陜西省交通運輸PPP 項目發(fā)展研究

□文/ 汪 浩 藺汶淇 賀驍俊

（長安大學 陜西·西安）

［提要］ PPP 模式率先在國外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程興起，我國緊跟國際潮流，積極推動PPP 模式在我國各領(lǐng)域建設(shè)工程的發(fā)展。由于交通運輸PPP 項目工期長、資金需求大、未來收益不穩(wěn)定等特點，社會資本進入該領(lǐng)域有更多顧慮。為此，我國頒布一系列政策，以推動交通運輸PPP 模式的發(fā)展，引導(dǎo)社會資本積極涉獵該領(lǐng)域，降低其投資風險。本文通過研究國內(nèi)外交通運輸PPP 項目與政策，分析兩者之間的關(guān)系。

一、陜西省PPP 模式建設(shè)歷程

自《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的發(fā)布起，陜西省政府便將PPP 模式的發(fā)展提上日程。當時，陜西省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已出現(xiàn)財政壓力大、工程效率低等問題，PPP 模式雖能解決上述問題，但省內(nèi)PPP 制度體系尚不完善，交通運輸PPP模式更是處于探索時期。

2015年7月《交通運輸部關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，各地政府開始逐步完善交通運輸發(fā)展“政府主導(dǎo)、分級負責、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資管理體制，融資模式的多樣化、規(guī)范化也為PPP 模式提供了更多的可能；政府補貼和社會化債券的多樣性也為交通運輸PPP 項目吸引了更多的社會資本，PPP 模式逐漸走入大眾視野。隨著社會資本投標者的不斷增加，如何篩選優(yōu)秀合適的社會資本逐漸成為PPP 模式發(fā)展必須面對的問題。

2016年2月《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，將部分交通運輸公共服務(wù)項目中政府的身份從“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I者”，即購買服務(wù)者，這促進了政府職能的改變，激發(fā)了社會資本的活力。2017年1月《關(guān)于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作通知》下發(fā)，明確了審批報建的程序和內(nèi)容，收費公路PPP 模式管理運行體系得到進一步完善。此后，國家與各地方政府接連頒布了一系列政策，積極努力完善PPP 運行管理體制。

根據(jù)發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，在2019年1月到8月這段時間內(nèi)，陜西省政府積極投入資金，批復(fù)交通運輸類項目總投資280 億元。在相關(guān)政策的推動下，陜西省政府積極尋求具有豐富PPP 融資運作經(jīng)驗的機構(gòu)、企業(yè)進行合作，做到了PPP 項目建設(shè)的專業(yè)化、規(guī)范化。此外，陜西省搭建了政府與社會資本合作網(wǎng)絡(luò)平臺，內(nèi)設(shè)PPP 項目建設(shè)相關(guān)法規(guī)，PPP 項目庫與典型案例等，積極拓寬民營投資渠道；也頒布了眾多政策熱情，以推動PPP 發(fā)展，激發(fā)企業(yè)投資熱情。

二、政策對陜西省交通運輸PPP 項目發(fā)展的影響

我國正處于高速發(fā)展時期，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是經(jīng)濟發(fā)展必不可少的一環(huán)，若僅僅依靠政府的力量，則難以滿足我國發(fā)展需求。PPP模式使得政府與社會資本各揚其長，不僅提高了公共交通建設(shè)效率，還實現(xiàn)了雙方的互利共惠。近些年來，國家根據(jù)社會實情，結(jié)合實踐中發(fā)現(xiàn)的問題與他國的經(jīng)驗，逐步完善適合中國國情的PPP 運行管理體制。本文對我國的政策總結(jié)如下：

（一）金融政策。國家在政府主導(dǎo)的融資建設(shè)方面存在短板，據(jù)調(diào)查顯示，2013年許多地區(qū)政府的債務(wù)率超過或臨界100%，各級地方政府負有償還責任的債務(wù)余額3 萬億元，其中融資平臺公司產(chǎn)生的債務(wù)占政府債務(wù)比例的39%。為解決此問題，政府選擇合適的項目，在資本市場發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等，擴寬項目的融資模式，充分調(diào)動社會資本積極性，同時降低政府債務(wù)率。由于交通基礎(chǔ)建設(shè)投資大、收益低、回本慢的特點，社會資本的介入讓政府資金分配能夠更加靈活，資金運用也逐步從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，這在一定程度上緩解了合作前期融資困難，資金低于預(yù)期的矛盾。

