養(yǎng)老服務PPP 項目政府監(jiān)管國外經驗及啟示

□文/ 陳慧璇 李菊容

（南昌航空大學經濟管理學院 江西·南昌）

［提要］ 我國養(yǎng)老服務PPP 的發(fā)展實踐時間較短，各項經驗欠缺，對于PPP 項目的政府監(jiān)管存在許多不足之處。本文以PPP項目發(fā)展較好的國家，如英國、美國、日本等為例，對比我國與其他國家在養(yǎng)老服務公私合作項目政府監(jiān)管模式的表現，提出可供我國政府參考的建議。包括建立健全相關法律法規(guī)、設立第三方監(jiān)管機構和完善公眾參與機制，以期養(yǎng)老服務PPP 項目得到更為持續(xù)、健康、科學的發(fā)展。

一、引言

國際上通常把65 歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家和地區(qū)進入老齡化的標準。達到14%，為深度老齡化；超過21%，則進入超老齡化社會。根據國家統計局公布的人口年齡結構數據，我國在2000年65 周歲以上老年人占總人口比重就已達到7%，隨著老齡化的不斷加深，截止到2018年底，我國65 周歲以上老年人1.66 億，約占總人口的11.9%。據《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》分析，2030年之后中國將迎來人口老齡化最嚴峻的時期，需要贍養(yǎng)的老年人口將占人口總數的40%～50%。隨著老齡人口的不斷增加，養(yǎng)老服務的需求必將隨之增加。圖1 為我國65 歲及以上人口比重，數據來源于國家統計局。（圖1）

圖1 1990～2018年我國65 歲及以上人口比重情況圖

中國傳統觀念是以居家養(yǎng)老為主，但如今的家庭結構模式大多數為“4-2-1”家庭，夫妻雙方需要贍養(yǎng)四個老人，子女贍養(yǎng)壓力大，且由于工作等原因也無法給老人提供足夠的和專業(yè)的照顧，居家養(yǎng)老模式難以為繼，需更多借助于社區(qū)服務和專業(yè)化養(yǎng)老服務機構。隨著經濟的發(fā)展和外來文化的影響，我國老年人的消費習慣也發(fā)生了變化，他們在基本的飲食、醫(yī)療之外也愿意為提升自己的生活質量而消費。結合以上情況可以說明，中國目前對養(yǎng)老服務的需求是十分迫切的，而養(yǎng)老服務建設時間長、資金需求巨大，政府難以負擔如此高額的成本，于是政府就開始大量采取PPP 模式，來吸引社會資本參與到養(yǎng)老服務項目中來。PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府部門和私人部門合作模式，是指政府為緩解財政壓力，增強和提高公共產品和服務的供給能力與供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與私人部門建立一種長期合作關系，實行風險分擔和利益共享。圖2 來源于PPP 項目管理庫發(fā)布數據，截止到2020年4月養(yǎng)老服務PPP 項目共104 個，占所有行業(yè)項目的1.1%。（圖2）

圖2 截止到2020年4月管理庫累計項目數行業(yè)分布圖

然而，在實踐上，我國在養(yǎng)老服務領域PPP 的發(fā)展時間較短，養(yǎng)老服務PPP 項目政府監(jiān)管經驗欠缺，導致養(yǎng)老PPP 項目的運行基本上處于“零監(jiān)管”和“無規(guī)制”狀態(tài)，養(yǎng)老服務PPP 項目提供的服務質量良莠不齊。在此背景下，一方面養(yǎng)老服務需求增加；另一方面PPP 模式受到國家的大力支持。養(yǎng)老服務PPP 項目如何保持活力并持續(xù)健康、合理、科學地發(fā)展，很大程度上取決于政府監(jiān)管的效果。因此，本文下面分別從監(jiān)管法律、監(jiān)管主體和監(jiān)管內容三個方面，梳理國內外PPP 監(jiān)管現狀，并在此基礎上對我國政府提出相關建議。

二、我國養(yǎng)老服務PPP 項目政府監(jiān)管現狀

目前，我國的政府管理框架基本上已經初步建立，政府監(jiān)管現狀主要反映在以下三個方面：

（一）陸續(xù)出臺系列專門政策和法規(guī)?，F階段，調整PPP 模式的相關立法規(guī)定多是國務院財政部、發(fā)改委等部門發(fā)布的行政規(guī)章和政策性文件，以及部分地方層級的法規(guī)和少數高位階的法律。近些年，中央層面和地方政府都相繼采取了一系列措施，多次發(fā)布文件通知用以鼓勵社會資本方參與養(yǎng)老服務領域建設，初步具備了政府監(jiān)管的法規(guī)政策依據。（表1）

