制度權(quán)威：評價標(biāo)準(zhǔn)與建構(gòu)路徑

丁知平

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺遵循制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度?！边@指出了發(fā)揮制度作用、彰顯制度優(yōu)勢的關(guān)鍵，也反映了中國政治實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)與民情。從制度制定到制度效能之間存在著巨大的變通空間，只有各級執(zhí)行者忠實(shí)執(zhí)行和維護(hù)，才能充分樹立制度的尊嚴(yán)和權(quán)威，克服制度的“稻草人”形象。在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中，有的人對制度缺乏敬畏，視制度為無物，不按制度行事，甚至隨意更改制度；有的人利用制度的不健全，千方百計(jì)鉆制度的空子；有的人陽奉陰違，在執(zhí)行制度上做選擇、搞變通、打折扣；有的人因自身本領(lǐng)不過硬、有問題，不敢也不愿嚴(yán)格遵守制度，極力逃避制度的監(jiān)管。制度權(quán)威關(guān)乎制度的規(guī)范效用、政治系統(tǒng)的穩(wěn)定以及制度的執(zhí)行力。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的歷史背景下，關(guān)注制度權(quán)威的建構(gòu)具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、關(guān)于制度及權(quán)威的文獻(xiàn)回顧

(一)制度主義視角

在西方學(xué)術(shù)界，以約翰·伯吉斯、伍德羅·威爾遜、韋斯特爾·威洛比等學(xué)者為代表的舊制度主義以外顯制度和正式結(jié)構(gòu)為研究對象，反映了靜態(tài)制度研究的研究取向，無法滿足對變遷社會中的政治對象進(jìn)行科學(xué)研究和動態(tài)研究的需要。新制度主義應(yīng)用博弈論、理性選擇理論、組織理論、歷史制度主義等理論工具從不同角度對制度進(jìn)行了研究，各自強(qiáng)調(diào)了制度的不同面相，如制度的規(guī)范性、程序性、組織性、象征性、強(qiáng)制性、連續(xù)性等，反映了制度運(yùn)行研究中的動態(tài)、過程取向。雖然存在觀點(diǎn)的分歧，但存在兩點(diǎn)共識：一是制度構(gòu)建政治。制度規(guī)定了社會行動者的身份、權(quán)力和戰(zhàn)略；二是制度被歷史構(gòu)建。制度存在惰性、韌性、路徑依賴性、周期性等特征。如同一個人在不同的制度環(huán)境下會對自己的利益作出不同的界定和追求一樣，同樣的制度在不同的環(huán)境下體現(xiàn)的實(shí)際權(quán)威和績效也是不同的，受到不同環(huán)境中社會背景的制約。

(二)結(jié)構(gòu)主義視角

戴維·伊斯頓用“典則”概念描述政治系統(tǒng)中制約政治活動的程序和規(guī)則，分為價值(目標(biāo)和原則)、規(guī)范和權(quán)威結(jié)構(gòu)三個部分，它們既限制政治行為又使政治行為合法化，并以這種方式提供傾向于成為政治互動內(nèi)容的東西[1]208-211，凸顯了權(quán)威角色及結(jié)構(gòu)的分析。林德布羅姆認(rèn)為，權(quán)威是同意服從的人們的認(rèn)可，如果Y遵守服從X的準(zhǔn)則，則X對Y具有權(quán)威。[2]63-64在他看來，人們服從的是規(guī)則，而不是個人，潛在的預(yù)設(shè)就是權(quán)威是一種制度規(guī)則。羅爾斯認(rèn)為，滿足兩個正義原則的社會基本結(jié)構(gòu)的主要制度是立憲民主制度[3]193，當(dāng)制度(按照正義觀念的規(guī)定)公正時，那些參與這些社會安排的人們就獲得一種相應(yīng)的正義感和努力維護(hù)這種制度的欲望。[3]456他們都看到了制度結(jié)構(gòu)與人的互動因素，也就是“環(huán)境—主體”之間的互動過程，并以具有正義感或規(guī)則意識的公民社會為前提。也就是說，只有在制度與人的互動中，才能最終實(shí)現(xiàn)制度權(quán)威。