（二）評估政策。評估結(jié)果的合理性、可靠性、準確性是雙方關(guān)注的重點。PPP 項目施行過程中積極引入第三方評估機構(gòu)，在保證公平性的同時，從建設(shè)必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、財政可承受能力、價格合理性等方面，對項目進行綜合評估與聯(lián)合評審。這也體現(xiàn)出PPP 項目運行中的公平透明、積極穩(wěn)妥的原則。合理的評估機制也使得公共設(shè)施產(chǎn)品的產(chǎn)出品質(zhì)更好，實用性更強。

圖1 1949～2016年陜西鐵路、公路通車和營運里程圖

（三）權(quán)責分配政策。職能分配方面，社會資本負責項目投資、建設(shè)和維修養(yǎng)護投入，政府負責政策支持、框架構(gòu)建、平臺建立。雙方各司其職的模式極大地提高了項目運行效率，發(fā)揮了社會資本和政府雙方的優(yōu)勢。風險承擔方面，社會資本承擔項目實施過程中的商業(yè)風險；政府承擔法律、政策調(diào)整和最低需求風險；自然災(zāi)害等不可抗力風險由雙方共同承擔。合理風險的承擔可以有效督促雙方，確保任務(wù)的完成，使PPP 項目更具生命力，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟效益。

三、陜西省交通運輸PPP 發(fā)展建議

《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017－2019年）》中提出，重點圍繞“十三五”規(guī)劃的交通運輸項目，實施112個PPP 項目，估算總投資3，238.77 億元。由圖1 可知，自新中國成立以來，陜西省公路、鐵路通車和營業(yè)里程整體一直保持上升趨勢，交通基礎(chǔ)設(shè)施也一直是陜西省的重點建設(shè)方向。然而，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量資金的投入，社會資本的介入將極大緩解政府資金壓力，實現(xiàn)政府、社會方與市民三方共贏的局面。（圖1）

相比其他項目，交通運輸項目工期長、投入高，風險大，這阻礙了社會資本的介入。因此，為推動PPP 模式在陜西省內(nèi)的發(fā)展，省政府還需在項目評估全面化、補貼機制科學化、法律權(quán)威化等方面努力，引導(dǎo)PPP 模式健康發(fā)展。

本文基于故障樹法，通過分析以下幾個經(jīng)典案例：陜西西臨高速收費權(quán)轉(zhuǎn)讓、北京地鐵四號線、福建泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、延安東路隧道，發(fā)掘上述項目運營過程中產(chǎn)生的問題，探索問題出現(xiàn)的原因，并結(jié)合政府發(fā)布的資料及交通發(fā)展趨勢，從以下角度對陜西省交通運輸PPP 發(fā)展提出建議：

（一）項目運營方面。通過對上述案例的分析，項目運營失敗的原因可分為以下幾個方面：評估全面性不足、補貼機制科學性不夠、法律權(quán)威性不足。

1、風險評估。全面的風險評估應(yīng)做到以下三點：

（1）定性、定量地分析政府實力。定性對政府級別、評比排名、規(guī)范性等因素進行分析。其中，規(guī)范性包括行政規(guī)范與財產(chǎn)規(guī)范。定量對政府綜合財力、歷史履約情況進行評估。政府的債務(wù)率、逾期債務(wù)率、財政自給率等指標將全面且真實反映政府的資金實力；履約歷史即重點關(guān)注政府性債務(wù)的履約情況，政府工程墊資施工的比例、有無拖欠大額工程款等。以上信息均可作為評估政府方在未來項目運營過程中是否會有違規(guī)可能的標準。

（2）分析社會資本方的實力。通過對公司的專業(yè)能力、資金實力、項目經(jīng)驗等指標來評判該公司在未來工程中能否按時交付、運營初期能否渡過困難期、運營后期能否穩(wěn)定等。

（3）考慮周圍地區(qū)的同質(zhì)項目建設(shè)情況，這將對項目未來市場需求產(chǎn)生巨大影響。若附近地區(qū)無或有少量的同質(zhì)項目，會出現(xiàn)市場需求過高的情況，這將使得國有資產(chǎn)面臨流失非議；若有大量已存的或即將建設(shè)的同質(zhì)項目，會造成項目市場需求過低，這將導(dǎo)致社會資本實際收益低于預(yù)期，造成經(jīng)濟損失，不利于PPP 模式推廣。因此，周圍的同質(zhì)項目建設(shè)也是PPP 項目需關(guān)注的一大風險要素。

