域外犯罪收益分享制度對(duì)我國(guó)禁毒工作啟示

黃 尚，田 笑

(1.中國(guó)刑事警察學(xué)院 禁毒與治安學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110854；2.遼寧省公安廳禁毒總隊(duì) 情報(bào)支隊(duì), 遼寧 沈陽(yáng) 110000）

一、前 言

通過(guò)長(zhǎng)期的緝毒執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)積累，各國(guó)政府普遍意識(shí)到，必須將打擊毒品犯罪與打擊販毒收益相結(jié)合，才能對(duì)毒品供給產(chǎn)生實(shí)質(zhì)抑制效果，減少毒品交易行為的發(fā)生。我國(guó)政府也逐漸意識(shí)到此項(xiàng)工作對(duì)打擊毒品犯罪的重要作用，于 2014年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于禁毒工作的意見(jiàn)》中明確要求對(duì)涉毒資金交易與洗錢(qián)犯罪予以嚴(yán)厲打擊。由于工作仍處于起步階段，缺乏完善的法律法規(guī)與制度體系支撐，需要投入大量人力物力。當(dāng)前毒品犯罪案件特點(diǎn)表明，制販毒分子已自發(fā)出現(xiàn)洗錢(qián)意識(shí)，存在通過(guò)近親屬或職業(yè)洗錢(qián)人對(duì)名下毒資、毒產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移、清洗的現(xiàn)象，又進(jìn)一步提高了禁毒部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作的執(zhí)法成本。此外，管理及維護(hù)各類(lèi)毒品犯罪涉案財(cái)物也需要投入場(chǎng)館設(shè)施與經(jīng)費(fèi)保障。另一方面，為抑制毒品需求的增長(zhǎng)，國(guó)家也為開(kāi)展戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作投入了大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)?？梢?jiàn)，基于當(dāng)前我國(guó)禁毒工作的復(fù)雜形勢(shì)，政府仍需要投入大量財(cái)政預(yù)算，以滿(mǎn)足各項(xiàng)禁毒工作的需要。

打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪工作開(kāi)展較早、經(jīng)驗(yàn)較豐富的國(guó)家為切實(shí)提高禁毒部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作的意識(shí)、能力，進(jìn)一步滿(mǎn)足戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作需求，給予各項(xiàng)禁毒工作提供更多財(cái)政支持，相繼制定了將依法查獲的毒品犯罪收益分享禁毒部門(mén)，用以繼續(xù)開(kāi)展工作的犯罪收益分享制度。這一制度及其經(jīng)驗(yàn)成果可以為我國(guó)應(yīng)對(duì)毒品犯罪新情況提供思維啟發(fā)與路徑指引。

二、域外毒品犯罪收益分享制度

犯罪經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，毒品犯罪的根本目的是為了經(jīng)濟(jì)利益，而這些經(jīng)濟(jì)利益又為毒品再販提供資金支持，因而必須對(duì)于毒品產(chǎn)生的犯罪收益及下游洗錢(qián)犯罪予以有效追繳和打擊。為鼓勵(lì)各國(guó)開(kāi)展犯罪收益追繳工作，聯(lián)合國(guó)于《維也納禁毒公約》第5條規(guī)定“將這類(lèi)收益和財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，或變賣(mài)這類(lèi)收益或財(cái)產(chǎn)所得的款項(xiàng)，或其中相當(dāng)一部分，捐給專(zhuān)門(mén)從事打擊非法販運(yùn)及濫用麻醉藥品和精神藥物的政府間機(jī)構(gòu)?！辈⒂凇杜c犯罪收益有關(guān)的洗錢(qián)、沒(méi)收和國(guó)際合作示范法》第4條規(guī)定“允許使用所追繳的犯罪收益打擊毒品犯罪與有組織犯罪活動(dòng)。”基于國(guó)際公約有關(guān)規(guī)定，各國(guó)政府相繼建立了犯罪收益分享制度，并設(shè)立“資產(chǎn)沒(méi)收基金”，不僅對(duì)犯罪收益進(jìn)行追繳，還將所追繳的犯罪收益進(jìn)一步用于打擊毒品犯罪、洗錢(qián)犯罪等趨利性犯罪活動(dòng)，特別是將其用于緝毒執(zhí)法、戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作，加大了對(duì)禁毒工作的經(jīng)費(fèi)保障力度，實(shí)現(xiàn)了禁毒部門(mén)的“自身造血”機(jī)能。觀察域外各國(guó)的毒品犯罪收益分享制度，可歸納為以下特點(diǎn)。

（一）配套了完善的法律法規(guī)

