耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)機(jī)制研究

周艷寒

（南通市自然資源和規(guī)劃局，江蘇南通 226000）

1 耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的內(nèi)涵

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》指出，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。三位一體保護(hù)不是簡單的內(nèi)容疊加和機(jī)械組合，而是站在整個(gè)自然系統(tǒng)的維度，利用整體思維將耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)有機(jī)融合、貫穿始終。實(shí)現(xiàn)三位一體保護(hù)就是要在保證耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，逐步提高耕地質(zhì)量，不斷改善耕地生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)好耕地質(zhì)量、數(shù)量和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，促進(jìn)耕地資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。耕地?cái)?shù)量保護(hù)是耕地質(zhì)量保護(hù)的前提，耕地質(zhì)量保護(hù)是耕地生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)，耕地生態(tài)保護(hù)與耕地質(zhì)量保護(hù)相互作用，又互為目的。

2 耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的重大意義

2.1 有利于確保國家糧食安全

目前，我國人均耕地面積約0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，人多地少的矛盾是我們不可忽視的基本國情。國以民為本，民以食為天。我國作為擁有14億人口的大國，保證糧食安全是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要前提，也是確保國家繁榮穩(wěn)定的“壓艙石”。尤其是在新冠肺炎疫情沖擊全球的情況下，糧食安全的重要性更加凸顯。因此，以保障國家糧食安全為目的的耕地保護(hù)，已然成為國家資源安全保障體系建設(shè)中的重要一環(huán)。

2.2 有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

山巒水體、森林農(nóng)田共同孕育了人們賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，耕地便也是生態(tài)環(huán)境發(fā)展過程中所不可或缺的要素。實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，能有效改善耕地質(zhì)量及其周邊的生態(tài)環(huán)境，保持水土、涵養(yǎng)水源，有效避免土地沙化和水土流失，解決土壤鹽堿、板結(jié)、耕作層退化問題。同時(shí)，也能夠防治生態(tài)環(huán)境污染，避免農(nóng)藥、化肥等化學(xué)物質(zhì)的過度攝入以及重金屬、廢棄物等污染物污染土壤、大氣、地表水和地下水。通過土地整治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目能夠有效提升耕地生產(chǎn)能力、土壤蓄水能力、大氣質(zhì)量和水體質(zhì)量，改善周邊生態(tài)環(huán)境。

2.3 有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

我國城市化規(guī)模的急劇擴(kuò)張使得人地矛盾更趨緊張，違規(guī)圈占、濫用耕地現(xiàn)象頻發(fā)，這與綠色發(fā)展背道而馳。因此，我們必須加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，集約節(jié)約利用土地，抑制建設(shè)用地的過度需求，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，讓有限的耕地資源發(fā)揮更大的作用，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3 耕地保護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 耕地后備資源匱乏，開發(fā)利用限制強(qiáng)度大

一是耕地后備資源區(qū)域分布不均衡。后備資源集中分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、用地需求量大的東部地區(qū)后備資源不足。二是耕地后備資源大多呈現(xiàn)零散破碎狀態(tài)，集中連片資源明顯減少。據(jù)2016年耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，我國余留下來的后備資源以破碎、零散狀態(tài)為主，且分布范圍廣泛。集中連片后備資源面積較上一輪調(diào)查減少了545.58萬hm2，減幅達(dá)到74%。三是耕地后備資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境制約大。我國耕地后備資源主要包括荒草地、鹽堿地、灘涂和裸地。對(duì)于此類資源的開發(fā)主要生態(tài)制約因素在于土壤質(zhì)量、坡度以及水資源豐富程度等。

