基于鄉(xiāng)村振興視角的村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制路徑探析

杜津橋

（沛縣土地整理中心，江蘇徐州 221600）

2019 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設計和“四梁八柱”的基本形成。作為一個新生事物，國土空間規(guī)劃落地實施還需逐漸成熟與進階。機構的整合為新的規(guī)劃體系奠定了基礎，但在具體落地特別是落實到村鎮(zhèn)一級還需要思維的轉變和經(jīng)驗的總結。

一些學者從不同的角度，對國土空間規(guī)劃體系與落地提出自己的見解，如張兵等聚焦于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界［1］、林堅等側重于用途管制機制［2］、朱鳳武等側重于三線劃定［3］。陳小卉等認為，國土空間規(guī)劃是推進鄉(xiāng)村振興建設的關鍵舉措，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段，也是國家治理體系與能力現(xiàn)代化的應有措施，為從國土空間規(guī)劃落地于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提供了良好的分析框架［4］?；谝延醒芯?，針對村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制路徑作進一步探討。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間性規(guī)劃的現(xiàn)狀

1.1 空間性規(guī)劃種類繁雜矛盾突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在所有的規(guī)劃編制單元當處于最低的層級，在國家實行機構改革之前的很長一段時間內(nèi)，各個政府部門立足于不同的出發(fā)點設計和編制出了不同的空間性規(guī)劃。這一系列規(guī)劃在當時特定的發(fā)展條件下為各個地區(qū)推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及國土資源開發(fā)利用等提供了充分的助力，但也存在規(guī)劃冗余、缺少協(xié)調(diào)、矛盾頻發(fā)等問題，具體表現(xiàn)在以下3 個方面。1）就包括基礎數(shù)據(jù)、指標體系、坐標系統(tǒng)、空間劃分及地類劃分等在內(nèi)的重點內(nèi)容而言，無論是在內(nèi)涵方面還是在執(zhí)行標準方面均呈現(xiàn)出很大的不同，因此導致規(guī)劃目標無法有效地落實到位［5］。2）空間性規(guī)劃的總體類型既存在由國家級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級從上至下的縱向形式，也存在包括發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、林業(yè)、土地等多個部門的橫向形式，但是這些同一層級的政府部門在設計和編制規(guī)劃的時候各自為政，缺乏全要素的溝通協(xié)作。3）規(guī)劃編制在數(shù)字化及信息化程度等方面存在很大的差異，例如原國土部在設計和編制土地利用規(guī)劃的過程中主要采取地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）矢量數(shù)量作為呈現(xiàn)形式，原住建部在設計和編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中主要采取計算機輔助設計（Computer Aided Design，CAD）結合圖像處理軟件（PhotoShop）同時加上部分文字內(nèi)容作為呈現(xiàn)形式，而發(fā)改委在設計和編制發(fā)展規(guī)劃的過程中則主要采取文字表述作為呈現(xiàn)形式，這些差異造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃目標在具體落實的過程中，不能快速有效地確定統(tǒng)一的方向及數(shù)據(jù)內(nèi)容。

1.2 不同規(guī)劃目標及思路存在較大差異

目前缺乏統(tǒng)籌有效的空間規(guī)劃體系，所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)行的過程中，各種空間規(guī)劃對于具體的生態(tài)建設目標及思路也存在較大的差異。具體表現(xiàn)為：1）城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作重點在于推進城鎮(zhèn)土地非農(nóng)化建設，在很大程度上忽略了空間的生態(tài)性；2）生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃采取的是粗線條區(qū)劃管理的方式，但是其區(qū)內(nèi)管理不具備足夠的彈性；3）主體功能區(qū)的規(guī)劃形式在整體上更加偏向于宏觀，其進行劃分的最小行政單元就是縣區(qū)級，因此沒有制定更加明確具體的管理細則和操作說明［6］。