域外各國(guó)關(guān)于毒品犯罪收益分享的法律制度既有對(duì)于各類(lèi)犯罪行為所產(chǎn)生的違法犯罪所得進(jìn)行統(tǒng)籌管理、運(yùn)營(yíng)與分享的綜合性立法，也有針對(duì)毒品犯罪涉案財(cái)物管理使用設(shè)立的專(zhuān)門(mén)性立法。立法技術(shù)上雖有不同，但均對(duì)歸還被害人合法財(cái)產(chǎn)后，將剩余違法犯罪所得分享禁毒部門(mén)作為經(jīng)費(fèi)使用作出了明確規(guī)定。澳大利亞《犯罪收益法執(zhí)行細(xì)則》規(guī)定，分享給執(zhí)法部門(mén)的各類(lèi)犯罪收益款項(xiàng)中，專(zhuān)門(mén)拿出50%用于毒品犯罪預(yù)防教育、治療康復(fù)。其中，一半資金來(lái)自直接從毒品犯罪中罰沒(méi)的涉案財(cái)物，另一半則由司法部長(zhǎng)官與執(zhí)法機(jī)關(guān)商議后從適當(dāng)?shù)膱?zhí)法項(xiàng)目中劃撥；美國(guó)《司法部檢察官執(zhí)法手冊(cè)》中規(guī)定，各州執(zhí)法部門(mén)可將分享犯罪收益中的15%專(zhuān)門(mén)用于戒毒治療、毒品預(yù)防教育、住房供給及專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等禁毒工作①；泰國(guó)《毒品犯罪控制法》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)罰沒(méi)的毒品犯罪收益無(wú)需上繳國(guó)庫(kù)，可直接用于緝毒執(zhí)法與毒品犯罪預(yù)防。可見(jiàn)，域外各國(guó)不僅將犯罪收益直接用于緝毒執(zhí)法，更加致力于利用從各種犯罪活動(dòng)中收繳的毒資開(kāi)展戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作。這是由于決定毒品交易的根本因素源于毒品市場(chǎng)的需求，為減少毒品犯罪活動(dòng)的發(fā)生，需要對(duì)毒品市場(chǎng)需求進(jìn)行有效抑制，使得政府必須投入大量經(jīng)費(fèi)用于潛在涉毒人群的預(yù)防教育與吸毒成癮者的治療、康復(fù)工作。犯罪收益分享制度的導(dǎo)入可以有效緩解政府用于抑制毒品需求的財(cái)政投入，為相關(guān)工作的開(kāi)展提供了有力的人力物力保障。同時(shí)，為進(jìn)一步用活從犯罪分子處追繳的各類(lèi)涉案財(cái)物，各國(guó)政府還制定了相對(duì)靈活的犯罪收益處置規(guī)定，直接賦予執(zhí)法部門(mén)一定的處置權(quán)利，以期將所罰沒(méi)犯罪收益的經(jīng)濟(jì)效益最大化。如美國(guó)《司法部檢察官執(zhí)法手冊(cè)》規(guī)定，經(jīng)評(píng)估，如依法沒(méi)收的房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)或特定動(dòng)產(chǎn)直接投入禁毒公益活動(dòng)的獲益潛力大于將其折現(xiàn)的價(jià)值，可在獲得檢察官同意后將該財(cái)產(chǎn)直接轉(zhuǎn)讓公益組織用于禁毒社會(huì)化工作的開(kāi)展②。

（二）設(shè)立了嚴(yán)格的管理機(jī)制

為對(duì)依法罰沒(méi)的犯罪收益進(jìn)行有效管理，多數(shù)國(guó)家依照國(guó)際公約設(shè)立了“資產(chǎn)沒(méi)收基金”，對(duì)犯罪收益實(shí)施統(tǒng)籌運(yùn)作，并配套專(zhuān)職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的管理運(yùn)營(yíng)。美國(guó)《綜合犯罪控制法》第310條規(guī)定，設(shè)立司法部長(zhǎng)官可以使用的無(wú)財(cái)政年度的“司法部罰沒(méi)資產(chǎn)基金”，主要用于對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行罰沒(méi)、變賣(mài)、維護(hù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，支付為獲取相關(guān)情報(bào)或資源所必要的酬金，用作獎(jiǎng)勵(lì)參與調(diào)查的部門(mén)與個(gè)人、開(kāi)展公益性活動(dòng)與國(guó)際共籌等必要的支出?；鸬闹饕獏⑴c部門(mén)包括美國(guó)緝毒署、FBI、聯(lián)邦檢察廳、司法部執(zhí)行管理局、移民局、司法部刑事局等部門(mén)，并由司法部執(zhí)行管理局資產(chǎn)沒(méi)收室負(fù)責(zé)基金的統(tǒng)籌管理，由司法部刑事局資產(chǎn)沒(méi)收與洗錢(qián)科負(fù)責(zé)基金的分配。同時(shí)，為強(qiáng)化對(duì)基金使用的監(jiān)督，最大程度利用犯罪收益打擊違法犯罪活動(dòng)，一些國(guó)家還成立了基金管理委員會(huì)，由參與執(zhí)法工作的各部門(mén)共同監(jiān)督基金的運(yùn)營(yíng)、使用。澳大利亞法律規(guī)定，“罰沒(méi)資產(chǎn)基金”的監(jiān)督管理由“執(zhí)法·政策研討委員會(huì)”與“國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表委員會(huì)”共同承擔(dān)。其中，“國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表委員會(huì)”作為最高機(jī)構(gòu)，由澳洲關(guān)稅廳、聯(lián)邦警察廳、稅務(wù)所、檢察院、刑事局等部門(mén)組成，負(fù)責(zé)參與涉案財(cái)物罰沒(méi)有關(guān)的政策制定、情報(bào)交流、會(huì)議培訓(xùn)及資金的投資、管理等事宜。設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金與專(zhuān)職機(jī)構(gòu)使得犯罪收益的管理、運(yùn)營(yíng)得以有效有序開(kāi)展。在設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金方面，各國(guó)普遍采取多部門(mén)齊抓共管的方式，既便于制定審議管理、運(yùn)營(yíng)制度，吸納各方意見(jiàn)，又實(shí)現(xiàn)了多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，以防止“監(jiān)守自盜”行為的發(fā)生。專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的設(shè)置則偏向于單一機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管轄，以便對(duì)于日常事宜的執(zhí)行處置，并于機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)相關(guān)職能部門(mén)，不僅負(fù)責(zé)針對(duì)參與辦案的各單位制定科學(xué)的金額分享比例，更出于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮對(duì)于基金進(jìn)行合理的投資運(yùn)營(yíng)，以促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)基金的可持續(xù)發(fā)展。