(三)國家制度化理論視角

馬克斯·韋伯對霍布斯的國家理論進(jìn)行了再次抽象，指出國家就是通過壟斷合法暴力的使用權(quán)對特定領(lǐng)土之上人口所進(jìn)行的支配，他把對暴力的恐懼轉(zhuǎn)化為對正當(dāng)權(quán)威的服從，并提出了支配正當(dāng)性的三種心理學(xué)依據(jù)：傳統(tǒng)型、超凡魅力型和法理型，把制度權(quán)威定位在民眾的心理感受上。亨廷頓認(rèn)為，不同國家在六大政治品質(zhì)上存在巨大差異：共識、共同體、認(rèn)同、組織、效率、穩(wěn)定，其中，由共識、共同體、認(rèn)同構(gòu)成了“正當(dāng)性”，由組織、效率和穩(wěn)定構(gòu)成了“有效性”。[4]邁克爾·曼把民族國家視為多種基本政治制度的集合體[5]50-107，在馬克斯·韋伯的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了“現(xiàn)代”國家的有效性、正當(dāng)性、多樣性和包容性。還有學(xué)者認(rèn)為，高效的制度應(yīng)該既是回應(yīng)性的又是有效率的，理解制度績效具有三種模式[6]9-12：一是強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)，注重結(jié)構(gòu)與程序的設(shè)計(jì)，如埃莉諾·奧斯特羅姆針對集體行動的困境提出了改進(jìn)制度設(shè)計(jì)的建議。實(shí)踐證明，良好的設(shè)計(jì)并不能保證好的績效，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治傳統(tǒng)等環(huán)境因素可能影響制度的成效。二是強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)因素，如達(dá)爾、李普塞特認(rèn)為，社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮、福利、教育等現(xiàn)代性因素影響著制度績效。三是強(qiáng)調(diào)社會文化因素，如阿爾蒙德、維巴、托克維爾認(rèn)為，公共精神、公民文化、民情對制度績效有著重要影響。

(四)治理主義視角

從有效治理角度進(jìn)行分析，有學(xué)者認(rèn)為，社會凝聚力與政治和諧統(tǒng)一是有效治理的影響因素；有學(xué)者認(rèn)為，缺乏良好秩序、意識形態(tài)的分化和分裂、缺乏政治共識、社會沖突使治理更加困難；還有學(xué)者認(rèn)為，社會穩(wěn)定與有效的治理有關(guān)，教育是影響政治行為的最有利因素之一，城市化在某種形式下可能與制度績效有關(guān)，人事的穩(wěn)定性是高績效制度的標(biāo)志等。[6]134-139

國內(nèi)學(xué)界也對制度權(quán)威進(jìn)行了研究，李松玉分析了制度權(quán)威對中國鄉(xiāng)村治理的價值及面臨的現(xiàn)實(shí)困境、重構(gòu)制度權(quán)威的原則及路徑；[7]楊嶸均從村民自治制度偏離制度文本的現(xiàn)實(shí)績效出發(fā)，從國家視角、鄉(xiāng)村社會文化視角、國家—社會互動視角分析了鄉(xiāng)村治理中正式制度和非正式制度的互動關(guān)系；[8]130-137還有學(xué)者分析了構(gòu)建制度權(quán)威的邏輯：合法性是制度權(quán)威建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，認(rèn)同是制度權(quán)威建構(gòu)的關(guān)鍵，權(quán)力強(qiáng)制是制度權(quán)威建構(gòu)的保障；[9]還有學(xué)者認(rèn)為，基于“嵌入式法治”的思路，作為一種制度的法治必須嵌入到具體的國家與社會關(guān)系中形成良性互動，并在法治、國家、社會相互適應(yīng)與有機(jī)互動的動態(tài)發(fā)展中，從文化—組織—制度—機(jī)制的路徑下重構(gòu)法治權(quán)威。[10]他們都注意到了正式制度與非正式制度之間的矛盾與沖突，并提出了互動的策略。吳稼祥從功能的角度將權(quán)威定義為：能夠?yàn)樘囟ㄈ巳禾峁┲刃虻娜恕C(jī)構(gòu)和制度[11]，并根據(jù)權(quán)威的不同來源將權(quán)威分為源于血統(tǒng)關(guān)系的血緣權(quán)威、源于暴力的暴力權(quán)威、源于理智德性和倫理德性的德性權(quán)威、源于上天或者上帝的神授權(quán)威以及源于民眾選舉的民授權(quán)威。按照穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，依穩(wěn)定性的程度高低進(jìn)行排序依次為血緣權(quán)威、神授權(quán)威、民授權(quán)威、德性權(quán)威、暴力權(quán)威，按照對變化的適應(yīng)性程度進(jìn)行衡量，依彈性和靈活性程度大小進(jìn)行排序依次為暴力權(quán)威、德性權(quán)威、民授權(quán)威、神授權(quán)威、血緣權(quán)威，認(rèn)為民授權(quán)威是穩(wěn)定權(quán)威中最靈活的、靈活權(quán)威中最穩(wěn)定的權(quán)威形式。[11]這種分類關(guān)注了權(quán)威的終極目的在于有效提供社會秩序、應(yīng)對變化，凸顯了秩序和穩(wěn)定的重要價值。蕭功秦從社會層面的分利集團(tuán)化、思想層面的分化對峙、彌散性腐敗引發(fā)的執(zhí)政層兩極化等方面分析了中國政治現(xiàn)代化和制度權(quán)威流失所面臨的深層矛盾與問題[12]，并認(rèn)為中國轉(zhuǎn)型中期面臨五大困境：威權(quán)庇護(hù)網(wǎng)結(jié)構(gòu)與威權(quán)自利化、利益壟斷造成的貧富兩極分化、強(qiáng)勢政府高稅收造成的國富民窮、“國有病”、人文教育缺失與社會創(chuàng)新能力退化，可能會出現(xiàn)三種民粹主義危機(jī)前景。[13]這些研究對思考制度權(quán)威具有啟發(fā)意義。

