府組織、私營部門的多部門合作是有效預(yù)防及應(yīng)對生物威脅的關(guān)鍵性舉措；五是跨學(xué)科的方法對于疾病預(yù)防，特別是對傳染病的早期檢測十分有利；六是科學(xué)和技術(shù)將實現(xiàn)全球化推進，要確保技術(shù)的開發(fā)使用不會加劇生物威脅風(fēng)險。

3.工作機制及責(zé)任機構(gòu)。鑒于生物威脅的來源多樣，該戰(zhàn)略提出在美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部，建立專門的生物防御工作機制，并設(shè)立聯(lián)邦政府級生物防御指導(dǎo)委員會，以協(xié)調(diào)聯(lián)邦生物防御活動并評估國家生物防御戰(zhàn)略的目標及有效性。作為生物防御的政策協(xié)調(diào)和審查的牽頭機構(gòu)，該委員會直接受美國總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。在人員構(gòu)成上，該委員會由衛(wèi)生和公眾服務(wù)部部長擔(dān)任主席，由國務(wù)院、國防部、司法部、農(nóng)業(yè)部、退伍軍人事務(wù)部、國土安全部、環(huán)境保護部等機構(gòu)負責(zé)人為成員。

4.生物防御目標和路徑?；谏锸录?yīng)對時間軸，該戰(zhàn)略確立了美國國家生物安全防御的五大目標：一是認知生物安全風(fēng)險的能力，包括收集和評估生物安全情報、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估等信息；二是提高生物安全事件的防范能力，包括自然發(fā)生傳染病防控、全球衛(wèi)生防疫、生物武器及相關(guān)材料和遞送工具作防范、生物安全相關(guān)項目監(jiān)督等；三是確保做好應(yīng)急準備，包括生物防御科技創(chuàng)新、醫(yī)療措施強化、生物事件預(yù)防、生物事件事后恢復(fù)、及時公共溝通與安撫、生物事件污染消除、境內(nèi)和國際合作等；四是提升快速反應(yīng)能力，包括共享信息、協(xié)調(diào)各級政府機構(gòu)的反應(yīng)行動、調(diào)查和追責(zé)、及時準確通告；五是提高快速恢復(fù)能力，包括關(guān)鍵設(shè)施恢復(fù)、盡快擺脫生物事件危害效應(yīng)、減輕生物事件長期影響、減少生物事件國際連鎖反應(yīng)等。

5.生物威脅的治理方法。該戰(zhàn)略強調(diào)整合力量，提出建立一個以“發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、準備、應(yīng)對和恢復(fù)”為內(nèi)容的五層風(fēng)險管理方法，以實現(xiàn)“全領(lǐng)域”“全維度”[8]“全鏈條”治理生物威脅。同時，該戰(zhàn)略重視國內(nèi)、國際各種力量的協(xié)調(diào)，提出要廣泛協(xié)調(diào)政府部門和非政府部門、軍隊和地方力量，以建立具有全球影響力的強大生物防御體系。

二、英美兩國國家生物安全戰(zhàn)略的異同比較

我們將英美兩國的國家生物安全戰(zhàn)略進行比較，可以發(fā)現(xiàn)既有近似之處也有差異之點。

（一）近似之處

2018年英美兩國發(fā)布的兩份生物安全戰(zhàn)略，都對正當(dāng)前愈加復(fù)雜的生物威脅形勢進行了判斷，同時也體現(xiàn)了英美兩國對于生物風(fēng)險防范原則的共識。具體而言：一是兩國都強調(diào)國家利益至上，兩份戰(zhàn)略的根本目的都是維護本國的安全和利益，保護本國人民免受生物威脅；二是兩國對生物威脅的特點分析基本類似，都認為生物威脅不是單一的、局部的，其具有傳播的無國界性、來源的廣泛性、影響的全球性、威脅的持久性，并強調(diào)生物威脅極易造成民眾恐慌；三是兩國對生物威脅范圍的界定大體相似，均認為生物威脅包括自然發(fā)生的（偶然的）、意外的以及蓄意的三類生物威脅；四是兩國都強調(diào)“全譜”防御生物威脅，兩份戰(zhàn)略對生物威脅的判斷都認為人、動物、植物和環(huán)境的健康相互關(guān)聯(lián)，而由于生物威脅來源的多樣，防御生物威脅需要多部門的合作，并運用多學(xué)科的方法；五是兩國都重視情報信息在預(yù)警決策中的地位，不論是英國國家生物安全戰(zhàn)略中的四大支柱，還是美國國家生物安全防御戰(zhàn)略中的五大目標，排在第一位的都是加強風(fēng)險識別意識，通過加強情報信息搜集、監(jiān)測和分析，強化生物風(fēng)險評估的準確度，提高對生物事件的預(yù)測能力，為生物防御決策提供支持[9]；六是兩國都高度重視科學(xué)技術(shù)在應(yīng)對生物威脅上的重要作用，提出要加強生物技術(shù)的創(chuàng)新以應(yīng)對不斷變化的生物安全風(fēng)險；七是兩國都對生物安全的全球合作高度重視，由于生物安全威脅傳播的無國界性，隨著世界全球化進程的不斷加深，兩國都提出加強與他國的合作，以幫助減少對本國內(nèi)外利益的風(fēng)險。