(三)制定了明確的分享制度

打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多地市執(zhí)法、金融、工商、稅務(wù)等部門(mén)共同開(kāi)展，消耗大量人力物力。為盡可能調(diào)動(dòng)各地方、各部門(mén)的工作積極性，多數(shù)國(guó)家以按勞取酬為原則對(duì)罰沒(méi)的犯罪收益進(jìn)行分配與分享，哪一部門(mén)做的工作越多，所占的資金比例也就越大。美國(guó)《司法部檢察官執(zhí)法手冊(cè)》規(guī)定，罰沒(méi)金額高于 100萬(wàn)美元的犯罪收益由司法部長(zhǎng)官根據(jù)有關(guān)部門(mén)的工作量、貢獻(xiàn)度等進(jìn)行分配③；加拿大《沒(méi)收資產(chǎn)分配細(xì)則》也規(guī)定，司法部長(zhǎng)官可根據(jù)各部門(mén)的貢獻(xiàn)程度，將所繳獲金額的90%、50%或 10%分配給部門(mén)所在地政府，其余納入聯(lián)邦財(cái)政。同時(shí)，為保障分享制度的最優(yōu)化實(shí)施，通常設(shè)置直屬管財(cái)人依據(jù)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)所提建議科學(xué)制定分享給相關(guān)部門(mén)的資金份額。如加拿大法律規(guī)定，參與涉案財(cái)物追繳部門(mén)的分享額度應(yīng)由公共事業(yè)部長(zhǎng)官綜合考慮各部門(mén)貢獻(xiàn)度裁定。澳大利亞則規(guī)定，由“國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表委員會(huì)”下設(shè)“沒(méi)收資產(chǎn)聯(lián)席會(huì)議”，監(jiān)督參與涉案財(cái)物追繳工作的相關(guān)部門(mén)并向司法部長(zhǎng)官提供犯罪收益分享預(yù)案。此外，還會(huì)制定一定的獎(jiǎng)勵(lì)制度激勵(lì)辦案人員開(kāi)展工作，鼓勵(lì)知情人提供有關(guān)線(xiàn)索。韓國(guó)國(guó)會(huì)于 2015年通過(guò)《犯罪收益隱匿制約法》，規(guī)定對(duì)“告發(fā)隱匿犯罪收益行為有功的和為調(diào)查工作做出杰出貢獻(xiàn)的”一般人、執(zhí)法人員及金融從業(yè)人員進(jìn)行固定金額的獎(jiǎng)勵(lì)，并依據(jù)所繳金額制定了相應(yīng)比例的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)④。最后,跨境追繳涉案財(cái)物時(shí)往往還需要其他國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的配合，為此也會(huì)設(shè)立與其他國(guó)家分享犯罪收益的相關(guān)制度。如美國(guó)法律規(guī)定，啟動(dòng)國(guó)際共籌程序應(yīng)按照雙方簽署的互助協(xié)定有關(guān)內(nèi)容，將除掉辦案、管理費(fèi)用后純收入中的 40%～80%與協(xié)助國(guó)進(jìn)行分享⑤。泰國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì)規(guī)定，將繳獲毒品犯罪收益總額的25%用于國(guó)際共籌。相較于毒品案件本身，對(duì)于毒品犯罪收益與下游洗錢(qián)的法律懲治工作需要經(jīng)歷析產(chǎn)、取證、認(rèn)定、執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)，執(zhí)法周期漫長(zhǎng)、成本甚高。這種情況下，制定一定的分享獎(jiǎng)勵(lì)制度有助于提高共同參與打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪的國(guó)家、部門(mén)及個(gè)人的工作積極性，并有利于辦案部門(mén)減少相應(yīng)的執(zhí)法成本，創(chuàng)造一定的實(shí)際效益，為禁毒工作提供更多的經(jīng)費(fèi)保障。

