甘孜州營商環(huán)境的法律問題研究

陳付芳 葉剛 朱軍 張建瓊

摘要：習近平總書記強調(diào)：法治是最好的營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境是政府提供公共服務的重要內(nèi)容，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種方式。企業(yè)是營商環(huán)境的“晴雨表”，本課題聚焦企業(yè)關(guān)切投資生產(chǎn)經(jīng)營中的“堵點、痛點”問題，在實地調(diào)研、調(diào)查問卷、部門訪談的基礎上，梳理甘孜州營商環(huán)境的現(xiàn)狀，并在總結(jié)問題的基礎上，提出優(yōu)化甘孜州營商環(huán)境的對策與建議，以期能夠為相關(guān)部門提供淺薄的資鑒。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境 存在問題 ?建議措施

一、甘孜藏族自治州營商環(huán)境的現(xiàn)狀概述

（一）甘孜州政府層面優(yōu)化營商環(huán)境總體情況

1、《甘孜州進一步優(yōu)化營商環(huán)境工作方案》的出臺

甘孜州為深入貫徹中央、四川省營商環(huán)境文件精神要求，高度重視營商環(huán)境建設。2018年甘孜州依據(jù)地方實際，為切實保護各類市場主體合法權(quán)益，構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系，制定《甘孜州進一步優(yōu)化營商環(huán)境工作方案》，方案當中的17項具體措施，可以說為加快轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府管理范式，優(yōu)化甘孜州的營商環(huán)境提供了堅實的保障。如：在為民營企業(yè)減負層面，2018年項目節(jié)能審查率較2017年下降95%以上;將企業(yè)投資核準承諾辦理時限壓減為5個工作日;在促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展6大方面的20條具體舉措，實現(xiàn)全州投資項目管理服務“一張網(wǎng)”，在線的審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)州、縣所有非涉密項目的各類審批事項網(wǎng)上并聯(lián)審批辦理，通過投資項目在線的審批監(jiān)管平臺申報并賦碼項目1609個，投資額累計達到453億元。從這些舉措可以看出，甘孜州的政府在政策和政務層面，為企業(yè)構(gòu)建了良好的營商環(huán)境。

2、“放管服”改革的工作要點，促進了營商環(huán)境的有力改善

2020年和2021年，為了全面落實《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，堅持不懈推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，結(jié)合甘孜的實際，制定《甘孜州深化改革優(yōu)化營商環(huán)境2020年工作要點》《甘孜藏族自治州深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境2021年工作要點》，在推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的層面上，進一步的優(yōu)化了營商環(huán)境。2020年甘孜州在全國40個地州盟城市總體信用排名中位列第一，為民營企業(yè)減負、鋪路、便利服務，促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。如：2020年，在行政審批方面，共梳理州本級行政許可事項286項（含民族自治單行條例設定4項），縣級行政許可事項272項（含民族自治單行條例設定10項），夯實了“放管服”當中“放”的邊界根基。

（二）企業(yè)對于營商環(huán)境的總體滿意度及注重的層面

根據(jù)課題組問卷調(diào)查顯示（見下圖），甘孜州的企業(yè)對于甘孜州營商環(huán)境的總體滿意度較為滿意。其中，10%的被調(diào)研對象對甘孜州的營商環(huán)境“非常滿意”，51%對甘孜州營商環(huán)境“比較滿意”，兩項加起來，甘孜州企業(yè)對于營商環(huán)境的總體滿意度達61%。甘孜州的企業(yè)非常看重營商環(huán)境，普遍認為良好的營商環(huán)境是企業(yè)發(fā)展的原動力。企業(yè)尤其比較重視“政策環(huán)境”“政務環(huán)境”“市場環(huán)境”“法治環(huán)境”，根據(jù)課題組問卷調(diào)查顯示，這四項營商環(huán)境要素，重視度分別為：21%、19%、21%、39%，并且當問及甘孜州的營商環(huán)境何不足時，其他普遍認為，亟需解決的法律環(huán)境排在了首位。

二、甘孜藏族自治州營商環(huán)境存在的問題

甘孜州雖然在營商環(huán)境建設方面取得了一定的成效。如：制定的《甘孜州規(guī)范行政審批中介服務專項行動方案》，明確12條具體措施，推進了 “最多跑一次”行業(yè)健康發(fā)展。如：實行一網(wǎng)通辦，清理公布《甘孜州州本級“網(wǎng)上辦、一次辦”清單》，州本級“一次辦”“網(wǎng)上辦”政務服務事項969項，比例分別達90%、93.33%，方便了企業(yè)和群眾辦事。但是，據(jù)調(diào)研了解，甘孜州與全省其他地區(qū)相比還存在差距，當前甘孜州的營商環(huán)境各項指標在 21市州中墊底，尤其是在法律環(huán)境層面存在的問題最為突出。

