回歸以來澳門特區(qū)公共行政改革回顧與展望

簡浩賢

(澳門專才發(fā)展學(xué)會 研究與發(fā)展中心，澳門 999078)

香港與澳門作為兩個(gè)特別行政區(qū)，回歸前分別被英國和葡萄牙管治了一百多年，港澳兩地的公共行政管理都留下了深深的宗主國鉻印?；貧w后，如何立足于“一國兩制，高度自治”原則推進(jìn)公共行政管理改革成為必然要求。港澳在回歸之前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異明顯，兩地民眾對回歸的心態(tài)也截然不同。港人回歸前最怕變[1]，認(rèn)為香港狀況最好，經(jīng)濟(jì)繁榮、政府無為而治。相較之下，葡萄牙國力衰退，對澳門的管治能力有心無力，1967年澳門爆發(fā)“一二三事件”，在內(nèi)地的支持及澳門人民堅(jiān)決斗爭下，澳葡政府管治威信受到極大打擊。特別是1974年葡萄牙爆發(fā)“四二五革命”，葡萄牙新政府主動提出交還澳門，但要求中國承認(rèn)澳門是葡萄牙的殖民地，中央斷然拒絕。1976年澳葡政府頒布《澳門組織章程》以及1979年中葡建交后，在中國要求下，澳葡政府才關(guān)心并加強(qiáng)對澳門的行政管理。

澳葡政府依據(jù)葡萄牙《海外組織法》管治澳門，實(shí)施行政主導(dǎo)管治制度，權(quán)力高度集中在澳門總督手上[2]，依據(jù)殖民管治法規(guī)設(shè)立行政架構(gòu)[3]，采用澳葡政府及地方級市政機(jī)構(gòu)兩級制。第一級的七個(gè)政務(wù)司只執(zhí)行澳督所授予的行政權(quán)力，第二級的地方級市政機(jī)構(gòu)包括局、廳、處、科及組長共五級。[4]政府公務(wù)員的招聘、晉升、管理制度都有強(qiáng)烈的葡萄牙文化及個(gè)人主義[5]，唯人至上的用人方式導(dǎo)致澳葡管治隊(duì)伍人浮于事，授權(quán)不清，部門協(xié)調(diào)能力差，行政效率低，貪污問題普遍存在。雖然，澳葡政府設(shè)立了若干的咨詢機(jī)構(gòu)，但形同虛設(shè)，事實(shí)上設(shè)置了各種門檻，華人政治人才基本沒有機(jī)會進(jìn)入澳葡管治隊(duì)伍。1988年《中葡聯(lián)合聲明》簽署后，澳門正式進(jìn)入過渡期。澳葡政府在管治澳門的最后十五年時(shí)間里，明顯地?cái)U(kuò)大政府職能及加快行政組織架構(gòu)擴(kuò)張，隨之而來的就是公務(wù)人員規(guī)模快速膨脹。[6]雖約定逐步實(shí)現(xiàn)“中文官方化、公務(wù)員本地化、法律工作本地化”，葡國或澳葡政府有意無意地進(jìn)行阻延，實(shí)際上相關(guān)工作并沒有推進(jìn)，甚至還反其道而行之。這直接導(dǎo)致回歸后公共行政管理系統(tǒng)內(nèi)中高級公務(wù)人才不足，法律本地化工作繁重，澳門特區(qū)政府公共行政管理困難重重。

回歸以來，澳門公共行政改革經(jīng)歷了重構(gòu)公共行政體系和以制度建設(shè)完善治理體系兩個(gè)階段，新形勢下澳門公共行政管理改革將邁向現(xiàn)代化。由此，本文借鑒蔣朝陽教授的觀點(diǎn)[7]，根據(jù)特首任期，分析所面臨的問題及改革措施，比較得失，從而展望特區(qū)政府未來的公共行政改革。

一、重構(gòu)公共行政管理體系，實(shí)現(xiàn)有效管治(1999—2009年)

回歸之后，首任澳門特首的首要任務(wù)是全面治理澳葡遺留下來的沉疴痼疾，盡快建立起以澳門人為主體的公共行政管治隊(duì)伍，維護(hù)社會安定，保證經(jīng)濟(jì)社會有序運(yùn)行。鑒于此，首任行政長官就任之初著重以民為本、固本培元、堅(jiān)持循序漸進(jìn)地著手推動公共行政改革。[8]