1.3 缺少具備較高綜合性規(guī)劃管理水平的人才

由于城鄉(xiāng)差距的存在，大部分規(guī)劃專業(yè)相關的人才不會主動選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)從事相關工作。因此目前的情況就是很多非專業(yè)人員在技術專業(yè)化程度較高的部門和崗位任職與工作，這必然導致在規(guī)劃具體落實的時候，大部分基層規(guī)劃管理工作者面對專業(yè)化的難題束手無策，從而使得規(guī)劃很難推進和執(zhí)行。此外，因為當前很多地區(qū)信息化建設水平較低，規(guī)劃落實取得的成效和支撐基礎數(shù)據(jù)不能在第一時間傳達給上級部門，從而導致規(guī)劃實施更新、監(jiān)測及預警等工作也無法及時有效的跟進。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的思路

2.1 確定具體細致的規(guī)劃定位及編制原則

傳統(tǒng)的空間性規(guī)劃普遍存在目標較為單一或者片面的問題，與此相對，國土空間規(guī)劃講求的則是全要素、全空間及全過程，應當做到以下4 點：1）清楚地理解和掌握省、市、縣等上級國土空間總體規(guī)劃及有關專項規(guī)劃對本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體要求，同時這些也是實施國土空間規(guī)劃用途管制在法律層面的根據(jù)；2）充分掌握本地區(qū)擁有的所有資源信息和數(shù)據(jù)，立足于當?shù)靥攸c，確定上層規(guī)劃在本級空間執(zhí)行的具體管控內(nèi)容及要求等，借助于控制線劃定、空間布局及規(guī)劃指標等在更深層次上推進，進一步健全全域支撐體系，從而有效確保上位規(guī)劃提出的一系列管控要求可以實現(xiàn)由上至下的傳達［7］；3）立足于上位規(guī)劃提出的用途管制分區(qū)、國土空間開發(fā)保護格局及“三區(qū)三線”，同時結合本地區(qū)的實際情況進一步推動本地區(qū)空間格局的細化及深化，重點是要科學有效地協(xié)調(diào)與配置包括市政基礎設施及公共服務設施在內(nèi)的一系列公益類設施；4）立足于掌握的本地區(qū)資源信息和數(shù)據(jù)及上級提出的具體管控要求，圍繞生態(tài)修復、國土空間開發(fā)與整治、資源保護等重點任務，分階段設計并落實統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容，提升規(guī)劃的有效性與可執(zhí)行度。

2.2 確定規(guī)劃編制的具體工作安排與內(nèi)容

1）深入摸查以奠定基礎。在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的過程中，必須充分收集涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等在內(nèi)的一系列有關領域、專業(yè)及部門等的基礎性資料，同時在此基礎上對收集到的所有基礎數(shù)據(jù)進行整理、歸類及分析。另外，借助于座談會、采訪、勘察等方式到部門、村居展開走訪調(diào)研，充分掌握各個關聯(lián)主體的合理訴求和建議。

2）明確規(guī)劃編制的具體內(nèi)容與時序。立足已整合的本地區(qū)資源信息和數(shù)據(jù)，開展設計和協(xié)調(diào)工作，具體包括生態(tài)保護修復、公共基礎服務設施布局、鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間安排、鄉(xiāng)村綜合防災減災規(guī)劃、自然歷史文化傳承和保護等，同時需要建立健全重要工程建設項目庫及支撐體系清單，設計明確具體的用途管制規(guī)則，將上位規(guī)劃提出的包括戰(zhàn)略、目標及約束性指標等在內(nèi)的一系列指導要求落到實處。