二、衡量制度權(quán)威的雙重維度

制度權(quán)威是指人們對于制度的認(rèn)同與服從。制度認(rèn)同主要包括兩個方面：一是指人們對于制度背后蘊(yùn)含的價值存在普遍共識，二是指制度的制定過程符合程序，體現(xiàn)了決策者的目標(biāo)意圖、社會民眾的參與、程序的合法。制度服從是指制度在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中能否執(zhí)行到位，是否具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)條件，能否最大限度地滿足民眾的利益訴求、實(shí)現(xiàn)特定的制度目標(biāo)。亨廷頓提出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”[14]1這里的有效性一語道破了后發(fā)展國家對于特定制度形式的迷信問題，研究視野不再局限于特定形式的靜止的正式文本制度，擴(kuò)展了對制度權(quán)威內(nèi)涵的理解與認(rèn)識。具體來說，我們可以從制度正當(dāng)性、制度有效性兩個維度來評價制度權(quán)威。

(一)制度正當(dāng)性維度

1.價值共識方面。作為特定形式的制度規(guī)則一般承載著特定的價值理念，因此價值是政策、制度與法律的根基，也是支撐制度權(quán)威的核心基礎(chǔ)。制度的價值原則事關(guān)社會資源的分配方式，蘊(yùn)含著社會生活的永恒價值訴求。在國家與社會層面上，社會主義現(xiàn)代化國家堅(jiān)守的核心價值表現(xiàn)為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治的現(xiàn)代價值取向，體現(xiàn)出了權(quán)利與義務(wù)、穩(wěn)定與秩序的核心追求。這些政治價值或者意識形態(tài)只有獲得了人們內(nèi)心的認(rèn)同與信仰，才能在制度運(yùn)行中獲得人們穩(wěn)定的遵守。

2.制度認(rèn)同方面。一是意識形態(tài)合法性建設(shè)。制度認(rèn)同意味著包括制度制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者、受動者在內(nèi)的所有政治行為體都能將制度所承載的價值或意義內(nèi)化為自身的個人偏好或者價值觀。只有這樣，制度制定者才能做出體現(xiàn)共同價值的正確決策，制度執(zhí)行者在具體運(yùn)行制度時才不會發(fā)生方向上的偏離，才可能取得良好的善治效果。就制度認(rèn)同建構(gòu)而言，林德布洛姆認(rèn)為，可以采用說服、灌輸與訓(xùn)導(dǎo)等重要路徑。有學(xué)者認(rèn)為：“如果失去了意識形態(tài)的約束，工具理性和物質(zhì)欲望就會主導(dǎo)人的行為，民眾可能不能對國家績效作出客觀評價，民眾欲望可能會不斷提高。不同的人對國家的要求必然會有不同的和相互沖突的側(cè)重，對國家提供公共物的能力和質(zhì)量也會有不同評價。人的差異性只會給一個只具有績效合法性的國家?guī)砀蟮穆闊！盵15]二是程序合法性建設(shè)。一項(xiàng)制度只有在制定過程中遵照法定程序、體現(xiàn)社會和公眾的利益訴求，在具體執(zhí)行過程中才能取得良好的實(shí)施效果，順利實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。