（二）形成多主體共同監(jiān)管格局。目前，我國對養(yǎng)老服務PPP 項目的監(jiān)管形成了中央監(jiān)管部門、地方政府、地方政府行政主管部門多主體共同監(jiān)管的格局。中央層面主要的監(jiān)管部門分別是發(fā)改委、財政部和老齡工作委員辦公室。在地方層面養(yǎng)老服務PPP 項目的監(jiān)管還可能涉及其他相關領域的監(jiān)管部門，例如監(jiān)管相關的立法、執(zhí)法由市政管理委員會負責；項目招投標和工程建設情況由發(fā)改委根據相關規(guī)定進行監(jiān)管；會計核算所反映業(yè)務項目的合法性、內容的真實完整性以及管理上的合理性等問題由財政部門進行監(jiān)督管理。

（三）初步規(guī)范政府監(jiān)管的內容。養(yǎng)老服務PPP 項目的監(jiān)管主要分兩個階段：一是項目的選擇和審核時期的準入監(jiān)管；二是項目建設運營時期的績效監(jiān)管。準入監(jiān)管最核心的內容是考察PPP 模式及特許經營者能否實現物有所值（Value for Money，VfM），即是否可實現比傳統模式更為優(yōu)化的成本效益。財政部于2014年發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確要求從定性和定量兩個方面開展物有所值評價工作，在此基礎上更進一步發(fā)布了《PPP 物有所值評價指引（試行）》。

三、我國養(yǎng)老服務PPP 項目政府監(jiān)管中存在的問題

（一）立法層級低?？v觀當前與PPP 監(jiān)管法律相關的文件規(guī)范，大多是由國務院財政部、發(fā)改委等部委以位階較低的“通知”、“意見”等形式制定發(fā)布的規(guī)章或政策性文件，還有一些地方性的法規(guī)條款。雖然也有一部分出現在《招投標法》《政府采購法》和《預算法》等高位階法律中的條款對PPP 進行調整規(guī)范，也僅限于一些城市基礎設施PPP 項目?？陀^地說，關于養(yǎng)老服務PPP 領域的立法政策指引尚未健全。

（二）權力分散。我國在養(yǎng)老服務PPP 項目監(jiān)管上形成了多個主管部門并行交叉監(jiān)管的局面。由于沒有統一的監(jiān)管標準，使得某些問題被各個部門重復監(jiān)管，而有些問題被遺漏監(jiān)管，各部門之間權責界定不清、互相推諉，導致PPP 模式的監(jiān)管出現混亂的局面。同時，目前暫未設立專門的第三方監(jiān)管機關，而這些主要參與監(jiān)管的部門多是屬于政府內設機構，在政府公共部門的領導下開展工作，缺乏獨立性，在實踐中就會出現明顯的限制。

（三）公眾參與機制不完善。目前，我國PPP 綜合信息平臺入庫項目公開的都是項目基本信息，并未公開詳細監(jiān)管信息，公眾缺乏參與監(jiān)管的平臺。所以，在大多數情況下，作為接受服務的公眾卻無法在項目監(jiān)管細節(jié)處起到討論、約束的作用，例如對養(yǎng)老服務的定價及服務質量評價與反饋。

四、養(yǎng)老服務PPP 項目政府監(jiān)管國際經驗介紹

（一）英國。英國政府實行三級管理機構共同負責PPP 項目的運作和規(guī)范。在中央層面，英國設立IPA（基礎設施建設與項目管理局）主要負責大型的項目規(guī)劃、監(jiān)督及保障事務。除了IPA，主管養(yǎng)老領域的部門衛(wèi)生部也設置有PPP 機構來審核和確定養(yǎng)老PPP 項目監(jiān)管指標。在地方層面，政府還設立了財政部牽頭的公私伙伴關系計劃合作署（The Public Private Partnership Program）負責協助財政部等相關政策制定部門共同推進地方PPP 項目監(jiān)管政策咨詢工作。最后，英國在財政部門外成立一個第三方PPP 中心——英國伙伴關系組織（Partnerships UK，簡稱PUK），由私人占有公司51%股權（其余的49%中，英國財政部持有44.6%，蘇格蘭持有4.4%），向各級政府提供付費咨詢。

（二）美國。由于美國是聯邦制國家，所以在對PPP 項目的監(jiān)管上采取的是聯邦與各州分層獨立的監(jiān)管模式。聯邦政府的監(jiān)管部門負責制定宏觀層面的方針政策，并監(jiān)管跨州及大型的跨國PPP 項目。各州的監(jiān)管機構主要負責制定規(guī)章、制定行業(yè)標準、行政審批以及司法糾紛裁決。各州不僅擁有獨立的監(jiān)管機構，還在各行業(yè)根據需要單獨設立了行業(yè)標準委員會。這些監(jiān)管機構組成人員通常由行業(yè)內的專家組成，都具備相關的專業(yè)知識，成員們職務的任命和解除具有嚴格的法律限制，輕易不能被解除職務。在公眾參與機制方面，《美國信息公開法》中詳細規(guī)定了政府應當公開哪些種類的內容以及公布的程度，這在很大程度上推進了政府工作信息的公開，使得公眾可以通過公開且便利的渠道獲取到所需要的養(yǎng)老服務PPP 項目的信息。且美國政府建立了第三方異議和訴訟機制，與項目有利害關系的第三方可以通過游說、集會等方式，非正式地表達對項目的反對意見，政府將根據對一些主要反對意見的考量做出改進的決策；如果第三方利益因項目受到直接損失時，通過將直接受害人列為原告的方式進行訴訟，以期法院判定臨時或永久禁令以及金錢損害賠償等救濟。

