政經(jīng)分離下的香港發(fā)展模式反思及展望

彭春華

(中共廣東省委黨校 經(jīng)濟學部，廣東 廣州 510053)

回歸以來，“一國兩制”下的香港經(jīng)濟保持繁榮。與香港特區(qū)政府(下面簡稱特區(qū)政府)片面強調(diào)經(jīng)濟合作而政治上僵化理解“五十年不變”不同，敵對勢力主動撕裂“一國兩制”，只強調(diào)“兩制”而淡化“一國”，以致直接對抗中央，乃至叫囂實施“港獨”行為。從2003年“七一游行”，2004年以非法“公投”妄圖推動所謂“雙普選”，2012年“反國民教育”，2014年“占領(lǐng)中環(huán)”到2019年爆發(fā)“修例風波”，反對派推動的社會運動越來越直指香港管治權(quán)。近年以來，香港分裂勢力日益猖獗，2019年區(qū)議會選舉結(jié)果表明“一國兩制”的落實受到極大挑戰(zhàn)?！耙粐毕隆稇椃ā泛汀痘痉ā繁Ｕ舷愀邸案叨茸灾巍辈⑼ㄟ^與內(nèi)地融合實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，“兩制”之下特區(qū)政府應主動把中央政策內(nèi)化為施政措施，提高治理能力，實現(xiàn)“一國”與“兩制”有效銜接，推進“一國”共識。但就目前而言，經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的互動機制并未形成。成熟的政府會因應經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷調(diào)整治理，如果只有經(jīng)濟發(fā)展，治理沒有相應改革，社會矛盾的積累必然不斷逼近臨界點，漸進式的改革是社會發(fā)展的最好選擇。

一、回歸以來政經(jīng)分離的香港發(fā)展模式分析

改革開放以來，與內(nèi)地的經(jīng)濟合作使香港經(jīng)濟持續(xù)繁榮?；貧w后，在中央授權(quán)下香港實行高度自治，特區(qū)政府有責任推進民主政治建設，完善社會管治，凝聚香港人心，主動為香港人增強“一國”共識提供強有力的支持，更好地落實“一國兩制”。但是，近十年以來，社會運動從攻擊特區(qū)政府延伸到以“港獨”、“反中”為意圖的暴亂，香港的經(jīng)濟發(fā)展與政治發(fā)展呈現(xiàn)背道而馳的異?，F(xiàn)象。

(一)經(jīng)濟融合為香港經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供強力支持

改革開放以來，香港經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)不同的階段特征，據(jù)此，特區(qū)政府積極爭取中央政府提供相應政策，從而獲得足夠的政策支持和市場支撐。

1.爭取生產(chǎn)要素優(yōu)化組合實現(xiàn)香港經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。改革開放后，面臨土地勞動力成本壓力的香港勞動密集型產(chǎn)業(yè)得以向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，“前店后廠”模式使香港經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，并成為全球最大的轉(zhuǎn)口貿(mào)易地?；貧w初，東南亞金融危機爆發(fā)，香港依托中央政府的全力支持，擊退金融大鱷而保持穩(wěn)定。此后，即使珠三角地區(qū)已進入經(jīng)濟成熟階段，仍以“粵主制造，港主服務”為原則進行分工合作。據(jù)香港工業(yè)總會2002年調(diào)查估計，為配合珠三角制造業(yè)活動的支援服務或有關(guān)服務，例如物流、倉儲、金融財務、保險和法律等生產(chǎn)性服務，在香港GDP中大約占到50%。香港約有150萬個職位相當于香港勞動人口的40%多與珠三角香港公司的工業(yè)生產(chǎn)活動有關(guān)。香港制造業(yè)公司在廣東直接或間接雇傭的員工已達1000多萬人。SARS爆發(fā)后，中央及時實施CEPA，特別是“自由行”政策，為香港提供市場和消費者，香港的旅游、商貿(mào)、餐飲、酒店等迅速發(fā)展。