域外各國(guó)毒品犯罪收益分享制度的建立，是基于長(zhǎng)期禁毒工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。波斯納在《刑法的經(jīng)濟(jì)理論》一書(shū)中指出，“刑法的每一條規(guī)則都是有效益的”，而效益是投入與產(chǎn)出之間關(guān)系的結(jié)果。同理，執(zhí)法活動(dòng)同樣具有經(jīng)濟(jì)性。毒品的成癮性決定了由吸毒成癮人員所組成的毒品消費(fèi)市場(chǎng)難以受制于政策導(dǎo)向，加大對(duì)吸毒人員的執(zhí)法力度無(wú)法根除其對(duì)于毒品的需求，這種剛性需求的存在必然導(dǎo)致毒品供給不斷出現(xiàn)。為了抑制毒品問(wèn)題蔓延，政府就不得不持續(xù)增加用于維持社會(huì)治安穩(wěn)定所需要的成本投入，而所能達(dá)到的犯罪抑制效果則相對(duì)有限，可以說(shuō)執(zhí)法部門(mén)對(duì)于禁毒工作的投入與產(chǎn)出往往是不成正比的。導(dǎo)入犯罪收益分享制度的價(jià)值就在于利用犯罪收益替代一部分政府投入，不僅可以有效緩解政府用于維護(hù)治安的財(cái)政投入，同時(shí)還產(chǎn)生了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。聯(lián)合國(guó)毒罪辦調(diào)查表明，針對(duì)肯塔基州大麻種植問(wèn)題而實(shí)施的《聯(lián)邦禁止作物法》使美國(guó)政府投入了 1370萬(wàn)美元的執(zhí)法成本，但基于犯罪收益分享制度，該法于 1991年當(dāng)年為當(dāng)局創(chuàng)收 5300萬(wàn)美元，即禁毒執(zhí)法部門(mén)每投資1美元所獲得的收益幾乎為執(zhí)法成本的4倍[1]?？梢?jiàn)，犯罪收益分享制度的導(dǎo)入，不僅有效緩解了政府用于治理毒品犯罪的財(cái)政壓力，更為執(zhí)法部門(mén)提供了更多的經(jīng)費(fèi)支持，為專(zhuān)業(yè)力量的建設(shè)提供了有力保障。但必須指出的是，這一制度帶來(lái)的影響并非都是正向的。研究表明，犯罪收益分享制度對(duì)于美國(guó)的刑事司法制度也造成了一定的不良影響。基于辯訴交易原則，一些執(zhí)法部門(mén)會(huì)以不起訴為條件換取犯罪分子放棄財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從而通過(guò)規(guī)避沒(méi)收程序來(lái)獲取更多的犯罪收益，這無(wú)疑是對(duì)司法的嚴(yán)重蔑視[2]。同時(shí)，執(zhí)法部門(mén)為彌補(bǔ)預(yù)算短缺，可能會(huì)將工作重心越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移到犯罪收益追繳與分享工作，而犧牲其他刑事司法目標(biāo)。辯訴交易將更加有利于毒梟，使其逃避法律制裁，反觀沒(méi)有資產(chǎn)的“馬仔”則會(huì)被予以嚴(yán)懲?？梢?jiàn)，犯罪收益分享制度的實(shí)施必須以配套嚴(yán)格的審查、監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，使司法的公平、公正性得以保證。從這一點(diǎn)來(lái)看，與美國(guó)相比，我國(guó)的司法制度與紀(jì)檢監(jiān)察體制反而更有利于相關(guān)制度的實(shí)施。