3.文化傳統(tǒng)方面。制度具有周期性和時代性特征，如果不追溯制度的漸進(jìn)發(fā)展，我們就無法理解今天所面臨的制度權(quán)威問題。例如，中國歷史上的人才選拔任用制度經(jīng)歷了世襲制、察舉制、九品中正制、科舉制等制度形式，不同的制度形式反映了不同時代條件對現(xiàn)實(shí)提出的客觀需求，制度變化的背后體現(xiàn)了評價標(biāo)準(zhǔn)逐步從血緣、身份走向品德、能力的價值原則與文化傳統(tǒng)。在制度建設(shè)的歷史傳統(tǒng)方面，與西方國家注重程序形式合法性不同，中國更加注重實(shí)質(zhì)正義方面的民心合法性，不僅包括物質(zhì)層面良好的績效產(chǎn)品，還包括精神層面、社會道義上的實(shí)質(zhì)正義價值。

(二)制度有效性維度

除了制度正當(dāng)性維度外，制度運(yùn)作的有效性也是制度權(quán)威不可缺少的重要環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制度實(shí)施的實(shí)際效果。如果制度在實(shí)際運(yùn)行中沒有體現(xiàn)出價值的公共屬性，成為了個人私利和集團(tuán)利益的工具，成為了為少數(shù)人利益服務(wù)的法則，就不可能樹立起制度的尊嚴(yán)和權(quán)威。據(jù)學(xué)者研究，在基層治理中，基層政府采取了一些非規(guī)范的治理技術(shù)，在高指標(biāo)、多任務(wù)的壓力型體制中奉行不顧合理性、不講正當(dāng)性、不計(jì)后果的權(quán)宜性、短期性的策略主義邏輯，損害了制度運(yùn)作的“基礎(chǔ)秩序”，導(dǎo)致公共制度失效和公共秩序無序。這種現(xiàn)象一旦泛濫于整個社會，其結(jié)果就會導(dǎo)致整個社會充滿著不信任，公共倫理嚴(yán)重下滑。[16]這種運(yùn)作邏輯體現(xiàn)出對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的脫節(jié)，注重追求完成上級目標(biāo)任務(wù)的最大效率，容易出現(xiàn)置換正式制度、目標(biāo)替代等形式主義現(xiàn)象，不僅影響了制度的權(quán)威性，還可能帶來嚴(yán)重的社會后果。二是制度實(shí)現(xiàn)的成本、條件。制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還取決于是否具備必要的治理成本及相關(guān)條件。如當(dāng)前基層治理追求的“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”等最優(yōu)化經(jīng)濟(jì)目標(biāo)推高了治理成本，缺乏制度操作的靈活性，造成了包括形式主義在內(nèi)的很多問題。[17]

三、建構(gòu)制度權(quán)威的可能路徑

(一)塑造制度權(quán)威的社會認(rèn)同

制度總是在一定的時間與空間中運(yùn)行，社會空間與制度空間的分離會導(dǎo)致合法性離散。社會空間主要包括社會交往、社會關(guān)系、社會階層等元素。就社會交往與社會關(guān)系而言，領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)成員之間的關(guān)系、國家與社會之間的關(guān)系、中央與地方之間的互動關(guān)系決定了社會交往、社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)。就社會階層而言，主要體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)階層、政治階層、職業(yè)階層、文化階層等要素。從國家角度講，制度權(quán)威取決于國家是否具有較強(qiáng)的政治能力來整合社會資源、協(xié)調(diào)社會利益、聚合社會組織、安排發(fā)展次序、解決社會結(jié)構(gòu)性問題以及推動社會發(fā)展，使社會的各種結(jié)構(gòu)關(guān)系各安其位并都有一定的發(fā)展空間。在多元分化的社會基礎(chǔ)上形成整合性的階層關(guān)系，建構(gòu)社會各階層對制度的認(rèn)同支持，有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，有效推動經(jīng)濟(jì)增長，有效汲取資源，有效動員社會。制度權(quán)威必須具有通達(dá)各個政治層次的傳遞性和系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。也就是說，制度規(guī)則必須在所有地方和所有關(guān)系中都具備可行性。