(一)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，逐步去舊建新

回歸后，為社會持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的公共治理體系是必然要求。澳葡政府治理體系混亂，腐敗叢生，但“作為負(fù)責(zé)任的政府，既不應(yīng)當(dāng)也不可能在成立后短短幾個(gè)月之內(nèi)，提出一整套欠缺周全考慮的全新施政構(gòu)想。任何一個(gè)新任的政府，都必須經(jīng)歷一個(gè)執(zhí)政上的嘗試及探索階段，以付出必要的時(shí)間和精力，去了解它的管治環(huán)境，了解各種現(xiàn)行政策措施的利弊得失，探討成功的機(jī)會和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從而決定它要做甚么和不做甚么。”①居于這一原則，首任行政長官在任期間內(nèi)，采取穩(wěn)健的策略，逐步摒除澳葡時(shí)期的治理詬病，探索“一國兩制”下“澳人治澳”的道路。這條道路必然充滿艱難，“在劃時(shí)代的政權(quán)轉(zhuǎn)變中，妥善完成政府架構(gòu)的調(diào)整，確保各種服務(wù)如常進(jìn)行,讓廣大市民繼續(xù)安居樂業(yè)，這對于一個(gè)沒有管治經(jīng)驗(yàn)的、兼且遭逢澳門數(shù)十年少有的經(jīng)濟(jì)困難的特區(qū)政府來說，是一項(xiàng)沒有先例的挑戰(zhàn)?！碧厥讏?jiān)定不移地帶領(lǐng)管治隊(duì)伍走出成功的路子，“在十個(gè)多月的施政期內(nèi)，我們已經(jīng)就政府的行政架構(gòu)及公職制度進(jìn)行了初步的研究和評估，為未來的調(diào)整和完善，走出了必要的第一步?！?/p>

(二)整合公共行政資源，建立精簡高效的部門架構(gòu)

針對澳葡時(shí)期機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的弊病，首任特區(qū)政府首先整合公共行政資源，重組機(jī)構(gòu)部門架構(gòu)。根據(jù)社會管理要求，重新劃分公共行政工作領(lǐng)域，把本來澳葡政府的七個(gè)司調(diào)整為行政法務(wù)司、經(jīng)濟(jì)財(cái)政司、保安司、社會文化司及工務(wù)運(yùn)輸司共五司[9]，作為行政長官直接領(lǐng)導(dǎo)的一級行政機(jī)關(guān)。再根據(jù)特區(qū)政府自我管理及國際交往需要，增設(shè)廉政公署、審計(jì)署、澳門海關(guān)。撤銷市政機(jī)構(gòu)，成立民政總署，整合相關(guān)廳處級單位，合并澳門基金會和澳門發(fā)展與合作基金會。透過內(nèi)部調(diào)整重組，至2005年，特區(qū)政府部門由回歸前71個(gè)大幅下降至60個(gè)。大力規(guī)范公共行政服務(wù)系統(tǒng)，制定一系列的服務(wù)承諾計(jì)劃及一站式服務(wù)平臺。服務(wù)承諾計(jì)劃引入ISO9000的質(zhì)量管理認(rèn)證制度，規(guī)范政府與公眾層面的溝通。一站式服務(wù)平臺便利于市民溝通辦事，在公眾服務(wù)暨咨詢中心的基礎(chǔ)上設(shè)立市民服務(wù)中心，革除過去政出多門的弊端，大幅提升行政效率。