3 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃編制的建議

3.1 以自然資源稟賦為基礎，保障“三條控制線”精準落地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應嚴格落實縣級規(guī)劃劃定的三條控制線，不得擅自調(diào)整三條控制線的邊界和面積。村莊規(guī)劃應嚴格落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地預留空間。在劃定落實三條控制線過程中，如經(jīng)現(xiàn)場踏勘核實發(fā)現(xiàn)確實存在問題和矛盾的，不得擅自修改三條控制線的數(shù)據(jù)庫，應形成專題報告，逐級匯交至全省國土空間規(guī)劃“一張圖”后，按照相應權限經(jīng)批準后對三條控制線進行修正和落地。充分借助最新的科技手段推動規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“雙評價”工作，立足于包括手機信令、信息點（POI）及經(jīng)濟運行等在內(nèi)的一系列大數(shù)據(jù)技術，最大限度地強化“三條控制線”的可執(zhí)行度。

3.2 以鄉(xiāng)村振興建設為統(tǒng)領開展規(guī)劃布局

在鄉(xiāng)村振興的前提下進行國土空間規(guī)劃的編制，應立足鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境區(qū)位及所擁有的自然資源，明確具體的生態(tài)修復空間格局，以進一步強化廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)景觀水平。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)當?shù)氐奶厣Y源和實際發(fā)展情況，對于建造的一系列基礎服務設施進行協(xié)調(diào)配置，充分強化鄉(xiāng)村土地復合利用程度，采取多功能、保護性的方式進一步推動農(nóng)業(yè)空間的發(fā)展，從而做到引領和推動鄉(xiāng)村振興建設，響應國家戰(zhàn)略。

3.3 留出合理的空間，以做到規(guī)劃彈性布局

對于底線相關要素的把控而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃必須展現(xiàn)出充分的剛性，做到嚴守嚴控，因為包括生態(tài)空間、公共服務設施及自然肌理等在內(nèi)的一系列自然要素會對地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生極其重大的影響，而對于除此之外的其他方面，則可以在一定程度上留出合適的彈性空間。如對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可以不用制定圖斑，可以依據(jù)“面積剛性、布局彈性”的原則，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)劃分出不同的區(qū)塊，同時把這些區(qū)塊作為一個個獨立的單元來進行管理。由于當前城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展普遍存在較大程度的不確定性，因此在不觸碰生態(tài)紅線及永久基本農(nóng)田保護紅線的前提條件下，可以在城鎮(zhèn)集中建設的地區(qū)之外劃出合理的彈性空間，以備后續(xù)城鎮(zhèn)建設需要時開展不違背有關條件的項目。

3.4 構建和完善全過程、多主體的公眾參與規(guī)劃制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃所涵蓋的主要內(nèi)容有全域的自然資源保護、全域空間格局、鎮(zhèn)區(qū)空間布局及村莊建設管控等，其中不可避免地會涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展相關的一系列部門與社會主體，因此構建并完善一個涵蓋了從規(guī)劃前期研究到規(guī)劃草案、規(guī)劃成果，再到管控措施設計和制訂等全過程，同時讓涉及的政府部門、村民、企業(yè)、鄉(xiāng)賢及專家學者等一系列有關主體都可以發(fā)言的公眾參與制度，完成開門做規(guī)劃的目標［8］。

3.5 構建能夠實現(xiàn)信息共享的規(guī)劃信息管理平臺

在當前的新時代背景條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的“藍圖型”向現(xiàn)代“協(xié)調(diào)管理平臺型”的轉變。在現(xiàn)階段，規(guī)劃實施監(jiān)督審查不像以往只著眼于單項工作，而是承擔起在各個部門和鎮(zhèn)村之間進行溝通、協(xié)調(diào)的職責，除了戰(zhàn)略性預留用地部分的藍圖功能之外，所有的規(guī)劃實施不可避免的要借助于有效的協(xié)調(diào)才能夠順利執(zhí)行和落到實處。構建一個能夠實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃信息化管理平臺，對于現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制及執(zhí)行而言相當重要。借助于這一平臺能夠在很大程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級政府之間存在的信息不對稱問題，在推動建立國土空間數(shù)字化生態(tài)工程過程中，可以以此為立足點和著手點的，從而保障規(guī)劃的實施監(jiān)督預警管理的有效落實。