三、我國(guó)禁毒經(jīng)費(fèi)管理使用制度現(xiàn)狀

我國(guó)政府一貫重視禁毒工作，先后制定下發(fā)了《全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部關(guān)于緝毒罰沒(méi)收入列為禁毒專(zhuān)款的通知》（通字〔1991〕10號(hào)）與《財(cái)政部、公安部關(guān)于印發(fā)〈中央補(bǔ)助地方禁毒專(zhuān)款管理辦法〉的通知》，為禁毒工作的順利開(kāi)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的財(cái)力保障。1991年制定下發(fā)的《全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部關(guān)于緝毒罰沒(méi)收入列為禁毒專(zhuān)款的通知》規(guī)定，緝毒罰沒(méi)收入可由省級(jí)財(cái)政部門(mén)入庫(kù)審核后，如數(shù)列為“辦案補(bǔ)助專(zhuān)款”，定期核撥公安機(jī)關(guān)。其中，緝毒罰沒(méi)收入包括：“繳獲的毒資、毒犯財(cái)產(chǎn)變價(jià)款和禁種、禁吸毒品的罰沒(méi)款”?？紤]到當(dāng)時(shí)的毒品犯罪形勢(shì)，“繳獲的毒資”應(yīng)當(dāng)僅限于公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)或于毒犯住處等地搜查出的涉毒款項(xiàng)，“毒犯財(cái)產(chǎn)變價(jià)款”則主要是指毒品犯罪處15年以上徒刑時(shí)并罰的財(cái)產(chǎn)刑，而當(dāng)前毒品犯罪案件中較多出現(xiàn)的以權(quán)利置換、利益收益等新形式存在的毒品犯罪收益及衍生利益是否包涵其中缺乏明確的條文依據(jù)，制度設(shè)計(jì)不夠完善。同時(shí)，為了杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，國(guó)家于 1999年實(shí)施了“收、支兩條線(xiàn)”的財(cái)政管理制度?；谶@一制度，具有罰款沒(méi)收職能的部門(mén)和單位，根據(jù)國(guó)家法律和規(guī)章應(yīng)收取的罰沒(méi)收入，需指定代收銀行代為收繳或由執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位直接收取并全額上繳國(guó)庫(kù)，辦案所需的特殊經(jīng)費(fèi)等，由財(cái)政部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況納入本級(jí)綜合財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，故不再將緝毒罰沒(méi)收入列為禁毒專(zhuān)款。為持續(xù)保障對(duì)于禁毒工作的經(jīng)費(fèi)支持，財(cái)政部、公安部于 2007年聯(lián)合發(fā)布《中央補(bǔ)助地方禁毒專(zhuān)款管理辦法》，對(duì)于中央禁毒專(zhuān)款的管理與使用作了明確規(guī)定，原緝毒罰沒(méi)收入列為禁毒專(zhuān)款的通知辦法隨即廢止。

結(jié)合新辦法的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)禁毒經(jīng)費(fèi)主要包括中央財(cái)政劃撥的補(bǔ)助專(zhuān)款與地方各級(jí)財(cái)政安排的禁毒專(zhuān)款，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)于行政區(qū)域內(nèi)同級(jí)禁毒部門(mén)負(fù)責(zé)予以保障，禁毒部門(mén)追繳的毒品犯罪收益則統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，不得自行挪用，從而形成了不同于其他國(guó)家的禁毒經(jīng)費(fèi)管理使用制度。《中央補(bǔ)助地方禁毒專(zhuān)款管理辦法》制定出臺(tái)，從國(guó)家層面為禁毒部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理使用提供了較為完備的依據(jù)。一是落實(shí)了國(guó)家“收、支兩條線(xiàn)”的財(cái)政制度。強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，提升專(zhuān)款專(zhuān)用職能，有效杜絕了貪污腐敗問(wèn)題的發(fā)生。二是擴(kuò)大了禁毒專(zhuān)款的補(bǔ)助范圍。將原單一作為辦案補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步拓展為禁毒辦案、禁毒業(yè)務(wù)、禁毒裝備及禁毒基礎(chǔ)設(shè)施維修補(bǔ)助四個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了禁毒工作的全覆蓋。三是制定了科學(xué)的分配原則與方式。結(jié)合實(shí)際工作情況與毒品態(tài)勢(shì)，采取了按勞取酬的分配方式，對(duì)于工作成績(jī)好、地方財(cái)政較為困難的地區(qū)予以財(cái)政傾斜。采用因素計(jì)算法對(duì)于各地工作情況與毒情態(tài)勢(shì)予以客觀評(píng)價(jià)，在保證禁毒工作在重點(diǎn)地區(qū)取得突破性進(jìn)展的同時(shí)，推動(dòng)全國(guó)禁毒工作和財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入之間的協(xié)調(diào)平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用的公開(kāi)、公正與效率。四是強(qiáng)化了禁毒經(jīng)費(fèi)的管理使用。根據(jù)禁毒辦案、業(yè)務(wù)、裝備和基礎(chǔ)設(shè)施維修專(zhuān)款的不同特點(diǎn)制定了相應(yīng)的管理方式，并明確規(guī)定不得以中央專(zhuān)款抵扣應(yīng)當(dāng)由本級(jí)財(cái)政或本部門(mén)安排的經(jīng)費(fèi)，重視禁毒經(jīng)費(fèi)使用的社會(huì)效益與制度保障。五是加大了考核監(jiān)督力度，制定了相對(duì)完備的考核管理與監(jiān)督抽查措施。《中央補(bǔ)助地方禁毒專(zhuān)款管理辦法》的制定出臺(tái)，充分提高了中央禁毒專(zhuān)款的使用效益，更好地為禁毒工作提供了財(cái)政保證。