(三)規(guī)范行政，實(shí)施自上而下的重整

公共行政管理是一個(gè)體系，居于其核心的是制度規(guī)范，清除澳葡政府的弊端首先要樹立與其不同的行政規(guī)范，為澳門公共行政管理確立基本準(zhǔn)則。首任特首在任期內(nèi)一直致力于推行自上而下的改革，以核心帶動推進(jìn)澳門的公共行政管理改革，并“首次開辦專為全體高、中級公務(wù)員而設(shè)的課程。”2001年完成了警察總局和海關(guān)同屬紀(jì)律部隊(duì)機(jī)關(guān)的組建，并從2002年開始全面展開政府架構(gòu)的重大改革，務(wù)求達(dá)致精簡架構(gòu)的目標(biāo)?！罢畬⒗^續(xù)強(qiáng)化公務(wù)員培訓(xùn)，尤其加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及主管人員的訓(xùn)練，提升他們的通才素質(zhì)和決策能力?！苯?jīng)過框架重建、部門職能重整、人員培訓(xùn)的持續(xù)努力，2005年施政報(bào)告中認(rèn)為已實(shí)現(xiàn)了澳門的“公共服務(wù)初步轉(zhuǎn)型”。同時(shí)，特區(qū)政府相繼成立各類咨詢組織，讓民眾盡可能參與特區(qū)公共行政管理。“全面擴(kuò)大咨詢組織的成員數(shù)量，增加具備一定個(gè)人素質(zhì)，擁有一定的公眾和界別認(rèn)受性，尤其是年青有為的新成員，同時(shí)，注意吸納少數(shù)或新興社會階層的代表，讓不同的階層，以及同一階層的不同分支部分，在組織內(nèi)都有自己的聲音；革新咨詢工作的形態(tài)和方法 ，開發(fā)多種多樣的咨詢渠道，將會議咨詢和查訪咨詢，常規(guī)咨詢和特殊咨詢，社團(tuán)咨詢和公聽咨詢，集體咨詢和個(gè)人咨詢，高度聯(lián)結(jié)，互動互補(bǔ)，整合出一幅完整的社會意見圖像?！睂εc民眾利益高度關(guān)聯(lián)的社會重大公共事件，設(shè)立專項(xiàng)事件公開咨詢臨時(shí)機(jī)構(gòu)，委派對口人員參與，廣泛征集民意。

(四)健全法治，推行依法公共行政管理

針對回歸前法規(guī)混亂問題，澳門特區(qū)政府完善行政組織法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)特區(qū)公共行政管理有法可依。澳門特區(qū)政府成立廉政公署，修改公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，加強(qiáng)打擊政府官員貪污腐敗行為。特別針對容易滋生貪腐問題的公共工程領(lǐng)域，加強(qiáng)政府采購的審查及考察的制度建設(shè)，完善公務(wù)員工作指引，清晰工程批給做法，樹立政府依法行政、廉潔奉公的形象。同時(shí)，建設(shè)高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，從招聘、晉升、考評、培訓(xùn)、退休等環(huán)節(jié)建立完善的公職制度，實(shí)現(xiàn)公共行政管理隊(duì)伍的穩(wěn)定，保證公共行政的公開廉政。

總體上，首任行政長官任期內(nèi)因應(yīng)澳門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，重構(gòu)了澳門公共行政管理體系。特別是2002年澳門開放賭權(quán)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)迅速起飛。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得以夯實(shí)的前提下，特區(qū)政府開始了系統(tǒng)性的公共行政管理規(guī)范改革，加快了澳門公共行政管理的現(xiàn)代化進(jìn)程，使澳門特區(qū)公共行政管理步入良性發(fā)展軌道。但這一時(shí)期澳門公共行政管理體系上的不足也暴露出來，如2006年發(fā)生了“歐文龍事件”，這對特區(qū)政府的形象及治理威信打擊甚大。與博彩業(yè)開放而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快車道相比，“在公共行政方面，部分政府部門，官僚主義文化依然頑固存在，其服務(wù)和‘以民為本’的理念脫節(jié)，過去某些不良甚至惡劣的行政現(xiàn)象，死灰復(fù)燃?！薄安糠止賳T和部門逐漸由回歸初期的積極奮斗，轉(zhuǎn)變?yōu)槁槟颈粍?，惰性思維和松散現(xiàn)象開始浮現(xiàn)?！边@是值得警惕的信號，于是，特區(qū)政府“決定加強(qiáng)各級官員履行職務(wù)的問責(zé)性，檢討現(xiàn)有的制度，訂定適當(dāng)措施，”“要設(shè)置有力機(jī)制，全面優(yōu)化政策制訂和執(zhí)行過程的跨部門合作，避免不同范疇的政策措施互相牽制和干擾。”如果只局限于一般公共行政框架的調(diào)整完善，不把政治使命融入到公共行政管理工作之中，并無法真正建立一支服務(wù)于民眾的公共行政管理隊(duì)伍，“無論行政改革和法律改革，在基本法的基礎(chǔ)上，除非我們愿意從根本上改變整個(gè)現(xiàn)有的行政文化，改變只見方法不見理念，只見樹木不見森林的視野，將政治使命和管理之道，組織架構(gòu)和權(quán)力責(zé)任，人員能力和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，程序設(shè)計(jì)和操作效益，服務(wù)供給和市民需求，穩(wěn)定的制度政策和多變的社會環(huán)境，普遍的行政法律概念和獨(dú)特的本地生活邏輯，科學(xué)地緊扣起來，大膽地進(jìn)行哲學(xué)性、結(jié)構(gòu)性、功能性的徹底革新，否則，改革的效益殊為有限，甚至誘發(fā)出新的問題，或使原有的問題在改變了的形式之下變得更加嚴(yán)重?！?/p>

