發(fā)達(dá)國家公務(wù)員職業(yè)年金制度比較

□文/ 郭曉蓉

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京）

［提要］ 本文選取新加坡、日本、美國三個國家，分別對其公務(wù)員職業(yè)年金制度的歷史沿革、資金籌集與待遇給付、資金管理與投資運(yùn)營等進(jìn)行比較。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)對我國推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度改革的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、引言

隨著人口老齡化趨勢的加劇，公務(wù)員養(yǎng)老金制度的財(cái)政壓力日益增大。此外，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)行的是兩套不同的養(yǎng)老保險制度，制度差異造成公務(wù)員和職工退休之后養(yǎng)老金水平差距巨大。因此，為了減輕老齡化問題帶來的財(cái)政壓力，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，2015年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，主要內(nèi)容：一是要求實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)在基本養(yǎng)老保險制度上的統(tǒng)一；二是要求為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立職業(yè)年金制度。

發(fā)達(dá)國家公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革要比我們早，改革總體上分為兩類：一是統(tǒng)一公務(wù)員與私人部門雇員的養(yǎng)老保險；二是為公務(wù)員建立某種程度的現(xiàn)收現(xiàn)付制或完全積累制補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。本文選取新加坡、日本、美國三個國家，對其公務(wù)員職業(yè)年金制度進(jìn)行比較，為完善我國公務(wù)員職業(yè)年金制度吸取經(jīng)驗(yàn)。

二、新、日、美三國公務(wù)員職業(yè)年金制度比較

（一）新加坡公務(wù)員職業(yè)年金制度。剛建國時，新加坡實(shí)行的是獨(dú)立的公務(wù)員退休金制度，個人不需要繳費(fèi)，養(yǎng)老金全部由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。從1972年開始，新參加工作的公務(wù)員開始加入中央公積金制度。1986年4月1日起，大部分公務(wù)員均納入了中央公積金制度的覆蓋范圍，由公務(wù)員個人和政府按照法律規(guī)定的比例共同繳費(fèi)，中央公積金局進(jìn)行統(tǒng)一管理，繳費(fèi)額納入公務(wù)員的個人公積金賬戶，采用完全積累的方式，退休后，養(yǎng)老金收益水平與工作期間個人賬戶積累的基金之間有直接的精算關(guān)系。

新加坡公務(wù)員的個人賬戶公積金由中央公積金局統(tǒng)一管理，獨(dú)立于財(cái)政，是一套自負(fù)盈虧的管理體制，中央公積金局對基金進(jìn)行統(tǒng)一的管理和投資運(yùn)營，適度引入市場競爭機(jī)制，以確?；鹗找婕氨Ｖ翟鲋担ＷC公務(wù)員退休后的收入水平。政府對公積金在稅收、利率方面提供優(yōu)惠且有一套嚴(yán)厲的監(jiān)察處罰機(jī)制，保證了中央公積金透明、合理、高效地運(yùn)行，確保了基金管理運(yùn)作的質(zhì)量。

（二）日本公務(wù)員職業(yè)年金制度。1958年，日本頒布《國家公務(wù)員互助工會法》，建立公務(wù)員共濟(jì)制度。國家和公務(wù)員個人分別負(fù)擔(dān)7.6%的繳費(fèi)率，總繳費(fèi)率達(dá)到15.2%。隨著人口老齡化的趨勢日益加劇，公共年金的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力很大。再加上厚生年金和共濟(jì)年金的繳費(fèi)率和年金給付存在差異，公司職員繳費(fèi)率高于公職人員但是年金給付卻比其低，造成了很大程度的不公平。因此，為了確保安定性、公平性，提高國民對公共養(yǎng)老金的信賴，配合日本社會保障制度的改革，在2010年開始對厚生年金和共濟(jì)年金的保險費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，到2015年共濟(jì)年金并入厚生年金。

表1日本國家公務(wù)員共濟(jì)年金待遇計(jì)發(fā)一覽表

2018年共濟(jì)年金的繳費(fèi)率為18.3%，由個人和政府共同承擔(dān)，各自負(fù)擔(dān)50%。日本共濟(jì)年金有三類待遇計(jì)發(fā)模式，分別是老年待遇、殘疾待遇和遺屬待遇，每一項(xiàng)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)都作了嚴(yán)格規(guī)定，見表1。在基金投資和監(jiān)管方面，由日本大藏省負(fù)責(zé)，基金納入國家財(cái)政投融資計(jì)劃統(tǒng)一管理使用，大部分用于購買國債和長期投資，以確保基金保值增值，保證公務(wù)員退休后的收入水平。（表1）

（三）美國公務(wù)員職業(yè)年金制度。美國在1920年建立了公務(wù)員退休制度（簡稱CSRS），與美國其他群體的養(yǎng)老保險體系相獨(dú)立。由于給聯(lián)邦政府財(cái)政帶來的壓力不斷擴(kuò)大，社會各界不滿加劇，美國聯(lián)邦政府對公務(wù)員退休制度進(jìn)行了改革，于1987年建立了聯(lián)邦雇員退休制度（FERS）。從此，聯(lián)邦雇員除了可以加入美國社會養(yǎng)老保險（OASDI）即美國養(yǎng)老保險制度的第一層次外，還可以加入節(jié)儉儲蓄計(jì)劃（TSP），也就是職業(yè)年金制度。