2.推動產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化促進香港經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。“粵主制造，港主服務”原則逐步受到挑戰(zhàn)，廣東工業(yè)重化趨勢不可避免。特區(qū)政府開始檢視自身問題，“即使面對全球化和知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，仍缺乏危機感，沒有及時設法化解本港經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾，也沒有及早響應內(nèi)地的經(jīng)濟進步”[1]。中國加入WTO后，國際資本加快進入內(nèi)地，中央調(diào)整工業(yè)發(fā)展策略，“因應內(nèi)地最近有關(guān)加工貿(mào)易的政策調(diào)整，香港業(yè)界須要徹底改變已采用了二十多年的經(jīng)營模式。香港業(yè)界必須作好準備面對這次新挑戰(zhàn)，認真考慮把業(yè)務轉(zhuǎn)型、升級或轉(zhuǎn)移”[2]。雖已意識到產(chǎn)業(yè)升級迫切，但香港無論是市場選擇或政府施政都沒有切實推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2008年金融危機爆發(fā)，市場力量迫使香港正視產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型問題，2010年，特區(qū)政府提出發(fā)展“教育、醫(yī)療、檢測和認證、環(huán)保、創(chuàng)新科技、文化及創(chuàng)意”六大產(chǎn)業(yè)。[3]這一階段，無論是2003年推出的泛珠三角合作，還是國家制定的“十一五規(guī)劃”，都希冀香港能夠更主動與內(nèi)地合作而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化。

3.加速區(qū)域融合尋求香港經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展動力。2003年簽署的《CEPA》及補充協(xié)議以開放內(nèi)地市場為主。中央政府在“十二五規(guī)劃”重申“繼續(xù)支持香港發(fā)展金融、航運、物流、旅游、專業(yè)服務、資訊以及其他高增值服務業(yè)，支持香港發(fā)展成為離岸人民幣業(yè)務中心和國際資產(chǎn)管理中心，支持香港發(fā)展高價值貨物存貨管理及區(qū)域分銷中心，鞏固和提升香港國際金融、貿(mào)易、航運中心的地位，增強金融中心的全球影響力?！蓖瑫r更根據(jù)特區(qū)政府施政意圖，“支持香港環(huán)保、醫(yī)療服務、教育服務、檢測和認證、創(chuàng)新科技、文化創(chuàng)意等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展合作領(lǐng)域和服務范圍?！敝醒胝蟆吧罨浉郯暮献?，落實粵港、粵澳合作框架協(xié)議，促進區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展，打造更具綜合競爭力的世界級城市群。支持建設以香港金融體系為龍頭、珠江三角洲城市金融資源和服務為支撐的金融合作區(qū)域，打造世界先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)基地，構(gòu)建現(xiàn)代流通經(jīng)濟圈”[4]。特區(qū)政府的2012年施政報告積極配合國家“十二五規(guī)劃”，專門建議撥款十億港元設立專項基金支持港企拓展內(nèi)地市場。2013年提出把“大珠三角商務委員會”重組為“香港與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作咨詢委員會”，擴大職能，以涵蓋香港與內(nèi)地所有地區(qū)的經(jīng)貿(mào)事宜。2015年提出香港作為內(nèi)地與國際市場“超級聯(lián)系人”，圍繞中央政府對香港在“一帶一路”的定位，及廣東自貿(mào)區(qū)建設，香港與內(nèi)陸合作進一步融合深化。

(二)純粹市場理念導致經(jīng)濟融合向政治建設轉(zhuǎn)化動力弱化

香港在溝通內(nèi)地與國際市場上具有重要的作用。隨著內(nèi)地改革開放的深入，香港的“商貿(mào)通道”優(yōu)勢相對弱化，憑借這一獨特作用的獲利能力逐步下降。香港應不斷調(diào)整實現(xiàn)從單一“商貿(mào)通道”服務，向中國的國際化發(fā)展提供“制度通道”服務。但純粹的市場理念沒帶動民主政治發(fā)展，香港與內(nèi)地合作長期停滯在經(jīng)濟層面。

