淺談高校財(cái)務(wù)報(bào)賬中顯露的內(nèi)部控制問(wèn)題

張倩（青海民族大學(xué)）

高校內(nèi)部控制是通過(guò)制度設(shè)計(jì)、措施保障和執(zhí)行實(shí)施，應(yīng)對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控需求而建立的一套適應(yīng)自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系，直接或間接實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)高校內(nèi)部控制制度的實(shí)施保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，保證高校財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗；提升高校自身的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

一、高校內(nèi)部控制制度存在的問(wèn)題

內(nèi)部控制是一種動(dòng)態(tài)管理行為，受主觀和客觀因素及外部環(huán)境的影響 。隨著高等教育體制改革的深入，高校內(nèi)控制度已不能完全滿足新時(shí)期多渠道籌資辦學(xué)的需求，主要暴露出以下問(wèn)題。

1.內(nèi)控制度不健全。高校的資金來(lái)源渠道單一，主要依靠學(xué)生學(xué)費(fèi)、財(cái)政返還安排的日常經(jīng)費(fèi)以及國(guó)家財(cái)政為促進(jìn)高校發(fā)展撥付的專項(xiàng)資金，以至于高校財(cái)務(wù)部門對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)過(guò)于局限，在管理過(guò)程中缺乏科學(xué)性，這阻礙了高校的健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

2.缺乏內(nèi)控意識(shí)。高校領(lǐng)導(dǎo)的管理往往傾向于學(xué)校教學(xué)和科研，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境不夠重視，或認(rèn)為財(cái)務(wù)管理就是日常的票據(jù)審核、資金核算、報(bào)表數(shù)據(jù)等，對(duì)財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度建設(shè)、執(zhí)行等重視程度不夠。有些領(lǐng)導(dǎo)缺乏財(cái)務(wù)知識(shí)，對(duì)國(guó)家的財(cái)經(jīng)法規(guī)掌握不到位，在管理過(guò)程中對(duì)內(nèi)控制度的剛性認(rèn)識(shí)不夠，致使財(cái)務(wù)部門在執(zhí)行相關(guān)制度時(shí)，無(wú)法做到堅(jiān)決、有理、有力。

3.制度制定不科學(xué)。在制定相關(guān)制度時(shí)調(diào)研不夠，制度之間存在銜接漏洞或缺乏聯(lián)動(dòng)性，使高校在開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)難以有據(jù)可依，或依據(jù)之間相沖突。再者，部分高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，雖然有內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但不夠細(xì)化，也沒(méi)有針對(duì)性，沒(méi)能因地制宜制定出符合自身實(shí)際情況的制度，更沒(méi)有根據(jù)學(xué)校具體情況，進(jìn)行適時(shí)修訂，導(dǎo)致有關(guān)管理辦法不科學(xué)、不合理，操作性不強(qiáng)。同時(shí)，部分高校沒(méi)能針對(duì)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行再分析，在面對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化時(shí)不能及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有的制度，還會(huì)造成“棘輪效應(yīng)”。

4.內(nèi)部審計(jì)作用不明顯。據(jù)Q省內(nèi)部審計(jì)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，該省共調(diào)查了4518個(gè)單位，設(shè)置獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位僅有88個(gè)，僅占1.95%，也就是說(shuō)內(nèi)部審計(jì)基礎(chǔ)薄弱。再者，財(cái)務(wù)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制能力，財(cái)務(wù)人員的工作中心往往是票據(jù)的基礎(chǔ)審核以及數(shù)據(jù)錄入，沒(méi)進(jìn)行深層面的考慮，更是缺乏前瞻性和預(yù)測(cè)性。對(duì)外部審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題不夠重視，也沒(méi)及時(shí)進(jìn)行制度修改、完善和補(bǔ)充。