通過對工作面鉆孔條件進(jìn)行分析，9105工作面的膠帶順槽上部23 m屬于K5灰?guī)r，其上方55 m處為3號煤層采空區(qū)，煤層上部0.4～1 m處屬于K4灰?guī)r層，K4灰?guī)r層的上部是泥巖并局部分布有砂質(zhì)泥巖，下部底板則是細(xì)砂巖。

二、立足制度建設(shè)，完善公共行政管理治理體系(2009—2019年)

在首任澳門特區(qū)行政長官帶領(lǐng)下，澳門特區(qū)政府建立了與“一國兩制”相適應(yīng)的公共行政管理體系，全力消除澳葡時(shí)期遺留問題的同時(shí)，年輕的澳門公共行政管理體系也暴露出許多不足。誠如特首在2007年施政報(bào)告中提出的“行政和法律改革的質(zhì)量和進(jìn)度，如果依然停留于過去幾年的狀況，政府的施政不但無法適應(yīng)當(dāng)前社會的迅速發(fā)展，而且會成為社會未來更大發(fā)展的絆腳石。為此，政府將率先負(fù)起變革與承擔(dān)的責(zé)任，全面展開深層次的改革。”澳門回歸后的第一個(gè)十年內(nèi)，澳門特區(qū)政府重建了公共行政管理體系，但仍沒有對澳葡政策遺留下來的法律體系進(jìn)行清理，導(dǎo)致依法行政方面存在明顯缺陷。

法制不彰，澳門公共行政管理體系無法從舊框架中跳脫。正如特首在施政報(bào)告中所提出的，即使具備了基本框架，但澳門公共行政管理體系的內(nèi)涵和素質(zhì)仍無法適應(yīng)現(xiàn)代化所需?！靶姓头筛母锏馁|(zhì)量和進(jìn)度，如果依然停留于過去幾年的狀況，政府的施政不但無法適應(yīng)當(dāng)前社會的迅速發(fā)展，而且會成為社會未來更大發(fā)展的絆腳石?！北仨毻ㄟ^法制在內(nèi)的制度建設(shè)，為澳門的公共行政管理體系注入內(nèi)在精神，構(gòu)建真正能夠服務(wù)于“一國兩制、澳人治澳”的公共行政管理體系。因此，澳門從2007年啟動三年公共行政改革路線圖，設(shè)立問責(zé)制，主要是解決澳門公共行政管理體系仍沿用澳葡法制的問題。第二任特首上任后的第一份施政報(bào)告就提出，“按照《基本法》和《回歸法》的規(guī)定，利用3年的時(shí)間，對回歸后仍然生效的原有法規(guī)，包括其條文的有效性、中文文本的準(zhǔn)確性等進(jìn)行適應(yīng)化的研究、分析和清理，清楚厘定本澳法體系的組成內(nèi)容”。

第二任特區(qū)行政長官在首任行政長官實(shí)現(xiàn)管治本地化的基礎(chǔ)上，著重從公共行政組織的結(jié)構(gòu)、職能、功能等方面加以優(yōu)化，持續(xù)以制度建設(shè)來推進(jìn)澳門公共行政管理改革以實(shí)現(xiàn)公共行政管理現(xiàn)代化。