（二）差異之點

差異之點包括：一是兩國對于生物安全概念的表述有差異。在兩國戰(zhàn)略中，英國政府對生物安全概念采用了生物安全的一般表述，而美國政府對于生物安全概念采用了生物防御的特定表述。美國政府的這種表述體現(xiàn)了一種更為積極的防御應(yīng)對理念。二是兩國對應(yīng)承擔(dān)的國際責(zé)任承諾有差異。在《英國生物安全戰(zhàn)略》中，英國政府表示將致力于促進全球健康安全，積極參與致力于加強世界各地生物安全的國際論壇和組織，并認為在全球化背景下，要通過幫助海外國家建設(shè)衛(wèi)生系統(tǒng)的能力，特別是要協(xié)同薄弱地區(qū)生物安全防控，從源頭上解決問題，以減少生物危險擴散到英國的風(fēng)險。而美國《國家生物安全防御戰(zhàn)略》提出，要通過與伙伴國家的合作，加強美國在全球生物安全領(lǐng)域的話語權(quán)，并多次強調(diào)將在必要時采取單方面行動應(yīng)對生物威脅，另外，在國際合作上未對生物技術(shù)落后國家予以關(guān)注。三是兩國生物安全的具體實現(xiàn)路徑有差異。在戰(zhàn)略目標上，英美兩國的總體框架大體相似，但在具體實現(xiàn)路徑上，兩國則各有側(cè)重。其中，《英國生物安全戰(zhàn)略》強調(diào)生物威脅檢測，認為“成功的檢測是實現(xiàn)生物安全戰(zhàn)略的防范和應(yīng)對兩大支柱的關(guān)鍵因素”，并將檢測工作細化為對綜合癥狀、抗生素耐藥性、實驗室、動物、植物、傳染病和媒介的檢測；美國在《國家生物防御戰(zhàn)略》的附件中，對五大目標的具體實施計劃進行了詳細的分解，除常規(guī)工作外，還對公共衛(wèi)生和獸醫(yī)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)防控、阻止生物武器發(fā)展、追查罪犯、恢復(fù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等方面做了強調(diào)。四是兩國確立的生物安全主責(zé)機構(gòu)有差異?！队锇踩珣?zhàn)略》由環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部、衛(wèi)生和社會福利部及內(nèi)政部聯(lián)合發(fā)布，要求該戰(zhàn)略的實施要融入現(xiàn)有的政府機制，同時要建立一個跨部門的委員會，通過安全大臣向國家安全委員會報告。美國《國家生物防御戰(zhàn)略》由國防部、衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、國土安全部、農(nóng)業(yè)部共同起草，要求建立一個新的專門工作機制，明確在衛(wèi)生和公眾服務(wù)部設(shè)立生物防御指導(dǎo)委員會，負責(zé)政策協(xié)調(diào)、評估戰(zhàn)略實施效果。

三、對我國生物安全防御能力建設(shè)的啟示與思考

英美兩國在 2018年先后出臺的生物戰(zhàn)略文件，標志著生物安全正邁入一個全新的時代[10]。本文通過對英美國家生物安全戰(zhàn)略進行比較，特別是基于英美兩國對于生物風(fēng)險防范原則的共識，以及兩國戰(zhàn)略背后的理性透視，可以帶來以下啟示：

一是英美兩國的國家生物安全戰(zhàn)略具有明顯的資本主義色彩。這一點尤其體現(xiàn)在維護國家生物安全的主體選擇上，兩國戰(zhàn)略均強調(diào)政府部門、企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）、非政府組織以及學(xué)術(shù)機構(gòu)等的作用[11]，但對人民群眾的價值沒有足夠的重視。因此，兩國在各自戰(zhàn)略中構(gòu)建的生物安全防御體系，雖然專業(yè)但缺乏強大的社會支持和社會動員能力，難以形成全民防控氛圍。