2、補貼機制。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要目的是滿足人們出行的交通需求，由于它屬于公共產(chǎn)品的特性，價格通常由政府決定。然而，在運營過程中，收入一般難以滿足巨額的成本支出，故交通運輸PPP 項目需要政府給予社會資本政策支持及一定的財政補貼。如北京地鐵四號線，在票價改革前，政府每年需支付7 億元的補貼，這不僅沒有減輕財政負擔，還違背了PPP 模式的發(fā)展初衷。因此，建立科學補貼機制十分必要。

由于運營過程中收益的不確定性，補貼機制應(yīng)在動態(tài)模型估算的基礎(chǔ)上建立。在模型中對項目收益設(shè)置上下閾值，且閾值會隨時間進行規(guī)律性變化。當效益低于下限時，政府方以補貼期權(quán)對社會資本方進行風險補貼，保證社會資本經(jīng)濟收益；當效益高于上限時，政府可根據(jù)收益期權(quán)，獲取超額收益，保證國有資源不流失?？茖W合理的補貼機制，不僅有助于項目的長久運營，更促進了PPP 模式的發(fā)展。

3、法律權(quán)威。在交通運輸PPP 項目較長的運營周期內(nèi)，國家的政策法律可能變化，這可能會造成雙方或一方的經(jīng)濟損失，或激發(fā)雙方矛盾，給項目運營增添更多阻礙。由于我國PPP 模式發(fā)展較晚，在很多方面存在不足，也尚未建立出科學的管理體制與權(quán)威的法律，雙方撰寫的合同無法妥善解決日后可能出現(xiàn)的突發(fā)情況，甚至會因為利益而進行違規(guī)操作，損害對方利益，影響合作公平性。當一方利益被侵害時，他也難以運用法律武器捍衛(wèi)權(quán)益。以上情況的發(fā)生將會對國內(nèi)PPP模式的推廣產(chǎn)生巨大阻力，甚至可能造成虧本雙輸?shù)慕Y(jié)果。因此，相關(guān)部門應(yīng)針對PPP 項目的建設(shè)運營編寫權(quán)威法律，維護雙方的合法權(quán)益，并對PPP 合同的書寫規(guī)范做出具體要求。

（二）專業(yè)資信與知識普及。根據(jù)發(fā)改委引發(fā)《工程咨詢單位資信評價標準》的通知，陜西省內(nèi)具備PPP 咨詢甲級專項資信的企業(yè)名單為：陜西華泰工程項目管理有限公司、陜西智信規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司?！敖煌◤妵睉?zhàn)略的提出，為PPP 發(fā)展提供了沃土，然而PPP 的推廣離不開專業(yè)人才的努力，未來PPP 項目需要更多專業(yè)資信公司提供服務(wù)，對其做出更加全面的項目評估。

因此，陜西省需要更多高資格公司促進PPP 模式發(fā)展。政府可聯(lián)合甲級專業(yè)資信公司，對PPP 人才進行培訓，增加人才厚度。PPP 發(fā)展也脫離不了群眾，省內(nèi)市民對PPP 模式了解不夠。政府可通過政策鼓勵成立民間組織，為市民提供PPP 咨詢等服務(wù)。此類組織也可為PPP退休人員提供再就業(yè)的機會，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢與價值。

（三）交通運輸PPP 未來方向。根據(jù)發(fā)改委公布的《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019）》項目表，陜西省近幾年新增通用機場建設(shè)項目較多，然而機場建設(shè)需大量融資，而政府方大多為縣級政府，財力較為薄弱。項目若采用PPP 模式建設(shè)，會因政府競爭優(yōu)勢不明顯而融資困難。當前，通航產(chǎn)業(yè)尚處于市場培育期，在特許經(jīng)營期的前幾年盈利能力弱，這也導(dǎo)致了目前大部分通用機場PPP 項目公司在融資交割上面臨較大困難。隨著行業(yè)龍頭干支相連、支通相連、通航互通的航線網(wǎng)絡(luò)布局逐步建設(shè)完成，通航公司的業(yè)務(wù)在交通運輸、航空旅游、搶險救災(zāi)等領(lǐng)域不斷拓展，通航產(chǎn)業(yè)將迎來發(fā)展黃金期。隨著通用機場業(yè)務(wù)量不斷增多，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生巨大拉動作用。因此，未來陜西省交通運輸PPP 模式的側(cè)重點可以向通用機場方向偏移。