(一)圍繞法制建設(shè)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的公共行政框架

澳門特區(qū)經(jīng)濟(jì)得益于博彩業(yè)等的迅速發(fā)展而突飛猛進(jìn)，大力投資各種公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，“歐文龍事件”暴露了急劇發(fā)展過程中公共行政管理體系的漏洞。第二任行政長官上任伊始便提出立足于首任長官提出的三年公共行政改革路線圖，清理不合時(shí)宜的法律規(guī)章，建立完善的法制基礎(chǔ)，以此指導(dǎo)公共行政?！疤貐^(qū)政府近一年來起草并頒布了11項(xiàng)法律及 20 項(xiàng)行政法規(guī)，并計(jì)劃于三年內(nèi)分階段進(jìn)行原有法律的適應(yīng)化及系統(tǒng)化清理工作，積極研究法規(guī)項(xiàng)目修訂及草擬工作的中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。”澳門特區(qū)政府先后修訂完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，實(shí)施預(yù)防及遏止私營部門賄賂的制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，實(shí)施常態(tài)化審計(jì)，擴(kuò)大專項(xiàng)審計(jì)功能，增強(qiáng)抽查力度深度及追蹤度，強(qiáng)調(diào)建立可查可控的公開透明財(cái)政制度，完善官員問責(zé)制，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)及主管行為準(zhǔn)則，理順職責(zé)權(quán)限分工，進(jìn)一步明確官員的政治責(zé)任、法律責(zé)任及行政責(zé)任。澳門特區(qū)政府于2011年開始對“1976年至1999年12月頒布的法律和法令共2123項(xiàng)，經(jīng)過清理后，明確其中712項(xiàng)仍然生效，但當(dāng)中有些已與回歸后的社會現(xiàn)實(shí)或法律制度的發(fā)展脫節(jié)，故需要進(jìn)一步研究，確定修訂或廢止?！敝?013年“按計(jì)劃完成澳門原有法律清理及適應(yīng)化工作”。此后，澳門特區(qū)政府不斷適時(shí)跟進(jìn)法律的修訂工作。通過法制建設(shè)，為澳門公共行政提供清晰的指引，建立與澳門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的制度保障。

(二)引入績效管理，強(qiáng)化公共危機(jī)應(yīng)急管理

第二任特首致力于建立更有效的公眾需求響應(yīng)力的公共行政管理體系，特區(qū)政府推動跨部門合作，提高政策執(zhí)行力，引入績效管理制度，增加政府電子化項(xiàng)目，完善一站式服務(wù)，完善公共服務(wù)流程，全力提升公共行政效率。隨著澳門國際化程度的不斷提升，以及新世紀(jì)以來各種非傳統(tǒng)安全危機(jī)時(shí)有爆發(fā)，特別是國際敵對勢力不斷強(qiáng)化利用港澳特殊地位制造事端，澳門特區(qū)政府提出“在現(xiàn)有的區(qū)域和國際應(yīng)急合作、公共衛(wèi)生、民防、旅游危機(jī)四大應(yīng)對機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)由行政長官領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)處理統(tǒng)籌機(jī)制，進(jìn)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，采取應(yīng)對危機(jī)所必須的各項(xiàng)緊急措施，確保能夠第一時(shí)間掌握突發(fā)事件的情況”。2017年成立檢討重大災(zāi)害應(yīng)變機(jī)制暨跟進(jìn)改善委員會，統(tǒng)籌民防應(yīng)急、協(xié)調(diào)部門、私企及民間組織共同參與，多方面提升特區(qū)應(yīng)對突發(fā)危機(jī)處理的能力。

(三)繼續(xù)完善組織架構(gòu)，積極吸納政治人才

2010年到2019年期間，澳門特區(qū)政府先后合并法律改革辦公室及國際法事務(wù)辦公室，調(diào)整文化局體育局組織及運(yùn)作，優(yōu)化社工局職能，將社?；饎澣肷鐣幕荆淹诵莼饡w行政法務(wù)司管理，完成了行政法務(wù)及社會文化范疇的15個(gè)部門以上進(jìn)行組織調(diào)整與職能重組。僅2017年，澳門特區(qū)政府就進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)財(cái)政、保安及工務(wù)運(yùn)輸范疇內(nèi)17個(gè)公共部門職能的重點(diǎn)調(diào)整。根據(jù)施政過程中出現(xiàn)的問題，澳門公共行政管理最重要的改革方向就是實(shí)現(xiàn)政府與社會的高效溝通。澳門公共行政管理改革除持續(xù)推進(jìn)行政管理電子化外，2011年設(shè)立政策研究室，2013年設(shè)立政府發(fā)言人制度，2019年成立市政署。澳門特區(qū)政府不斷優(yōu)化組織架構(gòu)，穩(wěn)步提升公共管理能力。