與域外毒品犯罪收益分享制度相比，我國(guó)的禁毒經(jīng)費(fèi)管理使用制度采用中央統(tǒng)籌監(jiān)管模式，突出了對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理監(jiān)督力度，能夠更加有效地防止發(fā)生濫用職權(quán)與貪污腐敗問(wèn)題。但是，經(jīng)費(fèi)全部出自財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)模式也帶來(lái)了相對(duì)較大的成本投入。同時(shí)，由于相關(guān)辦法制定時(shí)間較早，未將打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪工作考慮到制度設(shè)計(jì)中。為靈活應(yīng)對(duì)當(dāng)前毒品犯罪的新形勢(shì)、新動(dòng)向，仍可從以下方面進(jìn)一步完善禁毒經(jīng)費(fèi)的管理、使用與保障。

（一）缺乏針對(duì)毒品犯罪收益的經(jīng)費(fèi)分配計(jì)算因素

《中央補(bǔ)助地方禁毒專(zhuān)款管理辦法》規(guī)定，中央禁毒專(zhuān)款由財(cái)政部、公安部選擇對(duì)禁毒支出影響較大、可以量化的指標(biāo)，作為分配中央禁毒專(zhuān)款的計(jì)算因素。打擊毒品資金交易與洗錢(qián)犯罪本身需要投入大量人力物力，調(diào)查所獲的資金又可以為各項(xiàng)禁毒工作提供較為堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保證，屬于較為典型的量化指標(biāo)。但目前犯罪收益追繳情況尚未列在分配指標(biāo)中，這與中央《關(guān)于禁毒工作的意見(jiàn)》中“嚴(yán)厲打擊毒品洗錢(qián)犯罪和為毒品犯罪提供資金的活動(dòng)”的指示精神不相適應(yīng)。同時(shí)，辦案部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作執(zhí)法成本投入較大，又無(wú)法獲得更多經(jīng)費(fèi)予以工作保障，致使多數(shù)禁毒部門(mén)存在工作畏難情緒。

(二)缺乏針對(duì)協(xié)作部門(mén)、辦案人員及舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪工作并不能由禁毒部門(mén)獨(dú)立完成。對(duì)于資金交易數(shù)據(jù)的分析、研判需要金融機(jī)構(gòu)的協(xié)助，對(duì)于下游洗錢(qián)犯罪的取證、認(rèn)定需要檢察、審判機(jī)關(guān)的意見(jiàn)指導(dǎo)，對(duì)于各類(lèi)毒品犯罪收益的調(diào)查、取證還可能需要工商、稅務(wù)、房產(chǎn)、海關(guān)等相關(guān)部門(mén)的配合。這些機(jī)構(gòu)、部門(mén)在協(xié)助禁毒部門(mén)打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪工作中均起著至關(guān)重要的作用，需要建立一套與之相適應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度，以提高各部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作的積極性。同時(shí)，隨著涉毒洗錢(qián)犯罪行為方式千變?nèi)f化，證明制販毒分子實(shí)際持有這些不義之財(cái)越發(fā)困難，往往需要辦案人員投入大量精力或取得知情人線(xiàn)索才能推動(dòng)工作進(jìn)展。特別是禁毒部門(mén)的辦案人員，對(duì)于涉毒洗錢(qián)犯罪線(xiàn)索證據(jù)的調(diào)查取證往往需要投入數(shù)倍于毒品犯罪的時(shí)間與精力。盡管目前有關(guān)部門(mén)針對(duì)毒品違法犯罪活動(dòng)制定了相應(yīng)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法與固定的獎(jiǎng)勵(lì)金額，但涉毒洗錢(qián)犯罪線(xiàn)索的提供仍缺乏有效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。而同樣具有反洗錢(qián)職責(zé)的金融機(jī)構(gòu)則更加重視通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)調(diào)查人員的積極性，于《中國(guó)人民銀行反洗錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（銀發(fā)〔2010〕231號(hào)）規(guī)定，對(duì)破獲重大洗錢(qián)案件的有功單位和人員予以最高 10萬(wàn)元人民幣的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，其他公安業(yè)務(wù)部門(mén)同樣重視通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)個(gè)人提供洗錢(qián)線(xiàn)索。如針對(duì)當(dāng)前掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，各地公安部門(mén)均制定了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，對(duì)于實(shí)施組織跨境洗錢(qián)的黑惡勢(shì)力及為其進(jìn)行洗錢(qián)活動(dòng)的，最高可以給予 20萬(wàn)元人民幣的獎(jiǎng)勵(lì)?？梢?jiàn)，為進(jìn)一步落實(shí)毒品犯罪收益的追繳工作，禁毒部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立一套完善的獎(jiǎng)勵(lì)或分享機(jī)制，以增強(qiáng)單位及個(gè)人開(kāi)展相關(guān)工作的主觀動(dòng)因。無(wú)論毒品犯罪收益是否能夠直接分享給單位或個(gè)人，或是以何種形式作為經(jīng)費(fèi)運(yùn)用于禁毒工作中，只有切實(shí)增強(qiáng)單位及個(gè)人開(kāi)展相關(guān)工作的意識(shí)，才能使得毒品犯罪收益得到最大程度的追繳，進(jìn)而為國(guó)家維護(hù)社會(huì)治安的財(cái)政投入提供更多的資金支持。