二是英美兩國國家生物安全戰(zhàn)略連續(xù)性的差別，緣于各自國家的政體不同。英國政體是議會制君主立憲制，議會是國家權(quán)力中心；美國政體為總統(tǒng)共和制，實行三權(quán)分立。美國生物安全戰(zhàn)略整體的穩(wěn)定性和連續(xù)性較之英國更弱，更易隨著政府任期更替做出改變和調(diào)整。

三是生物威脅無國界，隨著經(jīng)濟貿(mào)易和人口流動的全球化趨勢，沒有一個國家能夠獨立應(yīng)對生物安全風(fēng)險。此外，隨著全球生命科學(xué)研究的不斷深入，如何規(guī)范并降低其對生物安全帶來的潛在威脅，也必須由各國共同合作[12]。對此，必須強化“人類命運共同體”的理念，就建立全球性的生物安全防御機制達成國際共識，不斷強化全球合作治理來促進普遍安全[13]。

四是要將生物風(fēng)險監(jiān)測防范擺在首位。要增強全民生物安全理念，提高對生物安全的認知，增強對生物安全風(fēng)險的快速識別與反應(yīng)能力。要創(chuàng)新對生物安全認知，摒棄傳統(tǒng)生物安全威脅自然源頭論，加強對特定威脅的部署和預(yù)警速度，實現(xiàn)針對未來生物安全風(fēng)險的應(yīng)對戰(zhàn)略能力提升[14]。要加強關(guān)于生物安全的情報信息收集、共享、評估，提高早期發(fā)現(xiàn)能力，建立生物安全監(jiān)測預(yù)警體系[15]，從源頭上監(jiān)測和遏制生物威脅。

五是要廣泛發(fā)動全社會力量，全力保障生物安全。積極組織不同主體間的協(xié)調(diào)，特別是要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，采取多部門協(xié)作、各行業(yè)參與、跨學(xué)科方法應(yīng)對生物安全威脅，共同開展生物安全保障工作。

六是要不斷完善生物安全領(lǐng)域法律保障制度。英美兩國均從國家層面上出臺針對生物安全的國家級戰(zhàn)略，表明生物安全已經(jīng)成為世界各國制度層面共同關(guān)注的重點，通過完善制度建設(shè)，用法律保障國家生物安全是當(dāng)今世界各國的共同認知[16]。因此，我國應(yīng)重視并加快推進相關(guān)生物安全法律制度建設(shè)，更好地為我國生物安全建設(shè)提供法治保障。

七是要不斷提升我國在國際舞臺上的生物安全話語權(quán)。生物安全是全球性治理重點，需要世界各國攜手合作來應(yīng)對。應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒英美等國家生物安全戰(zhàn)略，并總結(jié)其在防范本國生物安全中的經(jīng)驗教訓(xùn)，以豐富我國生物安全戰(zhàn)略內(nèi)容。同時，要以此為契機加強與其他國家生物安全方面的信息交流和資源共享，積極倡導(dǎo)建立世界范圍內(nèi)的生物安全全球應(yīng)對防線，以大國風(fēng)范參與全球生物安全治理[17]。

四、結(jié) 語

近年來，我國先后發(fā)布和實施了《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理辦法》《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》等法律法規(guī)[1]。2020年 10月 17日，全國人大常委會第二十二次會議表決通過了《中華人民共和國生物安全法》，明確自2021年4月15日起施行。該法是我國生物安全領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性法律[18]，首次從法律層面明確了生物安全的重要地位、工作原則、領(lǐng)導(dǎo)體制以及基本制度等內(nèi)容。特別是在該法中提出了生物技術(shù)倫理等多項禁止性條款，對生物技術(shù)的研究、開發(fā)和應(yīng)用安全進行了規(guī)范，并用單獨一章共計十三條明確了相關(guān)主體的責(zé)任和法律后果，較之英美兩國 2018年出臺的兩份國家生物安全戰(zhàn)略，規(guī)定得更為全面、具體，具有更強的操作性。

隨著《中華人民共和國生物安全法》等相關(guān)法律法規(guī)的不斷健全和完善，我國生物安全治理能力正在逐步提高，將會對全球生物安全領(lǐng)域治理產(chǎn)生深遠影響、貢獻中國智慧。希望本文的思考分析，能夠引發(fā)生物安全治理領(lǐng)域的更多思考，對于進一步完善我國國家生物安全的頂層設(shè)計帶來借鑒和參考。