1.回歸前形成的壟斷性轉(zhuǎn)口功能使純粹市場理念延續(xù)和強化。新中國第一代領(lǐng)導人的高瞻遠矚決策，奠定香港在中國與世界溝通的特殊作用。1949年初，毛澤東與來訪的米高揚談話時說：“急于解決香港、澳門的問題也就沒有多大意義了。相反，恐怕利用這兩地的原來地位，特別是香港，對我們發(fā)展海外關(guān)系、進出口貿(mào)易更為有利些?？傊?，要看形勢的發(fā)展再作最后決定?！盵5]顯然，香港作為中國與西方市場銜接功能一開始就呈現(xiàn)在國家發(fā)展藍圖之中。改革開放后，香港聯(lián)結(jié)內(nèi)地與國際市場的特定功能迅速放大，香港擁有的壟斷性轉(zhuǎn)口功能最大程度地發(fā)揮市場作用，其經(jīng)濟的成功被歸結(jié)為實施了“積極不干預”政策。此后，特區(qū)政府長期奉行“大市場，小政府”治理原則，面臨各種沖擊時都從市場角度尋求解決之道，較少思考以民主政治制度改革保持比較優(yōu)勢，壟斷性轉(zhuǎn)口功能隨著內(nèi)地開放的深入，特別是中國加入WTO后競爭優(yōu)勢迅速衰退。

2.曲解“五十年不變”而忽視民主政治建設。1983年6月25日，鄧小平會見港區(qū)全國人大代表和政協(xié)委員時，作出香港回歸之后所實施的資本主義制度“五十年不變”的承諾，即“香港現(xiàn)行的社會、經(jīng)濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿(mào)易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續(xù)同其他國家和地區(qū)保持和發(fā)展經(jīng)濟關(guān)系”[6]78。這一談話被扭曲上升為“一成不變”。鄧小平同時明確指出，“如果有人說什么都不變，你們不要相信。我們總不能講香港資本主義制度下的所有方式都是完美無缺的吧？即使資本主義發(fā)達國家之間相互比較起來也各有優(yōu)缺點。把香港引導到更健康的方面，不也是變嗎？向這樣的方面發(fā)展變化，香港人是會歡迎的，香港人自己會要求變，這是確定無疑的?！盵6]93因此，特區(qū)政府必須不斷完善管治方式，提升管治能力，實現(xiàn)“人心回歸”。事實上，每當特區(qū)政府在“人心回歸”上努力時，反對派都極力污蔑和反對，最終以特區(qū)政府退卻而告終，香港民主政治建設停滯甚至倒退，這在“國民教育”事件中表現(xiàn)尤為典型。

3.利益集團綁架香港民主政治建設。管治隊伍建設是香港民主政治建設的重點，提升以“愛國愛港”人士為主體管治隊伍的公信力，是率領(lǐng)香港市民落實“一國兩制”的制度保障。居屋問題是香港市民關(guān)注事項之首?；貧w前，港英政府設立香港房屋委員會(下稱房委會)，全面統(tǒng)籌香港公共住房(下稱公屋)的建設和管理，先后實施多個計劃以持續(xù)改善香港中低收入階層的居住條件。港英政府分別在1977年和1978年實施“居者有其屋計劃”和“私人機制參建計劃”。前者由政府免費撥地給房委會興建，以市價的65%—70%價格出售給市民。后者由政府規(guī)定容積率和面積標準，以招標形式把土地批租給私人開發(fā)商建設，約定低于市價的價格出售給市民。1987年港英政府推出“長遠住房發(fā)展策略”，確立以私人開發(fā)商逐步取代房委會主導地位的政策，壟斷性利益集團出現(xiàn)。1997年，剛成立的特區(qū)政府承諾增加土地供應量，每年興建不少于8.5萬個住宅量，推出幫助市民處置居所措施。適逢金融危機爆發(fā)，房價急劇下跌，利益集團趁機攻擊特區(qū)政府。受壓于民意，2002年11月，特區(qū)政府宣布退出發(fā)展商角色，只提供公屋。2004年7月14日，房委會進一步終止置業(yè)資助貸款計劃。利益集團控制香港房產(chǎn)市場，房價持續(xù)攀升。居屋問題成為特區(qū)政府治理工作的痼疾，更成為打擊特區(qū)管治隊伍威信的萬能炸彈，民眾對特區(qū)政府信任不斷受到?jīng)_擊，香港的民主政治建設進程受阻。