(三)缺乏針對(duì)禁毒經(jīng)費(fèi)保障的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃

按當(dāng)前禁毒經(jīng)費(fèi)保障制度，各級(jí)財(cái)政部門(mén)是禁毒經(jīng)費(fèi)的發(fā)放主體，但中央及地方財(cái)政是否能夠永遠(yuǎn)滿(mǎn)足各項(xiàng)禁毒工作的總體需求？當(dāng)然，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)是總體向好的，禁毒工作經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中好像不多，但若把國(guó)家用于預(yù)防、治理各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)的財(cái)政預(yù)算加到一起，金額未必是一個(gè)小數(shù)目。單就毒品犯罪來(lái)看，其不同于一般的刑事犯罪，缺乏被害人、報(bào)案人提供線(xiàn)索，偵查工作需要以情報(bào)為主導(dǎo)。然而，毒品犯罪分子在長(zhǎng)期的活動(dòng)中，已經(jīng)逐漸摸清了公安現(xiàn)有的情報(bào)技術(shù)手段，反偵查意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。為準(zhǔn)確把握毒品犯罪趨勢(shì)與執(zhí)法政策效果，禁毒部門(mén)也在不斷嘗試啟用大數(shù)據(jù)、遙感監(jiān)控等新手段、新技術(shù)，以增強(qiáng)緝毒執(zhí)法打擊能力，執(zhí)法成本比之從前已經(jīng)大幅度提高。同時(shí)，為抑制毒品需求的滋生，各級(jí)政府職能部門(mén)開(kāi)展戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作的投入也在相應(yīng)增加，禁毒工作的經(jīng)費(fèi)投入總體加大。而隨著國(guó)家的不斷發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)職能分工將越來(lái)越精準(zhǔn)，各級(jí)政府必定面臨更多社會(huì)公共需要的決策部署，難以顧及到禁毒工作的細(xì)節(jié)層面，戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作將會(huì)越來(lái)越多地由地方、社會(huì)組織承擔(dān)。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)公益事業(yè)，仍是以政府為主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)模式，社會(huì)公益團(tuán)體、組織的工作能力相對(duì)薄弱，工作模式變化所引發(fā)的經(jīng)費(fèi)及人力物力的增加也可能成為禁毒工作所面臨的新情況。域外各國(guó)毒品犯罪收益分享制度的導(dǎo)入，正是基于對(duì)這一情況的思考。對(duì)于毒品犯罪、洗錢(qián)犯罪等趨利性犯罪所帶來(lái)的巨額違法犯罪所得進(jìn)行追繳，并將其用于違法犯罪活動(dòng)的防范與鎮(zhèn)壓，可以有效彌補(bǔ)政府預(yù)防、治理各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)所投入的成本，完善“自身造血”機(jī)能，推動(dòng)禁毒工作乃至于公安執(zhí)法工作持續(xù)性發(fā)展。

四、域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)禁毒工作的啟示

我國(guó)緝毒執(zhí)法工作通過(guò)不斷摸索，找到了毒品犯罪的根源，遏制住了販毒分子的命脈，戒毒治療康復(fù)工作通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定了行之有效的毒癮矯治模式，預(yù)防教育工作通過(guò)多年努力實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)共同抵制毒品犯罪的良好局面。域外各國(guó)通過(guò)毒品犯罪收益分享制度將抑制毒品供給與需求兩方面進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，通過(guò)將追繳的違法犯罪所得及其收益活用于戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作，既有效降低了禁毒工作的執(zhí)法成本，同時(shí)又將基于毒品產(chǎn)生的犯罪利益重新投入到了毒品問(wèn)題治理中，挽回了基于毒品犯罪產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，形成了“以夷制夷”的有效政策循環(huán)，是全面推進(jìn)毒品犯罪系統(tǒng)治理、源頭治理和綜合治理的重要舉措，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略意義。加強(qiáng)對(duì)于毒品犯罪收益的追繳力度，并制定行之有效的管理使用制度，可以推動(dòng)各項(xiàng)禁毒工作持續(xù)有效開(kāi)展，是切實(shí)解決目前打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪耗時(shí)耗力、戒毒治療、康復(fù)與禁毒社會(huì)化工作缺人缺物等問(wèn)題的有力舉措，同時(shí)也是響應(yīng)中央號(hào)召，統(tǒng)籌運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)手段開(kāi)展禁毒工作的有益探索與制度創(chuàng)新。對(duì)照域外毒品犯罪收益分享制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)我國(guó)禁毒工作有以下啟示。