(二)培育制度權(quán)威的社會資本

中國的國家治理體系是在“歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[18]105。錢穆先生認(rèn)為，歷史是我們?nèi)松慕?jīng)驗(yàn)、人生的事業(yè)，而事業(yè)必有其持久性……歷史事件是一種遠(yuǎn)從過去透過現(xiàn)在而直達(dá)將來的，有它一貫的一種歷史精神。[19]8這是從時間維度對國家治理體系的來由、演化進(jìn)行的精準(zhǔn)定位。制度從來不是無緣無故地產(chǎn)生的，總是帶有歷史的印記。中國悠久的歷史傳統(tǒng)都是出于強(qiáng)國家—弱社會的結(jié)構(gòu)，國家能夠有效執(zhí)行法律、政策，而社會缺乏互惠規(guī)范、合作網(wǎng)絡(luò)、公民參與網(wǎng)絡(luò)、互相信任以及成熟的公民責(zé)任感等公民共同體的各種要素。當(dāng)然，這種社會資本對局部范圍的經(jīng)濟(jì)合作也是有推動作用的。有研究顯示，中國改革開放40多年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就和減貧奇跡依賴于中國各區(qū)域獨(dú)有的社會文化主體，體現(xiàn)為家庭和家族、擬家族化的社會關(guān)系、社會組織以及區(qū)域社會四個相互關(guān)聯(lián)與支撐的方面。[20]因此，社會環(huán)境和歷史傳統(tǒng)深刻地影響著制度的有效性。制度規(guī)則在特定的共同體中隨著歷史的發(fā)展以各種形式演化并自我強(qiáng)化。歷史賦予的社會環(huán)境給深處其中的個人不同的機(jī)遇和激勵，個人以理性的方式對此作出反應(yīng)并不斷自我強(qiáng)化。第一，對個人來說，去適應(yīng)現(xiàn)有的規(guī)則幾乎永遠(yuǎn)比試圖改變規(guī)則要容易。第二，一旦發(fā)展被置于特定的規(guī)則軌道，組織化的學(xué)習(xí)、文化習(xí)俗會強(qiáng)化其軌跡。非正式規(guī)范和文化的變化要比正式規(guī)則慢得多，而且它們會重塑這些正式規(guī)則。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前“法治中國”建設(shè)的展開必然要求從培育合格公民開始，必須把浸透著“宗法精神”的“親屬法倫理”轉(zhuǎn)換為洋溢著“法治精神”的“公民法倫理”。[21]

(三)重塑制度權(quán)威的人力資源

無生命的政治、無配合的制度無法自然長成，制度必須與人事相配合。與西方國家政黨不同，中國共產(chǎn)黨不只是充當(dāng)連接國家與社會并發(fā)揮代表和表達(dá)作用的工具，還具有整合與分配、服務(wù)與引領(lǐng)的功能，是治理國家和社會的主導(dǎo)性組織力量，是政治正當(dāng)性和權(quán)威的根源所在。在領(lǐng)導(dǎo)國家和社會實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的過程中，它展現(xiàn)出一種組織的自我認(rèn)知、自我塑造、自我期許、自我實(shí)現(xiàn)的能動力。同時，中國共產(chǎn)黨還擔(dān)負(fù)著教育、規(guī)訓(xùn)、約束眾多行動者有效執(zhí)行制度、發(fā)揮制度權(quán)威的示范表率功能。

(四)注入制度權(quán)威的德性倫理

制度和規(guī)則體系如果不植根于人在復(fù)雜社會中的需求，沒有一定的道德價值基礎(chǔ)，要維持其運(yùn)轉(zhuǎn)將需要巨大的制度運(yùn)行成本，而且會讓人與人之間失去基本的信任與溫情。西方對理性主義尤其是其中的建構(gòu)理性主義的過分倚重導(dǎo)致了冰冷的規(guī)則主義和生活世界的“牢籠化”。[22]183-184制度權(quán)威并不僅僅是因?yàn)槠渑c權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)的有效性，更是因?yàn)槠渑c倫理道義關(guān)聯(lián)的正當(dāng)性。在反腐倡廉的制度建設(shè)進(jìn)程中，需要倫理與制度兩個層面進(jìn)行綜合治理，確保從嚴(yán)治黨、治國理政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。廉政倫理的制度意蘊(yùn)體現(xiàn)了廉政顯性規(guī)范與隱性信仰的二維價值，目的性與工具性的統(tǒng)一，表現(xiàn)出約束功能、激勵功能、保障功能、整合功能。[23]如果這些價值目標(biāo)能夠落實(shí)到依法治國與以德治國有機(jī)結(jié)合的治理方式中去，將會創(chuàng)造性地開創(chuàng)出包括制度執(zhí)行力、情感力、信心力等在內(nèi)的新型民心政治形態(tài)，建構(gòu)出應(yīng)有的制度權(quán)威。