(三)特區(qū)政府缺乏管治能力自我強化功能

“一國兩制，港人治港”原則下，作為香港內(nèi)部事務的本地民主政治發(fā)展，必須依托特區(qū)政府推動，特區(qū)政府管治能力直接影響到民主政治的發(fā)展。

1.以穩(wěn)定為首，回歸時全盤接收管治隊伍。為維護平穩(wěn)過渡，中英關(guān)于香港回歸過渡期管治隊伍建設上，鄧小平指出“在過渡時期后半段的六七年內(nèi)，要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，甚至包括金融方面。不參與不行，不參與不熟悉情況。在參與過程中，就有機會發(fā)現(xiàn)、選擇人才，以便于管理一九九七年以后的香港”[6]94。中央談判開始后，港英政府加速推進“民主”，削弱管治隊伍管治能力。行政管理上閹割警方功能。1991年通過連英國都還沒有的《人權(quán)法》，并以此檢視香港所有法例。1992年取消游蕩罪，警方不能輕易拘留可疑人等。1995年撤消政治部使香港完全沒有能力防止外部勢力滲透。1985年通過《立法局(權(quán)力及特權(quán))條例》，提高立法局權(quán)力。1993年廢除港督任立法局主席慣例。1995年最后一屆立法局選舉除增加直選議席外，新增直選成分的功能組別，更妄想回歸之后原班立法委員全部不變。加強司法機關(guān)權(quán)力。如推遲法官退休年限且之后可無需報批延長任期，取消最高法院按察司人選資歷和年齡限制。1996年6月撤消港督一直擁有的中止各法院和審裁處的司法人員職務的權(quán)力。根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》及附件一，回歸之后這一套管治體系被沿用下來。

2.回歸之后，管治隊伍沒有因應發(fā)展而推進改革。回歸之后，立法與司法對行政形成強力制約，立法會內(nèi)建制派長期無法占2/3多數(shù)席位，難以為特首施政提供有力支持。司法系統(tǒng)的法官任免直接與大律師從業(yè)人員及普通法系掛鉤，香港法官隊伍對特首的管治常持對立意見。即使是特首直接領(lǐng)導的公務員隊伍也沒有實施有效改革。第一任特區(qū)行政長官只帶秘書與助理便赴任，港英政府遺留下來的管治隊伍根本沒有調(diào)整。權(quán)責設置上只有特首由中央任命并對中央負責，各司局以下公務員無需承擔責任，出現(xiàn)特首有責無權(quán)、公務員有權(quán)無責怪狀。特首于2002年引入主要官員問責制，將所有司局級長官從公務員系統(tǒng)分離出來，作政治任命并以合約方式聘任，局長從向司長負責改為向特首負責并需承擔責任，政務司司長只負責特首直接委派的工作。常任秘書長與司局長同級，互不從屬，司局級長負責政策制訂，常任秘書長帶領(lǐng)下屬執(zhí)行司局長決策。運行中，常任秘書長掌人事權(quán)，處長掌財權(quán)，特首和司局長被架空。負責管理公務員隊伍的公務員事務局局長必須從公務員隊伍產(chǎn)生，委任期滿后可返回公務員隊伍，特首對公務員隊伍的影響僅限于對公務員事務局局長的任免。此后，雖對相關(guān)制度進行一些微調(diào)，如曾蔭權(quán)特首時期恢復了政務司司長工作范疇；2008年為吸納及培育政治人才而增設“副局長”及“政治助理”兩層政治委任官員，總體上香港特區(qū)管治隊伍遠沒有因應經(jīng)濟社會發(fā)展而推進改革。因此，回歸以來香港在經(jīng)濟上與內(nèi)地緊密合作，政治則不斷偏離回歸之路，民主政治發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展背道而馳。