（一）非法律層面存在的問題

1、政策層面——惠企政策針對性不強，實效性較弱

盡管甘孜州相繼出臺了一系列惠企政策，尤其在肺炎疫情以來，出臺了一系列惠企惠民政策措施，但是惠企效果沒有達到預期。從問卷結(jié)果看，只有23%的被調(diào)查對象認為，政府在出臺涉及惠企政策時，“充分考慮”小微企業(yè)的實際情況;高達62%認為，只是“一般考慮”小微企業(yè)的實際情況;15%認為“不考慮”小微企業(yè)的實際。在政策的執(zhí)行層面，存在實效性弱。如：一些政策到了基層效力衰減，政策落地“最后一公里”沒有打通，執(zhí)行環(huán)節(jié)，存在“一刀切、不及時、不到位”等問題，仍然不同程度地存在。如：政策連續(xù)性不足，存在“新官不理舊賬”的情況。

2、政務層面——線上線下，一體化服務有待提升

甘孜州積極落實“放管服改革”構(gòu)建服務型政府等改革舉措，有明顯成效，但是與企業(yè)預期還有差距。從問卷調(diào)查結(jié)果看，企業(yè)對于政府公共服務的評價總體不高，如：22%被調(diào)研對象評價政府公務服務水平為“優(yōu)”，39%評價政府公務服務水平為“良”，39%評價政府公務服務水平為很“一般”。如：務大廳服務功能不完善，基礎設施陳舊，辦事企業(yè)辦事體驗度較低;服務窗口太少，設置不夠科學，排隊時間較長，無法滿足企業(yè)和群眾的實際需要。如：電子政務平臺系統(tǒng)不穩(wěn)定，反復出現(xiàn)無法登錄系統(tǒng)的情況，操作不方便。

3、市場層面——公平競爭不完善，市場化程度需提升

從調(diào)研情況來看，甘孜州雖然在對企業(yè)投資者權(quán)益的保護還算不錯，但也存在一些隱性壁壘問題。調(diào)查問卷中關(guān)于“貴企業(yè)在辦事、審批權(quán)益保障和市場準入等事項中，是否受到過所有制歧視”選項中，30%的認為“沒有”受到所有制歧視，47%的認為“有”受到不同程度歧視，23%的選擇“說不清”。面對關(guān)于“相關(guān)政府部門是否對中小企業(yè)項目投資一視同仁”選題時，50%選擇“說不清楚”，25%的認為“一視同仁”，25%認為存在“差別對待”。從與企業(yè)座談看，非公企業(yè)普遍認為市場不夠開放，在政府采購、政府招投標等方面，雖參與意愿強，但參與的機會很少。

（二）法律層面存在的問題

1、涉及企業(yè)的立法，開門立法做的不夠

根據(jù)課題組問卷調(diào)查顯示，調(diào)查問卷中關(guān)于“您認為甘孜州在立法過程中與社會公眾溝通方面做得怎么樣”選項中，只有11%認為“很好”，48%認為“較好”，36%認為“一般”，2%認為“較差”，3% 的認為“極差”。從座談情況看，部分企業(yè)反映，涉及企業(yè)切身利益的相關(guān)立法意見征集，存在“有點走過場”的現(xiàn)象。企業(yè)期望相關(guān)部門能了解企業(yè)所需，努力使擬制定的法規(guī)政策更有針對性，同時為企業(yè)執(zhí)行相關(guān)政策法規(guī)留有必要的準備時間。

2、執(zhí)法監(jiān)管方式不夠規(guī)范，存在一些執(zhí)法權(quán)濫用情況

從調(diào)研組訪談情況看，“雙隨機，一公開”監(jiān)管模式盡管早已提出，但是由于執(zhí)法力量等原因，行政執(zhí)法中未完全遵循“雙隨機，一公開”。一方面，多頭監(jiān)管現(xiàn)象沒有根除，甚至出現(xiàn)不同部門執(zhí)法監(jiān)管結(jié)論互相矛盾、同一部門不同時期對同一事項的監(jiān)管要求和監(jiān)管結(jié)論不一樣的情況，導致企業(yè)疲于應付。另外一方面，有些執(zhí)法部門在監(jiān)管時動輒頂格行政處罰，濫用自由裁量權(quán)，簡單粗暴“一刀切”執(zhí)法，缺乏人性化處理。根據(jù)課題組問卷調(diào)查顯示，當問及“執(zhí)法檢查工作存在哪些突出問題”的時候，企業(yè)認為主要存在“執(zhí)法不公開”“重復執(zhí)法”“粗暴執(zhí)法”等8類問題比較突出。