引導(dǎo)民眾參政議政到培養(yǎng)政治人才。首任特首積極利用公眾咨詢組織推進(jìn)公共行政管理，第二任特首進(jìn)而積極引導(dǎo)公眾咨詢組織從參政議政功能向培養(yǎng)政治人才方向延伸。2012年，澳門特區(qū)政府全面實(shí)施《公共政策咨詢規(guī)范性指引》，針對性地規(guī)范成員委員的重復(fù)性并限制其委任年期。2015年“落實(shí)整合和精簡咨詢組織，建議規(guī)范所有咨詢組織每屆任期為兩至三年，社會人士成員可連任兩至三屆，但最長不超過六年，最多可同時(shí)出任三個(gè)咨詢組織。”2017年進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)權(quán)益、工務(wù)運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的咨詢組織。2018年推動咨詢委員年輕化專業(yè)化，以培養(yǎng)參政議政人才為核心。至2020年6月，澳門特區(qū)共有45個(gè)公眾咨詢組織，既緊密了政府與公眾的聯(lián)系，又培養(yǎng)了大批的政治人才，為日后建立起政府機(jī)構(gòu)與咨詢組織間的人才旋轉(zhuǎn)門打下有力基礎(chǔ)。

(四)完善公職制度，致力建設(shè)穩(wěn)定的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍

三、澳門公共行政改革仍需克服的問題

回歸二十余年，澳門特區(qū)從零起步建立了適應(yīng)澳門國際化和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的公共行政管理體系，一些深層次的問題也不斷浮現(xiàn)，如2014年的《候任、現(xiàn)任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案引發(fā)澳門2萬多人上街抗議而被迫撤回；2019年7月政府提出成立600億元的澳門投資發(fā)展基金亦引起社會各界質(zhì)疑而最后不了了之。故此，第三任特首在其第一份題為《砥礪奮進(jìn)共創(chuàng)新猷》施政報(bào)告(下文簡稱施政報(bào)告)中指出，公共行政管理仍存在部門架構(gòu)職能重迭交叉、電子政務(wù)綜合統(tǒng)籌力度不足、行政流程繁瑣、公職人員招聘使用低效、部門協(xié)調(diào)差等問題。因此，如下問題必須加以解決。

(一)圍繞功能性質(zhì)推進(jìn)組織架構(gòu)重組問題

特區(qū)回歸之初沿襲了澳葡的公共行政框架，歷經(jīng)兩任行政長官的改革，先后進(jìn)行了多次的重組，但政府公共行政的反應(yīng)力仍有待提高。行政法務(wù)司張永春在2020年4月22日出席立法會會議并解答議員們的問題時(shí)重申，架構(gòu)重整是公共行政改革的一個(gè)重要部分，澳門擁有38500名公職人員及75個(gè)局級部門或?qū)嶓w，數(shù)量仍然較多。為此，澳門特區(qū)政府已作出首批行政部門整合計(jì)劃。澳門特區(qū)政府已開啟了頂層設(shè)計(jì)的第一步改革，未來必然加快自上而下的部門整合調(diào)整。但亦可預(yù)期，對于規(guī)模相對龐大的澳門行政體系，改革所面臨的人員分流安置的壓力將是巨大的。