二、政經(jīng)分離下的香港社情分析

香港由于經(jīng)濟與內(nèi)地合作而持續(xù)發(fā)展，同時對內(nèi)地的不信任也不斷積累，這種反常現(xiàn)象一直沒有得到扭轉(zhuǎn)，客觀上為反對勢力提供了機會，也逐步削弱了特區(qū)政府管治權(quán)威，最終演變成反對派妄圖公開奪取香港管治權(quán)，叫囂“香港獨立”。

(一)回歸后的政策分析：政經(jīng)分離下的合作

回歸后，中央政府根據(jù)《基本法》賦予香港特區(qū)高度自治權(quán)，中央除在國家安全、外交方面擁有權(quán)力外，香港特區(qū)的內(nèi)部管理全部交由特區(qū)政府實施。為實現(xiàn)平穩(wěn)回歸，《中英聯(lián)合聲明》及《基本法》承認對港英管治體制的沿襲，《附件三》中所列出的作為香港回歸后實施的全國性法律，須完成本地立法才可實施?；貧w以來相關(guān)本地立法一直被阻撓，如《中國人民共和國國歌法》在2018年才由特區(qū)政府提出本地立法的動議，2020年6月4日得以通過。更典型的是《基本法》第二十三條的本地立法，2003年無法通過立法會表決后被長期擱置，甚至出現(xiàn)特區(qū)政府官員“談二十三條立法”色變的不正常狀態(tài)。作為管治最重要基礎(chǔ)的立法工作無法推進，反對勢力越來越肆無忌憚，社會運動不斷走向極端，從2014年的“占領(lǐng)中環(huán)”到2019年的“修例風波”，對政府機構(gòu)直接沖擊打砸，公開叫囂“港獨”。

香港的民主政治建設停滯不前的同時，中央政府積極維護香港的繁榮穩(wěn)定。從回歸之初應對東南亞金融危機到2003年推出CEPA，每年中央政府與香港政府都會檢視相關(guān)的協(xié)議，不斷推出補充協(xié)議為香港經(jīng)濟發(fā)展提供動力，內(nèi)地部分地區(qū)也與香港達成相關(guān)的合作協(xié)議。這些政策對香港的繁榮穩(wěn)定提供了有力支持。[7]2016年、2018年、2019年先后實施CEPA下的《服務貿(mào)易協(xié)議》(2019年修訂完善)、《投資協(xié)議》和《貨物貿(mào)易協(xié)議》為香港提供全面的開放，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》更是要消除香港市民及專業(yè)服務等進入內(nèi)地的障礙。雖然特區(qū)政府積極創(chuàng)造條件鼓勵香港青年“北上創(chuàng)業(yè)”，但是大部分香港青年人并沒進入內(nèi)地市場。[8]顯然，特區(qū)政府沒能把中央政府的經(jīng)濟利好政策通過治理體系向香港社會有效傳遞，沒能轉(zhuǎn)化為民心回歸的基礎(chǔ)，反而被反對派的“有心人”歪曲為“不利”因素。香港民主政治建設不能與內(nèi)地經(jīng)濟融合同步推進的結(jié)果是，中央政府對香港的利好政策被部分香港民眾當成理所當然，甚至異化為對香港的“沖擊”。

(二)香港特區(qū)政府被動式的管治建設

由于對港英時期管治隊伍的全盤接收，特別是港英政府遺留下來被弱化的“特首”和被分化的“立法機構(gòu)”的分權(quán)設置，雖然“特首”名義是行政主導的領(lǐng)導人，但不能具有政團背景。同時“立法會”掌握對政府提案的“審核、通過財政預算；批準稅收和公共開支”的權(quán)力，[9]客觀上“特首”成為受限制的“寡人”，行政管治權(quán)受限頗多。特首對司法系統(tǒng)的官員具有任免權(quán)，即使近年一些社會爭論分歧巨大的判例，特首也只能尊重法院的判決。特首所能倚重的管治隊伍只剩下公務員隊伍。如前所述，回歸之后，特首對政府公務員隊伍進行了一些改革，但并沒形成以特首為核心的有效管治隊伍，公務員局、各處處長對公務員隊伍的影響力凌駕于特首之上，特首管治過程中只能以“協(xié)商”而非“命令”尋求他們的配合。