3.2 現(xiàn)有耕地質(zhì)量不高，地域分布差異明顯

根據(jù)全國耕地等別調(diào)查結(jié)果顯示，我國優(yōu)等別耕地比重低，新補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別不高，優(yōu)等別耕地比重占全國耕地面積比重不足10%。全國較優(yōu)等別耕地分布在自然資源豐富和生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，例如長江中下游、四川等地，自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)耕地質(zhì)量等別最差，例如青藏高原、內(nèi)蒙古高原等地區(qū)。同時(shí)，我國耕地磷、鉀元素較為缺乏，土壤肥力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。現(xiàn)有耕地鹽漬化、沙漠化、水土流失、工業(yè)三廢及農(nóng)業(yè)污染現(xiàn)象嚴(yán)重，造成耕地地力進(jìn)一步減弱。

3.3 土地利用方式粗放，存在圈占、閑置、違規(guī)占用等浪費(fèi)耕地現(xiàn)象

一方面農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、生產(chǎn)成本提高，然而土地產(chǎn)出效益低，糧食、蔬菜等市場價(jià)格較低，農(nóng)民生產(chǎn)積極性降低，導(dǎo)致大量耕地被閑置、撂荒，因而造成土壤理化性狀變差、肥力下降，水利工程和設(shè)施失修，蓄水總量下降，耕地地力減弱的現(xiàn)象。部分農(nóng)民為了增收改種花卉、樹木，養(yǎng)殖牛、羊、魚、蝦，甚至開辦農(nóng)家樂等休閑觀光農(nóng)業(yè)，造成耕地面積大量減少。另一方面隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地需求旺盛，一些地方政府沒有妥善處理好保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)的關(guān)系。盲目招商引資、突破用途管制違規(guī)審批，設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)，造成大量耕地閑置和浪費(fèi)。另外，各地還存在違規(guī)占用耕地挖塘挖湖、建設(shè)景觀公園、沿河沿湖綠化帶等現(xiàn)象，造成了耕地非農(nóng)化。

3.4 補(bǔ)充耕地存在數(shù)量不實(shí)、質(zhì)量欠佳、后期管護(hù)不足的問題

一是在城市擴(kuò)張建設(shè)過程中，占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象嚴(yán)重。建設(shè)占用的耕地多是城市周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好、土壤肥沃、集中連片、產(chǎn)量高的優(yōu)等地，補(bǔ)償?shù)母卮蠖嗌a(chǎn)條件較差、土壤貧瘠、面積小、分布零碎、農(nóng)業(yè)配套設(shè)施不完善，不利于規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)。二是補(bǔ)充耕地選址缺乏科學(xué)規(guī)劃，忽視農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一些地方為了新增耕地指標(biāo)，不顧耕種適宜性，肆意選址，補(bǔ)充耕地遠(yuǎn)離居民區(qū)，生產(chǎn)條件差，灌排設(shè)施布局不合理、質(zhì)量不佳，投入產(chǎn)出比低，導(dǎo)致農(nóng)民耕種積極性不足，出現(xiàn)棄耕及耕地再次返荒現(xiàn)象。三是存在破壞生態(tài)的現(xiàn)象。一些地方在改良灘涂、鹽堿地等自然條件較差的地塊過程中施用大量農(nóng)藥、生長劑，污染大氣、水體，破壞生態(tài)環(huán)境。四是后期管護(hù)不足。由于管護(hù)資金有限、地塊數(shù)量多、零碎分散，后期管護(hù)很難達(dá)到良好的效果。

4 構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)機(jī)制

自然資源部土地整治中心副主任鄖文聚曾表示，“在加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求下，不能只考慮補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，還要加強(qiáng)耕地質(zhì)量、生態(tài)方面的保護(hù)。如果生態(tài)恢復(fù)不了，耕地利用的前提就不存在；如果生態(tài)補(bǔ)不上去，長期來看會(huì)有不可挽回的損失?！币虼?，必須加強(qiáng)耕地保護(hù)在數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)方面的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和先進(jìn)性，將三位一體保護(hù)機(jī)制落到實(shí)處。