從制度模式看，節(jié)儉儲蓄計(jì)劃（TSP）是屬于繳費(fèi)確定型（DC）的養(yǎng)老金制度。繳費(fèi)由雇員繳費(fèi)和雇主繳費(fèi)構(gòu)成，根據(jù)雇員的繳費(fèi)比例，聯(lián)邦政府給予相應(yīng)比例的匹配繳費(fèi)。到退休年齡時，依據(jù)公務(wù)員的工資水平、服務(wù)年限和繳費(fèi)數(shù)額來進(jìn)行養(yǎng)老金待遇計(jì)算。（表2）

美國TSP 賬戶資金由聯(lián)邦退休節(jié)儉投資董事會負(fù)責(zé)投資管理，該機(jī)構(gòu)設(shè)立了多種投資計(jì)劃，給予雇員充分的選擇權(quán)利。TSP 計(jì)劃提供了兩大類投資基金供參保人選擇：單項(xiàng)基金和生命周期基金。單項(xiàng)基金分為五個，分別是G 基金、F 基金、C 基金、S 基金和I 基金。生命周期基金分為五個，分別是L2050 基金、L2040 基金、L2030 基金、L2020 基金和 L Income 基金。不同的基金投資于不同的領(lǐng)域，承擔(dān)不同的風(fēng)險，帶來不同的預(yù)期收益，雇員可以依據(jù)自己的情況，自主選擇投資基金，也可以在不同的投資基金之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。在基金監(jiān)管方面，美國通過《社會保障法》等完善的法律法規(guī)，對基金的管理進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，包括對基金管理費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格限制，對基金投資的安全性進(jìn)行嚴(yán)密管控等。

表2 美國TSP 計(jì)劃繳費(fèi)比例一覽表（單位：%）

三、對我國推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）改革要兼顧效率和公平。各國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的發(fā)展趨勢是既關(guān)注公務(wù)員群體與其他群體的基本利益，即保證公平，又關(guān)注公職人員群體的特殊性，給予一定的特殊政策以起到激勵作用。我國職業(yè)年金的建立保障了公務(wù)員退休之后養(yǎng)老金由“基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金”構(gòu)成，但是我國企業(yè)年金由單位自愿建立，企業(yè)年金覆蓋范圍比較小，員工依然只有基本養(yǎng)老保險，這可能會導(dǎo)致“隱性雙軌制”。而且職業(yè)年金單位繳費(fèi)最終由國家財(cái)政保障，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率仍然要高于企業(yè)。所以，在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度改革的同時，可以逐步完善企業(yè)年金制度，設(shè)立激勵機(jī)制，鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金，并確保企業(yè)年金基金的保值增值。

（二）建立彈性靈活的繳費(fèi)機(jī)制。新、美公務(wù)員職業(yè)年金制度繳費(fèi)機(jī)制比較靈活，可以選擇，能有效提高參保人參保積極性。建議在職業(yè)年金計(jì)劃的改革方案中適當(dāng)?shù)靥岣呃U費(fèi)機(jī)制的彈性靈活度，一方面設(shè)定單位最低繳費(fèi)率和個人默認(rèn)繳費(fèi)率；另一方面允許個人自愿調(diào)整繳費(fèi)水平，同時建立單位匹配繳費(fèi)機(jī)制，依舊踐行“多繳多得原則”。但與此同時，為了制度的公平，建議規(guī)定單位配比繳費(fèi)的最高比例以及單位和個人年度繳費(fèi)的最高限額。

（三）為參保者提供有限投資選擇，設(shè)立生命周期基金?！巴耆珎€人選擇模式”存在的最大缺陷就是賬戶持有人不能理性地根據(jù)個人風(fēng)險偏好有效配置賬戶資產(chǎn)。鑒于此，建議為公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃建立有限投資選擇機(jī)制，即參照美國TPS 計(jì)劃，為參保人提供若干種具有不同風(fēng)險承受度的投資產(chǎn)品，由參保人在其中進(jìn)行有限的個人選擇。與此同時，還應(yīng)盡快建立中國的生命周期基金，并將其作為默認(rèn)投資選擇，保障資金投資安全。

（四）建立完善的職業(yè)年金基金管理制度。從各國公務(wù)員職業(yè)年金的管理來看，基本都設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理和資金運(yùn)作，同時設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行監(jiān)管。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，一是要就社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對職業(yè)年金的管理建立專門的規(guī)章制度；二是要明確管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任；三是要建立內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)；四是要建立信息公開機(jī)制，參保者可以動態(tài)掌握其個人賬戶資金信息，而管理機(jī)構(gòu)則要定期發(fā)布報告。