奪取香港管治權(quán)是反對派的既定目標。2004年以非法“公投”妄圖推動所謂的“07/08雙普選”，意圖在行政和立法兩大方面實現(xiàn)奪權(quán)。經(jīng)全國人大釋法，反對派奪取“特首”席位的妄想破滅后，集中力量在立法會上為反而反，全面阻撓特區(qū)政府施政，客觀上制造香港社會的動蕩。這使本已難以有效管治的香港特區(qū)進一步陷入混亂，矛盾焦點集中到包括特首在內(nèi)的主要官員身上。割裂的行政體系形成兩個極端。一是問責官員飽受詰難，二是普通公務員“遵章循例”被動工作，特區(qū)政府管治沉疴日積月累。

(三)政經(jīng)分離下香港的社會叛逆

反對派除在體制內(nèi)爭奪管治權(quán)外，更在教育、宣傳等方面積極滲透，為香港政經(jīng)分離埋下種子。進入回歸過渡階段，香港教育署在1985年8月頒發(fā)打破學校教育政治禁令的《學校公民教育指引》，在全港中小學推行旨在讓香港擺脫宗主思想的公民教育，首次把當代中國、內(nèi)地和香港關(guān)系、愛國觀念等內(nèi)容列入課程范圍，制定從幼稚園到大學預科的公民教育大綱，為香港國民教育發(fā)展奠定法制化基礎(chǔ)。1996年8月對教育指引修訂，“就香港而言，學生要了解香港作為一個一度是英國殖民地的華人社區(qū)，1997年7月1日以后已經(jīng)成為中華人民共和國特別行政區(qū)的地區(qū)文化與政治身份。”[10]致力于使學生重新確認作為中國公民的身份，同時“使學生認識作為公民與家庭、鄰里社會、民族國家以至世界的關(guān)系，培養(yǎng)積極的態(tài)度和價值觀，從而對香港及中國產(chǎn)生歸屬感”[10]?；貧w之后，中國歷史并沒有成為香港中小學生的必修課，1998年9月起，把歷史知識作為“公民教育科”中的一部分，相繼在初中、小學和高中獨立成科，成為中小學生的必修課，但教師可以選擇性進行施教。

社會叛逆在反對派把控的教育領(lǐng)域催化下迅速放大。香港最大教師社會團體“香港教育專業(yè)人員協(xié)會”一直被反對派把持?！巴ㄗR科”2009年列入香港高考必考課目，由于“通識科”教材可由主講教師自編并無須向教育局報審，在這樣一群有鮮明政治立場，甚至還可能是非常激進的教師引導下，學生接受的教育可想而知，甚至有教師以“課外實踐”名義帶學生到反對派煽動的游行集會現(xiàn)場，很容易就參與到激進活動中了。[11]這種教育引導下，一些香港人對自身身份的認識開始異化。鐘庭耀主持的“港大民意研究計劃”顯示，2008年后，受訪者承認為“中國人”身份比重達到高點后持續(xù)下降，2019年承認為自己“中國人”身份的比例只有46.2%，但只認同是“香港人”的占52.9%，創(chuàng)歷史新高。[12]2016年的另一項針對青年人身份認同的調(diào)查雖只有0.6%的人選擇自己不是“中國人”，但有近七成(68.4%)對自己身為中國人不感到自豪，其中，在學中學生為63.6%、在學大學生為72.9%、在職青年為68.5%。反對派立足教育等陣地，大肆攻擊特區(qū)管治隊伍，特別是在《蘋果日報》等反對派媒體的渲染下，社會被引導到政府的對立面。

三、立足經(jīng)濟，促進民主政治發(fā)展，構(gòu)建機制更好落實“一國兩制”

經(jīng)濟與政治相互促進是社會的正常發(fā)展軌道，香港經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與社會運行的動亂不斷形成鮮明的背反，究其原因是經(jīng)濟發(fā)展與民主建設割裂。政制發(fā)展是香港回歸后特區(qū)政府的責任，但長期只局限于公務員隊伍的上層改革，沒涉及整體公務員隊伍，社會治理相關(guān)的教育、媒體、社團組織等領(lǐng)域成為管治的治外之地。構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展與民主政治相互促進的良性機制，切實在“一國”前提下落實好“兩制”，是實現(xiàn)香港正常發(fā)展的必要內(nèi)容。