4.1 進(jìn)一步強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地補(bǔ)償制度

各地政府要強(qiáng)化以補(bǔ)定占，先補(bǔ)后占的思路，堅(jiān)決杜絕占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不占用耕地；可以利用劣地的，不占用好地。為了進(jìn)一步保證補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)達(dá)標(biāo)，可以依據(jù)土地整治新增耕地成本以及占用耕地質(zhì)量條件來制定差別化的耕地開墾費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。完善耕地保護(hù)條例，將生態(tài)保護(hù)納入法律范疇。建立以保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量為中心，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與生態(tài)發(fā)展的保護(hù)模式。制定耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)考核制度，全面檢查和考核基本農(nóng)田保護(hù)和補(bǔ)充耕地任務(wù)完成情況。

4.2 強(qiáng)化土地整治，提升生態(tài)環(huán)境意識(shí)

土地整治是保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)土地整治技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生態(tài)型土地整治。開展生態(tài)評(píng)估，科學(xué)規(guī)劃選址，繼續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，安排農(nóng)業(yè)水利工程及配套田間工程建設(shè)，建設(shè)生態(tài)良好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造中、低產(chǎn)田，防治耕地污染，增強(qiáng)耕地抵抗自然災(zāi)害的能力?？茖W(xué)引導(dǎo)農(nóng)戶改良土壤、提高地力，維護(hù)排灌工程設(shè)施，防止土地荒漠化、鹽漬化和水土流失，禁止占用補(bǔ)充耕地建房取土。

4.3 進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

各地應(yīng)認(rèn)識(shí)到耕地資源的寶貴性以及目前耕地保護(hù)形勢的嚴(yán)峻性，切實(shí)轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕耕地保護(hù)的想法，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。通過電視公益廣告、官方微博、微信等媒介，加大耕地保護(hù)政策的宣傳力度，并對(duì)生態(tài)型耕地保護(hù)的意義和內(nèi)涵進(jìn)行宣傳，培養(yǎng)社會(huì)公眾的保護(hù)意識(shí)。監(jiān)察部門需加大巡查和執(zhí)法力度，對(duì)于不符合規(guī)定程序的用地堅(jiān)決予以處罰，對(duì)重大違法案件應(yīng)公開查處，形成廣泛的影響力。

4.4 構(gòu)建智慧管理平臺(tái)，推進(jìn)耕地保護(hù)現(xiàn)代化

以自然資源大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，設(shè)置部、省、市、縣四級(jí)耕地網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測點(diǎn)，形成空間全覆蓋、信息全要素、互聯(lián)互通的耕地智慧管理平臺(tái)。圍繞耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境信息進(jìn)行監(jiān)測，隨時(shí)掌握耕地狀況、檢查耕地保護(hù)效果，增設(shè)警報(bào)系統(tǒng)，一旦認(rèn)為新增耕地的區(qū)域耕地質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化便自動(dòng)觸發(fā)警報(bào)，從而為耕地利用管理決策提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)工作即時(shí)化、智能化。

4.5 優(yōu)化建設(shè)用地審批，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)

各地應(yīng)認(rèn)識(shí)到保護(hù)耕地與提高用地保障服務(wù)效能是并行不悖的，支持重點(diǎn)項(xiàng)目用地將更好助力于本區(qū)域的耕地保護(hù)工作。堅(jiān)持“三去一降一補(bǔ)”原則，支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目用地、嚴(yán)格限制產(chǎn)能過剩行業(yè)用地。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)科學(xué)推進(jìn)用地審批制度改革，建立法治高效的建設(shè)用地審批制度。支持光伏、風(fēng)力等新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升用地。改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批流程，提高審批效率。

5 結(jié)語

耕地資源是極其寶貴的，做好耕地保護(hù)工作事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)長治久安。我們應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真分析我國耕地保護(hù)面臨的新形勢的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的耕地保護(hù)新格局，讓耕地保護(hù)更嚴(yán)格更扎實(shí)、生態(tài)環(huán)境更綠色更可持續(xù)、土地資源供給更科學(xué)更精準(zhǔn)。