(二)公共行政人員素質(zhì)提升困境

公共行政人才的培養(yǎng)需要一個(gè)過程，作為國際化城市，特別是肩負(fù)粵港澳大灣區(qū)所賦予的責(zé)任，澳門公共行政管理人員擁有立足于國際化、復(fù)合化基礎(chǔ)上的專業(yè)能力是基本素質(zhì)要求。現(xiàn)時(shí)的公務(wù)員培訓(xùn)類型分為入職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)及專業(yè)培訓(xùn)，由行政暨公職局下屬人力資源廳提供特別培訓(xùn)、語言培訓(xùn)及職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。這種培訓(xùn)方式缺乏對職階、級別、職能的區(qū)分，泛而不精。公共行政管理體系實(shí)施簡單的直線型層級遞升，中層級以上的復(fù)雜型人才相對欠缺?？梢灶A(yù)見，澳門特區(qū)政府組織架構(gòu)重組后，職能崗位將更加精細(xì)，結(jié)合澳門未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，必須為澳門公務(wù)人員提供更具有針對性的培訓(xùn)。

(三)更好的高級人才發(fā)現(xiàn)使用機(jī)制缺失問題

具有全局戰(zhàn)略能力的高級公共行政管理人才培養(yǎng)關(guān)系到澳門未來的發(fā)展，但當(dāng)前的使用機(jī)制并不支持這類人才的培養(yǎng)。澳門必須在公共行政管理體系內(nèi)建立人員橫向調(diào)動制度，通過更多的崗位歷練，使其具有更好的全局觀和更全面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而讓人才脫穎而出。行政法務(wù)司司長在回應(yīng)議員質(zhì)詢公務(wù)員橫向的調(diào)動問題時(shí)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行政府已經(jīng)有一套公務(wù)人員流動的機(jī)制，但未來的執(zhí)行必然需要更貼近改革實(shí)際的處理。此外，澳門特區(qū)政府要發(fā)揮人才聚焦效應(yīng)。目前，特首及五司共64位顧問，作為政府機(jī)構(gòu)智囊型的顧問相對獨(dú)立，并沒有形成集聚效應(yīng)。要通過機(jī)制設(shè)置，在公共管理體系內(nèi)發(fā)揮這些顧問專業(yè)才能的疊加效應(yīng)，更好促進(jìn)特首及五司之間的工作協(xié)作，為澳門發(fā)展奠定核心導(dǎo)向作用。

(四)全民參政議政網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建問題

特區(qū)政府注意培養(yǎng)青年治理人才，透過各類小區(qū)服務(wù)令青少年更有機(jī)會加以實(shí)踐，吸納這類半官方咨詢平臺所涌現(xiàn)出來的人才進(jìn)入公共管理體系，才能更好激發(fā)民間人才參與治理。特區(qū)政府應(yīng)該在繼續(xù)優(yōu)化這些咨詢平臺功能的同時(shí)，建設(shè)起公共管理體系與民間社團(tuán)的人才旋轉(zhuǎn)門制度，打破民間人才與政府人才之間的鴻溝，凝聚各方人才共同參與澳門公共管理，更好地施政善治，從根本上提升政府管治水平。

四、澳門公共行政管理改革展望

澳門特區(qū)已開啟第三任行政長官帶領(lǐng)下的治理，同時(shí)澳門的公共行政改革面臨歷史性的環(huán)境。一方面世界正處于百年未有之大變局，國際環(huán)境復(fù)雜多變，同時(shí)中國開啟全面邁向中華民族復(fù)興的進(jìn)程，澳門自身也進(jìn)入“五十年不變”的中期階段。澳門所在的粵港澳大灣區(qū)承載中央所寄托的“對接國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系”任務(wù)，澳門必須更注重于公共行政管理的改革，以高效、標(biāo)準(zhǔn)、廉潔的行政管理體系，實(shí)現(xiàn)“一國兩制、澳人治澳”的政治創(chuàng)新。透過新任特區(qū)行政長官在參選之前的演講[10]，及其第一份施政報(bào)告所提出的公共行政改革設(shè)想，結(jié)合澳門在新時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇及角色定位，澳門公共行政管理的改革應(yīng)從如下幾個(gè)方面推進(jìn)。

(一)因應(yīng)澳門在國家戰(zhàn)略的定位推進(jìn)公共行政管理頂層設(shè)計(jì)