（一）強(qiáng)化打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪工作的開(kāi)展

強(qiáng)化毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪的打擊力度，應(yīng)當(dāng)通過(guò)有效政策的引導(dǎo)，輔以執(zhí)法成本的降低，逐漸形成開(kāi)展這一工作的主觀能動(dòng)性。一是對(duì)于參與辦案的單位制定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)工作中表現(xiàn)突出的單位予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并可按照各單位的工作量，發(fā)放一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金。資金發(fā)放時(shí)，跨部門(mén)聯(lián)合辦案的，應(yīng)優(yōu)先考慮各部門(mén)的工作量；跨地域聯(lián)合辦案的，應(yīng)優(yōu)先考慮案件所占比重；上級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下級(jí)部門(mén)開(kāi)展調(diào)查的，應(yīng)優(yōu)先考慮各部門(mén)的任務(wù)比重。二是對(duì)為打擊毒品犯罪收益工作做出突出貢獻(xiàn)的辦案人員與提供重要線(xiàn)索的舉報(bào)人予以固定金額的資金獎(jiǎng)勵(lì)。特別是對(duì)辦案人員，應(yīng)在職務(wù)與崗位晉升時(shí)對(duì)其優(yōu)先予以考慮，努力培養(yǎng)禁毒部門(mén)的反洗錢(qián)業(yè)務(wù)骨干。三是聯(lián)合有關(guān)單位建立毒品資金交易特點(diǎn)的模型算法，利用大數(shù)據(jù)情報(bào)，準(zhǔn)確抓取與毒品犯罪、涉毒洗錢(qián)犯罪有關(guān)的資金交易線(xiàn)索，減輕海量數(shù)據(jù)梳理造成的執(zhí)法工作成本。

（二）完善現(xiàn)行禁毒經(jīng)費(fèi)管理使用制度

應(yīng)將追繳毒品犯罪收益工作納入《中央補(bǔ)助地方禁毒專(zhuān)款管理辦法》的分配指標(biāo)中，并根據(jù)各地不同的毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪形勢(shì)，設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)，對(duì)工作開(kāi)展較好的地方禁毒部門(mén)予以經(jīng)費(fèi)傾斜，以提高各地禁毒部門(mén)的相關(guān)工作力度。同時(shí)，應(yīng)在現(xiàn)有的禁毒專(zhuān)款補(bǔ)助范圍基礎(chǔ)上，增設(shè)用于毒品犯罪收益追繳的補(bǔ)助用途，以強(qiáng)化對(duì)打擊毒品資金交易與涉毒洗錢(qián)犯罪工作的經(jīng)費(fèi)保障力度。此外，由于追繳毒品犯罪收益本身能夠提供較高的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)將其作為管理辦法中對(duì)中央禁毒專(zhuān)款使用的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行量化考核的重要指標(biāo)。

(三)適時(shí)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的毒品犯罪收益分享制度

目前，我國(guó)尚未針對(duì)犯罪收益分享制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，僅于部分法律中涉及了境外追贓的資產(chǎn)分享規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)禁毒法》第57條規(guī)定，“通過(guò)禁毒國(guó)際合作破獲毒品犯罪案件的，中華人民共和國(guó)政府可以與有關(guān)國(guó)家分享查獲的非法所得、由非法所得獲得的收益以及供毒品犯罪使用的財(cái)物或者財(cái)物變賣(mài)所得的款項(xiàng)。”禁毒部門(mén)開(kāi)展毒品犯罪收益的分享也僅限于國(guó)際共籌。事實(shí)上，域外多數(shù)實(shí)施犯罪收益分享制度的國(guó)家同樣遵循著上繳國(guó)庫(kù)原則及與“收、支兩條線(xiàn)”相似的管理制度，但對(duì)于犯罪收益分享制度的導(dǎo)入，均設(shè)立了特別法或特別條款，以便于執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展犯罪收益的追繳分享。應(yīng)適時(shí)進(jìn)行相關(guān)立法，制定符合我國(guó)并滿(mǎn)足禁毒工作及刑事偵查工作實(shí)際需要的犯罪收益分享制度，以降低國(guó)家用于預(yù)防與打擊犯罪的成本投入，推動(dòng)禁毒及各類(lèi)公安工作向更深層次發(fā)展。

注 釋?zhuān)?/p>

①Permissible Use Policy, SeeA Gu ide t o Equitable Sharing of Federally Forfeited Property for State and Local Law Enforcement Agencies.https://www.justice.gov/jm/jm-9-116000-equitable-sharing-and-federal-ad option#9-116.700.

②Transfer of Forfeited Real Property Pursuant to Weed and Seed, SeeChapter 6 of the Asset Forfeiture Policy Manual. https://www.justice.gov/jm/jm-9-116000-equi table-sharing-and-federal-adoption#9-116.500.

③Equitable Sharing Decisions, https://www.justice.gov/jm/jm-9-116000-equitable-sharing-and-federal-adoptio n#9-116.210.

④https://www.law.go.kr/.

⑤International Sharing of Forfeited Assets, https://www.justice.gov/jm/jm-9-116000-equitable-sharing-and-fed eral-adoption#9-116.400.