農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的困境與對策

杜寒玉，杜金向

（天津財經(jīng)大學金融學院，天津 300222）

農(nóng)民住房是指農(nóng)戶在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地上建造的房屋，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)包括其對房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)，農(nóng)戶可通過抵押其住房財產(chǎn)權(quán)向金融機構(gòu)進行貸款，用于解決農(nóng)民資金短缺問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，大量農(nóng)民進入城市務工，農(nóng)民收入類型逐漸趨向多樣化，農(nóng)民的生存不再主要依賴于土地，農(nóng)村住房的財產(chǎn)性功能超過其社會保障功能［1］。與此同時，在農(nóng)村人口不斷外流的趨勢下，大量農(nóng)房閑置，資源無法得到充分利用。為盤活農(nóng)房的經(jīng)濟價值，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作被提上日程，經(jīng)過全國人大常委會授權(quán)，國務院在天津市薊縣等59 個試點縣（市、區(qū)）暫時停止宅基地不得抵押的法律規(guī)定，從2016 年起開展了為期3 年的農(nóng)房抵押貸款試點。截至2018 年9 月末，全國59 個試點地區(qū)已有330 家金融機構(gòu)開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務，農(nóng)房抵押貸款余額292 億元，同比增長48.9%，累計發(fā)放516 億元。在試點取得積極成效的同時，確權(quán)頒證進度緩慢、抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度較大等制約因素逐漸顯露［2-3］。農(nóng)房抵押貸款沒有成為農(nóng)村信貸的主流，且其推進規(guī)模逐漸縮小，甚至成為許多涉農(nóng)金融機構(gòu)的“雞肋”業(yè)務［4］。

1 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款困境

1.1 相關法律與程序存在障礙

1.1.1 相關法律存在沖突

根據(jù)我國相關法律中“地隨房走、房隨地走”的原則，房屋及其所占用的宅基地應同時抵押。雖然在試點地區(qū)暫停了《擔保法》和《物權(quán)法》中宅基地不得抵押的規(guī)定，但試點后的法律仍然存在障礙。2021 年實施的《民法典》仍然規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。

1.1.2 農(nóng)房頒證率低

抵押貸款需要辦理抵押物登記，這就需要農(nóng)民有住房財產(chǎn)權(quán)證書。但是在實際操作過程中，大部分農(nóng)民手中沒有房屋產(chǎn)權(quán)證，截至2018 年9 月末，27 個農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)民住房所有權(quán)頒證率低于50%。例如，郵儲銀行在天津市薊州區(qū)進行農(nóng)房抵押貸款時就遇到了農(nóng)房頒證率低的問題，仍有16.36%的農(nóng)戶手中缺少房屋所有權(quán)證或宅基地使用權(quán)證，這給涉農(nóng)貸款意愿本來就很低的銀行等金融機構(gòu)造成了貸款審批阻礙。

1.2 金融機構(gòu)參與意愿低

雖然在農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)放松了相關法律限制，加快了農(nóng)房確權(quán)頒證進度，保證了農(nóng)房抵押的合法性，但大部分金融機構(gòu)參與農(nóng)房抵押貸款意愿不高，主要因為作為抵押物的農(nóng)房社會保障功能和權(quán)能不完整，導致其難以進行公允的價值評估及處置變現(xiàn)阻力較大。

1.2.1 農(nóng)房價值評估難

住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《房地產(chǎn)估價規(guī)范》國家標準規(guī)定，房地產(chǎn)抵押價值評估應采用公開市場價值標準，可參照設定抵押權(quán)時的類似房地產(chǎn)的正常市場價格進行評估。但農(nóng)房的建造大多為農(nóng)戶自建，在設計、用料等方面缺乏統(tǒng)一性；同時不同地域的農(nóng)房在交通、基礎設施配套等方面存在較大差異，這使得評估機構(gòu)很難找到類似的市場價格進行公允的評估。另外，對于農(nóng)房抵押的專業(yè)評估機構(gòu)較少，缺乏專業(yè)的評估人才，銀行在進行抵押品評估時比較困難，大部分銀行只能采取內(nèi)部評估，但內(nèi)部評估囿于銀行的專業(yè)性缺失，可能無法對農(nóng)房的真實情況進行全面了解，由此會產(chǎn)生信息不對稱風險，降低了銀行的放貸意愿。

1.2.2 抵押物后續(xù)處置難

金融機構(gòu)放貸的積極性與其成功處置抵押物的概率成正比［4］，但目前成功處置農(nóng)房抵押物存在較大困難。1）抵押品的處置范圍僅限于本村。城鎮(zhèn)居民或非本村農(nóng)戶的交易存在障礙?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，宅基地只能在集體內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓，不得向非集體組織成員轉(zhuǎn)讓，而且對農(nóng)戶擁有的宅基地數(shù)量也做出了“一戶一宅”的要求。這導致了已經(jīng)擁有農(nóng)房的集體組織成員無法受讓，有受讓意愿的非集體組織成員沒有受讓資格。2）國家規(guī)定只有唯一一套住房不允許強制處置。由于“一戶一宅”的政策和保障農(nóng)戶居住權(quán)的問題，可能會出現(xiàn)農(nóng)民唯一住房抵押無法處置的情況。3）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺沒有充分發(fā)揮作用，抵押品的流動性較差。如天津市雖然已經(jīng)成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，但是通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進行的農(nóng)房流轉(zhuǎn)比例依然較少，農(nóng)房交易以私下交易為主，有關農(nóng)房交易信息的透明度較低，從而導致抵押物流轉(zhuǎn)困難。