(一)特區(qū)政府回歸管治者角色，形成強有力的管治體系

目前，司法系統(tǒng)上仍以司法獨立為由保持相對的超然。立法會選舉受益于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》的實施可有效阻止反對派的壯大，當前應積極推進公務員隊伍改革，有效提高香港特區(qū)政府管治能力。在現(xiàn)有官員問責制基礎(chǔ)上，切實落實香港全體公務員的職責考核。在現(xiàn)行公務崗位職能要求基礎(chǔ)上，改變公務員各自為政的特點，嚴格核查公務員品行，把整體公務員系統(tǒng)納入問責體系，切實使公務員隊伍形成自特首到普通公務員共同擔責、共同管治的制度規(guī)范。

(二)堅定解決香港住房問題，奠定有效管治的社會基礎(chǔ)

林鄭特首推出大嶼山填海計劃，受2019年6月開始爆發(fā)的動亂影響而沒有繼續(xù)推進。隨著香港社會逐步回歸正軌，必須堅定推進這一計劃，以實現(xiàn)破解香港住房難題，以此解決香港民眾共同關(guān)心的問題，也必然贏得民心，為特區(qū)政府有效管治奠定良好的社會基礎(chǔ)。

積極鼓勵和支持香港居民到大灣區(qū)內(nèi)居住?；浉郯拇鬄硡^(qū)“1小時生活圈”逐步形成，《關(guān)于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》為港澳居民提供“市民待遇”，香港居民進入珠三角地區(qū)居住的吸引力增強。政府統(tǒng)計處2019年4月至7月進行主題性住戶統(tǒng)計，據(jù)估算，約有70萬名以上人士有想過將來離開香港到其他地方生活，占香港人口的11.2%。其中，約26.6萬人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活；約22萬人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市居住或退休；約6.35萬人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市工作或做生意；約0.72萬人有興趣到內(nèi)地大灣區(qū)城市讀書或進修。此外，14.4%的人表示假如“提供與香港相近的醫(yī)療服務”；14.1%的人表示“香港醫(yī)療及福利可以在內(nèi)地大灣區(qū)城市享用”；13.2%的人表示“提供跨境交通費津貼”；將會增加他們到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活的興趣。[13]隨著相關(guān)政策的落實，珠三角其他城市將成香港居民生活的第二選擇地。

(三)依托粵港澳大灣區(qū)建設，為香港青年提供更多的發(fā)展機會

隨著粵港澳大灣區(qū)建設的深入，粵港澳三地將形成全面對接。中央把粵港澳大灣區(qū)定位為全球第四灣區(qū)，可以預見未來的發(fā)展空間巨大。黨的十九大報告提出要讓港澳融入國家發(fā)展大局，希望港澳青年更多參加國家建設并實現(xiàn)自身價值?！翱苿?chuàng)+制造”是粵港澳合作的核心，香港青年受教育程度普遍較高，國際視野開闊，這是參與粵港澳大灣區(qū)建設的優(yōu)勢?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設將為香港青年提供更大的發(fā)展平臺和上升空間，更好認識和了解國家，增強身份認同，有助于香港的管治及“一國兩制”更好落實。

(四)圍繞“一國兩制”構(gòu)建政經(jīng)合一機制

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》的實施為“一國兩制”的落實提供了法制保障，國外敵對勢力插手香港管治的情況將得到根本扭轉(zhuǎn)。以此為契機，為香港管治設立基本的社會底線，有效防止利用教育、宣傳、社會團體等渠道鼓動民眾敵對特區(qū)政府的行為。進一步推進香港社會建設，除保持經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定外，積極以政府力量引導財政資源與社會資源共同服務社會，消除壟斷財團負面影響，推進與經(jīng)濟發(fā)展相適應的民主政治建設，讓更多的利益團體聲音得以上傳到管治體系之中，形成香港的共治共建共享格局。