3、司法保障不完善，對知識產(chǎn)權(quán)保護力度不夠

創(chuàng)新是企業(yè)的生命線，沒有自主創(chuàng)新就沒有企業(yè)的核心競爭力。根據(jù)課題組問卷調(diào)查顯示，甘孜州對于知識產(chǎn)權(quán)保護滿意度較低，僅有20%認為知識產(chǎn)權(quán)運營和保護“好”，57%認為知識產(chǎn)權(quán)運營和保護“一般”，18%認為知識產(chǎn)權(quán)運營和保護需要運用“發(fā)展階段”，5%認為知識產(chǎn)權(quán)運營和保護“不好”。從座談情況看，部分企業(yè)反映，企業(yè)在知識產(chǎn)權(quán)方面耗費的司法成本較大，正當權(quán)益得不到有效保護。

三、甘孜藏族自治州優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

（一）非法律層面的對策建議

1、優(yōu)化政策環(huán)境，鎖定目標細化措施，切實讓政策落地

甘孜州推進放管服改革暨優(yōu)化營商環(huán)境工作要點已經(jīng)印發(fā)，各項工作任務在要點中已經(jīng)明確。筆者認為，應該成立專門的監(jiān)督人員或者機構(gòu)，督促各縣（市）、各部門高度重視放管服改革暨優(yōu)化營商環(huán)境工作，逐條逐項明確牽頭單位、責任單位和完成時限制定整改提升措施，確保整改提升工作落地落實，爭取甘孜州的營商環(huán)境各項指標不在全省21市州中墊底。

2、優(yōu)化政務環(huán)境，打造全新的政務服務新模式

一是強化主動服務意識，對一些簡單的問題，要立說立行，樹立為企業(yè)和企業(yè)家服務就是為人民服務的理念。二是優(yōu)化宣傳培訓。通過舉辦培訓班、實地學習考察、搭建經(jīng)驗交流平臺等方式，推廣復制先進地區(qū)的經(jīng)驗和做法。三是健全激勵和容錯機制。制定細化干事創(chuàng)業(yè)容錯免責辦法，對科學創(chuàng)新、勇于擔當，屬于工作失誤的予以免責。四是加強技術(shù)力量。加強技術(shù)人員培訓，購買服務建設一體化平臺運維隊伍，督促各縣（市）落實人員，著力解決州、縣各部門在服務信息更新、辦件等存在的問題。

3、優(yōu)化市場環(huán)境，健全容錯機制、監(jiān)督機制

一是優(yōu)化市場環(huán)境，在政府資金安排、土地供應、稅費減免、資質(zhì)許可、標準制定、項目申報、職稱評定、人力資源政策等方面，依法平等對待各類市場主體。二是加強督促落實和跟蹤問效，對嚴重破壞營商環(huán)境的行為嚴肅查處，增加其違紀違規(guī)的政治成本和經(jīng)濟成本，對于被查實工作不力的縣（市）、州級部門（單位），進行全州通報，取消其績效考核評先選優(yōu)資格，并約談相關(guān)責任人

（二）法律層面的對策建議

1、加快立法步伐，推動優(yōu)化營商環(huán)境政策法治化

良法善治具有穩(wěn)定性和可預期性，是影響市場主體經(jīng)營發(fā)展的最重要的要素之一。因此筆者建議：一是切實做好地方立法工作。推進科學立法、依法立法，保證立法質(zhì)量，按照國務院出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的要求，依據(jù)甘孜州的實際情況，制定符合甘孜州實際現(xiàn)狀的地方條例。二是切實做好“開門立法”。開門立法是科學立法的基礎和保障，只有認真聽取并采納來自社會各階層的意見和建議，才能真正做到凝聚民心、集中民智、體現(xiàn)民意;因此，建議甘孜州人大應該建立各行各項的專家?guī)?，在立法之前咨詢企業(yè)相關(guān)人員的意見和建議，使得所立執(zhí)法具備針對性和可操作性，切實為優(yōu)化甘孜州的營商環(huán)境提供良好的法治保障。