澳門的發(fā)展離不開國家，特別是2019年頒布實(shí)施的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將是澳門未來發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。圍繞澳門在國家發(fā)展戰(zhàn)略上的定位，澳門的公共行政管理必然要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以適應(yīng)這一角色要求。新任行政長官參選之初就把政府治理及行政改革作為“協(xié)同奮進(jìn)、變革創(chuàng)新”參選政綱，其中尤以把公共治理水平排在最前，提出重點(diǎn)要深化行政改革、推行政務(wù)公開、強(qiáng)化官員問責(zé)、改進(jìn)咨詢機(jī)制。澳門地處粵港澳大灣區(qū)，建立具有國際水平的公共行政管理體系，是澳門公共行政管理改革應(yīng)有之責(zé)任。

(二)推進(jìn)自上而下的自我革命式公共行政管理改革

新任行政長官強(qiáng)調(diào)立足于高層管理隊(duì)伍的改革，從而帶領(lǐng)澳門整體公共行政管理系統(tǒng)的改革。施政報(bào)告中明確提出，一是要透過行政長官與司長的政務(wù)會議，協(xié)調(diào)解決跨部門重大事項(xiàng)；二是要完善官員問責(zé)制度，明確公共部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)，構(gòu)建可操作的官員問責(zé)制度。這兩點(diǎn)對于澳門公共行政管理帶來的觸動將是深遠(yuǎn)的，從公共管理體系的領(lǐng)導(dǎo)層開始進(jìn)行自我革命，必將帶動整體系統(tǒng)的全新運(yùn)作，澳門將透過更為明確的權(quán)責(zé)體系和更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心推進(jìn)國際水平的公共管理改革。

(三)圍繞可持續(xù)公共行政管理體系建設(shè)培養(yǎng)公務(wù)員隊(duì)伍

回歸之初，由于澳葡政府對《中葡聯(lián)合聲明》所要求的“公務(wù)員本地化”執(zhí)行不力，造成回歸之初公務(wù)員隊(duì)伍斷層明顯。首屆特區(qū)政府成立之時(shí)招聘的公務(wù)員隊(duì)伍年齡較為整齊，經(jīng)過20年服務(wù)之后，公務(wù)員隊(duì)伍年齡層次上的可持續(xù)發(fā)展問題開始凸現(xiàn)。施政報(bào)告提出“優(yōu)化公職招聘制度，全面改革公務(wù)人員入職招聘流程，逐步建立有效且又能保障質(zhì)量的公職招聘制度”，對于公務(wù)員素質(zhì)的提升方面強(qiáng)調(diào)“提升公務(wù)人員成效。利用大學(xué)的教學(xué)資源，為公務(wù)人員開辦具針對性培訓(xùn)課程，增強(qiáng)專業(yè)能力、應(yīng)變能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識?！惫珓?wù)員隊(duì)伍的骨干培訓(xùn)是保證其持續(xù)提供高質(zhì)量服務(wù)能力的基本要求，要“探索實(shí)施公共部門領(lǐng)導(dǎo)和主管橫向調(diào)動機(jī)制，建立適應(yīng)性強(qiáng)和高效精干的施政團(tuán)隊(duì)”。

(四)實(shí)踐“一國兩制”民主，探索“政府—民眾”聯(lián)合治理模式

在“一國”的保障下，“澳人治澳、高度自治”不斷推進(jìn)探索。作為澳門特色和社會最基本組織的社團(tuán)，一直在澳門的公共行政管理上扮演重要的角色和發(fā)揮著重要的作用。施政報(bào)告中提出，“完善咨詢機(jī)制及其組織體系，提升社會參與度和政策咨詢成效，充分發(fā)揮社團(tuán)在特區(qū)治理中的作用”，顯然，澳門公共行政管理的改革深化方向是實(shí)現(xiàn)公共行政管理機(jī)構(gòu)與公眾之間的更緊密更有效的合作，“政府—民眾”聯(lián)合治理的方式將是對公共行政管理模式的創(chuàng)新，也將是“一國兩制”下的民主探索。

注釋：

①本文研究澳門特區(qū)政府在公共行政管理領(lǐng)域的改革，圍繞政府公共行政管理政策演進(jìn)進(jìn)行分析，政策依據(jù)來自歷年澳門特區(qū)政府施政報(bào)告所提出的政策設(shè)置，后文中雙引號直引內(nèi)容均來源于此，歷年施政報(bào)告詳見https://www.gov.mo/zh-hant/content/policy-address/.