1.3 農(nóng)戶缺少貸款積極性

根據(jù)對天津市薊州區(qū)農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)戶的調(diào)查，僅有30%的農(nóng)戶有意愿進行農(nóng)房抵押貸款，僅有15.45%的農(nóng)戶對農(nóng)房抵押貸款及相關政策有所了解。在走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的貸款積極性普遍較低，存在以下制約因素。

1.3.1 抵押手續(xù)繁瑣

在抵押過程中，銀行貸款審批流程耗時較長；住房財產(chǎn)權(quán)抵押需要經(jīng)過所屬的村委會簽字配合，但村委會配合程度不高。繁瑣的抵押手續(xù)導致農(nóng)戶望而卻步。

1.3.2 農(nóng)戶思想觀念保守

農(nóng)戶對于農(nóng)房抵押具有抵觸心理，認為住房是最重要的財產(chǎn)，尤其是年齡較大的農(nóng)戶擔心未來會發(fā)生失去住房的風險。另外，在走訪中還發(fā)現(xiàn)在抵押辦理過程中存在著諸多制約因素，如農(nóng)村存在著較強的親緣紐帶與鄉(xiāng)里關系，農(nóng)戶在資金緊缺時完全可通過私人借貸解決，很少會向金融機構(gòu)借款。

1.3.3 抵押品估值較低

由于缺少第三方評估機構(gòu)，銀行在內(nèi)部評估時通常較為謹慎，從而導致抵押品估值較低。通過在天津薊州區(qū)農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)戶的走訪，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)戶通過抵押農(nóng)房取得的貸款額度為10 萬～20 萬元，這與農(nóng)民的心理預期差距較大，導致農(nóng)民的貸款意愿下降。

2 促進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實施的對策

2.1 做好法律銜接，落實確權(quán)頒證

國家從法律頂層設計上應明確農(nóng)戶將農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)作為抵押物的合法性。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，具有使用和收益兩大權(quán)能，應盤活宅基地的收益權(quán)能，考慮將宅基地使用權(quán)納入抵押物范圍，或者允許農(nóng)房脫離宅基地單獨抵押，當涉及抵押權(quán)實現(xiàn)時，可以在新的農(nóng)房所有權(quán)人與原宅基地使用權(quán)人之間建立租賃合同，從而確保銀行抵押權(quán)的實現(xiàn)。加快落實農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，確保農(nóng)戶手中擁有宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，并對違規(guī)建設的住房進行整改，明晰其產(chǎn)權(quán)界限，為農(nóng)戶申請農(nóng)房抵押貸款掃除法律與程序的障礙。

2.2 完善抵押貸款配套法規(guī)，提高金融機構(gòu)參與意愿

1）針對農(nóng)房價值評估難的問題，應建立完善的農(nóng)房價值評估體系。政府加快制定針對農(nóng)房抵押的評估法規(guī)，學習借鑒發(fā)達國家的評估立法。鼓勵專業(yè)評估機構(gòu)創(chuàng)新評估方法、培養(yǎng)專業(yè)評估人才，提高農(nóng)房價值評估的規(guī)范性和專業(yè)性，從而降低金融機構(gòu)的評估難度和評估成本。

2）針對抵押物流動性差、后續(xù)處置難的問題，應逐步探索農(nóng)房流轉(zhuǎn)新形式。①逐步擴大農(nóng)房流轉(zhuǎn)范圍，嘗試對城鄉(xiāng)土地二元制度進行一定突破，逐步放松城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房的限制，擴大農(nóng)房抵押和受讓的范圍。②為保證銀行等金融機構(gòu)抵押權(quán)的順利實現(xiàn)，防止因抵押權(quán)的實現(xiàn)而導致農(nóng)戶流離失所，應規(guī)定農(nóng)戶在申請農(nóng)房抵押貸款時，除作為抵押物的房屋外必須有其他適當居住的場所，并且經(jīng)過集體經(jīng)濟組織同意備案。③充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易所的作用，建立農(nóng)房收儲中心及設立風險補償基金，為銀行抵押物的處置提供保障，提高農(nóng)房利用效率。

2.3 加強政策宣傳，保證農(nóng)民利益

各級政府部門應進一步加大農(nóng)房抵押貸款的政策宣傳力度。在對天津薊州區(qū)農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)戶的調(diào)查中，僅有15.45%的農(nóng)戶在“是否接受過政府和銀行等金融機構(gòu)相關政策宣傳”選項中選擇了“是”，說明對于基層的宣傳和普及力度還不夠，沒有充分調(diào)動抵押貸款需求方的積極性?；鶎诱畱ㄟ^通俗易懂的宣傳方式對農(nóng)戶進行普及，銀行等金融機構(gòu)可在農(nóng)村網(wǎng)點設置政策宣傳普及站點。與此同時，要大力推廣普及農(nóng)村金融知識，使農(nóng)民了解金融風險、增強誠信意識［5］。村委會應積極配合農(nóng)民的農(nóng)房抵押貸款申請，在貸款申請、抵押品評估、貸款發(fā)放等環(huán)節(jié)盡量為農(nóng)戶提供一站式的審核平臺，讓農(nóng)民少跑腿，簡化貸款手續(xù)。