表1 養(yǎng)老服務PPP 項目相關政策匯總表

（三）日本。PFI（Private Finance Initiative）是PPP 的一種類型，與傳統的PPP 項目不同，PFI 強調社會資本方的主動參與，而且政府部門參與度低，不介入項目的建設和運營過程，只購買最終的公共服務。日本政府頒布的《民間融資社會資本整備（PFI）法》，主要明確了以下內容：一是PPP 的目標、對象、基本方針、社會資本的定義和評估程序等；二是PPP 項目推進的具體流程；三是物有所值評估（Value for Money，VFM）、風險分擔等指引；四是招投標過程、項目實施過程、項目評估過程等的信息披露要求、評估方法等。日本政府通過立法手段推動公共服務向社會開放，不僅為PPP 的推進建立了健全完善的法律制度環(huán)境，還廣泛吸收了優(yōu)秀的私營企業(yè)參與到養(yǎng)老服務項目中來，利用私營企業(yè)的資金、經營能力及專業(yè)技術能力，為公眾提供優(yōu)質且優(yōu)惠的養(yǎng)老服務。

五、啟示

通過對英國、美國、日本等國家的養(yǎng)老服務PPP 模式的發(fā)展歷程以及PPP 政府監(jiān)管體系的梳理，可以發(fā)現我國有很多可以去學習和借鑒的地方。綜合來看，我國的養(yǎng)老服務PPP 政府監(jiān)管模式，還可以從以下方面進行改進：

（一）頂層的針對性法律法規(guī)。日本結合本國的歷史背景和經濟特點，形成其獨有的PFI 框架體系，成為亞洲首個用法律推動PPP 發(fā)展的國家。因此，我國在立法層面可以借鑒日本經驗，強調國家主導，以立法促進PPP 模式發(fā)展。針對PPP 業(yè)務的特殊性明確具體政策，盡快制定一部高位階的PPP 法，超越目前財政部和發(fā)改委的部門政策，從根本上為PPP 模式正名和統一思想，提高PPP 項目政府監(jiān)管的權威性，以此來規(guī)范養(yǎng)老服務PPP 政府監(jiān)管工作的開展。并由主導部門牽頭出臺相關法規(guī)政策，就橫向地方監(jiān)管部門在PPP 項目全生命周期中各階段的職責進行明確規(guī)范，建立跨部門協調運行機制，減少項目資源的爭奪以及職責的推諉。

（二）獨立的第三方監(jiān)管機構。發(fā)改委和財政部雖然目前負責PPP 項目的入庫審批以及后續(xù)監(jiān)管工作，但是發(fā)改委和財政部畢竟不是專門針對于PPP 項目而設立的，他們還有更多的其他職能要去完成。另外，政府方在實際的PPP 項目運營中，既要與社會投資方簽署合同，又要以監(jiān)管者的身份貫穿始終，這就導致養(yǎng)老服務PPP 項目缺乏專業(yè)且獨立的監(jiān)管機構。我國可借鑒英國引入第三方監(jiān)管機構（PUK）的經驗，既不受社會資本的利益干擾，還不受政府公共部門權力的領導，具有獨立自主行使養(yǎng)老服務PPP 項目監(jiān)管的職能。第三方監(jiān)管機構具有豐富的從業(yè)經驗，包含行業(yè)各方面專業(yè)人才，在進行養(yǎng)老服務PPP項目的監(jiān)管時更專業(yè)、快捷，能夠高效完成任務；另外，第三方監(jiān)管機構獨立于政府和社會資本的地位更容易為各方接受，監(jiān)管的結果往往也更具說服力。

（三）暢通的公眾參與渠道。PPP 模式的推廣，其根本目的是向社會提供更優(yōu)質的公共產品與服務，作為接受服務的社會公眾也應該有參與到PPP 項目的管理和監(jiān)督中的權利。所以，完善公共參與渠道可通過公開項目信息來充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用。例如，政府部門可提供一定的互聯網信息平臺，將PPP 項目相關的法規(guī)政策、優(yōu)質示范案例和參與養(yǎng)老服務PPP 項目的社會資本方的信息資料進行公開并及時更新，公眾在互聯網平臺上的留言、質疑、建議投訴應及時回應，涉及商業(yè)秘密、國家秘密確實無法回應的，應說明理由、妥善告知、不得拖延或反復無常。對公眾的檢舉揭發(fā)等應及時調查，針對內容嚴重性的不同選擇是否成立專門的內部調查組，在調查結果向公眾公開之前應當及時與公眾溝通，消除公眾的疑慮。