2、健全行政執(zhí)法的監(jiān)督，著重規(guī)范基層行政執(zhí)法

依法行政是建設法治化營商環(huán)境的根基，政府在行使權(quán)力和執(zhí)法過程中必須受到合理的監(jiān)督和制約，要建立起一套行之有效的監(jiān)督管理機制，以明確的法律約束執(zhí)法人員的行為。依據(jù)甘孜州的現(xiàn)狀，針對基層部分公職人員的不作為、亂作為、貪污腐敗等現(xiàn)象，導致企業(yè)對個別政府部門、個別公職人員不信任的情況出現(xiàn)，筆者建議：進一步完善基層執(zhí)法工作投訴舉報機制和行政處罰裁量基準制度，嚴格落實行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定審核制度，大力推行“兩隨機、一公開”行政執(zhí)法制度。如：建議成立由國有企業(yè)、民營企業(yè)以及個體經(jīng)營者所組成的維權(quán)代表機構(gòu)，在法律允許的范圍內(nèi)賦予其一定的權(quán)力，承擔起維護市場主體利益的責任，對政府行政單位的行為具有一定程度的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3、發(fā)揮司法職能，保障法治公正，維護市場主體的合法權(quán)益

司法是維護社會公平正義的最后一道防線，同時也是維護市場主體合法權(quán)益的重要保障。因此，司法部門應該為營商環(huán)境的健康發(fā)展提供有力的法治保障。筆者認為：甘孜州各級司法部門，應該嚴格公正司法，助力甘孜州良好營商環(huán)境的建立，推動甘孜州經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。筆者建議：一方面，人民法院應該發(fā)揮刑事審判職能，營造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)審判職能，嚴格堅持依法審理不正當競爭案件，充分實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)的司法保護，增強企業(yè)投資信心。另一方面，完善市場主體各項權(quán)益保障機制，推動審批、檢察、公安等依法妥善辦理涉企糾紛案件，依法打擊侵犯企業(yè)權(quán)利的案件，嚴厲打擊基層黑惡勢力及其“保護傘”。

4、優(yōu)化營商環(huán)境公共法律服務體系，成立營商環(huán)境法治聯(lián)合體

筆者認為，構(gòu)建公共法律服務體系和法治聯(lián)合體有益于營商環(huán)境的改善。因此，筆者建議：一是整合甘孜州的律師、公證、司法鑒定、仲裁、調(diào)解、法律援助等公共法律服務資源，在勞動爭議、知識產(chǎn)權(quán)、商事等領域創(chuàng)新公共法律服務內(nèi)容、形式和供給模式，逐步建立全面覆蓋的法律服務網(wǎng)。二是通過建立企業(yè)“法治體檢中心”，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進“數(shù)字法治”建設，為企業(yè)提供便捷高效的法治“體檢服務”，對企業(yè)的基礎管理、合同協(xié)議、知識產(chǎn)權(quán)、刑事法律等風險進行測評，健全管理制度。三是建議成立由機關(guān)單位、專業(yè)院校、社會組織等共同參與的優(yōu)化營商環(huán)境法治聯(lián)合體，有效整合法治資源，推動成員單位協(xié)同工作，積極培育法治智庫，合力解決營商環(huán)境優(yōu)化過程中的體制機制問題。

5、加大普法全民普法力度，加強營商法治環(huán)境的輿論宣傳

守法誠信的社會環(huán)境是法治化營商環(huán)境的重要組成部分，加大全民普法力度，有益于營商法治環(huán)境的改善。筆者依據(jù)甘孜州實際建議：一是要全面加強營商環(huán)境中的普法教育，針對市場經(jīng)濟中存在的虛假訴訟、惡意侵權(quán)等，常見違法行為進行普法宣傳（普法宣傳建議使用雙語），消除不法分子的僥幸心理。二是要切實加強宣傳優(yōu)化營商環(huán)境對甘孜州發(fā)展的意義，讓機關(guān)干部、普通百姓都明白，大家都是營商環(huán)境的建設者，也是受益者。通過推動普通公眾、企業(yè)以及公職人員形成法律思維和守法意識，凝聚全社會的共識，才能有益于甘孜州營商環(huán)境的改善。

項目基金：

中共四川省委省直機關(guān)黨校，一般調(diào)研課題（援彝援藏專項），項目編號：SCJD2021DYZX01

作者簡介：

陳付芳（項目負責人、執(zhí)筆人），中共甘孜州委黨校法學講師;葉剛、朱軍、張建瓊（項目成員），中共甘孜州委黨校教師。