5.結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理。隨著時(shí)代的發(fā)展高校硬實(shí)力在逐步完善，但軟實(shí)力仍然是阻礙高校發(fā)展的絆腳石。高校人員結(jié)構(gòu)不合理，老財(cái)務(wù)人員面臨退休，已再無(wú)拼搏的動(dòng)力和心思，處于職業(yè)倦怠期的老財(cái)務(wù)人員不能夠全身心地進(jìn)行工作，高校事業(yè)編制有限，老人不退新人不進(jìn)，好的工作方法和經(jīng)驗(yàn)無(wú)法“傳幫帶”，剛步入崗位的新職工缺乏經(jīng)驗(yàn)，處理賬務(wù)時(shí)不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出預(yù)判，對(duì)于財(cái)務(wù)發(fā)展缺乏職業(yè)敏感性。

二、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.財(cái)務(wù)預(yù)算。高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制時(shí)沒(méi)能將學(xué)校所有資金收入、支出納入預(yù)算，或者預(yù)算編制過(guò)程中沒(méi)有預(yù)算目標(biāo)，或有預(yù)算目標(biāo)但預(yù)算目標(biāo)不具有可行性，指向不明確，沒(méi)能細(xì)化量化預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算編制的不科學(xué)不利于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制，更為后期的預(yù)算績(jī)效考核埋下隱患。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中由于用款計(jì)劃申報(bào)脫離預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致資金支付過(guò)程審核不通過(guò)，影響執(zhí)行進(jìn)度。部分高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，存在有預(yù)算不執(zhí)行、超預(yù)算執(zhí)行和無(wú)預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)整指標(biāo)手續(xù)不完備，先調(diào)整預(yù)算后補(bǔ)辦手續(xù)，但在補(bǔ)辦審批手續(xù)時(shí)又不及時(shí)，增加了預(yù)算調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)。缺乏科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度，高校還沒(méi)樹立績(jī)效理念，績(jī)效約束性不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果也沒(méi)有合理運(yùn)用。

2.固定資產(chǎn)。高校在建工程由于各種原因未能及時(shí)轉(zhuǎn)固，對(duì)于完工投入使用但沒(méi)有辦理相關(guān)手續(xù)的固定資產(chǎn)更沒(méi)有條件進(jìn)行暫估入賬，后期的固定資產(chǎn)折舊也未能按規(guī)定進(jìn)行計(jì)提，歸口管理部門未能及時(shí)督促相關(guān)部門對(duì)完工資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)評(píng)估入賬。高校資產(chǎn)管理部門的管理僅局限于資產(chǎn)登記，未能建立資產(chǎn)日常管理制度，缺乏定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)的機(jī)制。

3.資產(chǎn)采購(gòu)。一些高校將大額項(xiàng)目化整為零，規(guī)避采購(gòu)，形成了自主采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。某些高校為了達(dá)成年初的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)于一些采購(gòu)項(xiàng)目缺乏調(diào)研，論證不充分，采購(gòu)方案不科學(xué)、不合理，導(dǎo)致采購(gòu)設(shè)備使用效率低，造成資金浪費(fèi)。

4.賬務(wù)報(bào)銷。財(cái)務(wù)人員對(duì)自己的定位依舊停留在核票員、數(shù)據(jù)錄入員的角色，對(duì)財(cái)務(wù)管理沒(méi)有足夠的重視，對(duì)賬務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警沒(méi)有足夠的注意，如在學(xué)校審計(jì)部門自查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)同一筆賬務(wù)重復(fù)報(bào)銷（電子票據(jù)多次打?。](méi)有相應(yīng)的懲處措施，也沒(méi)有相應(yīng)的堵漏舉措。報(bào)賬人提供的票據(jù)信息質(zhì)量不高、不規(guī)范、邏輯不連貫、事由不清晰，往往依據(jù)報(bào)賬人的說(shuō)明來(lái)體現(xiàn)，賬務(wù)材料中會(huì)有大量的情況說(shuō)明。

財(cái)務(wù)制度彈性大，而又無(wú)匹配的、科學(xué)的補(bǔ)漏制度，給報(bào)賬人套取資金留了可趁之機(jī)，如有些高校報(bào)專家咨詢費(fèi)，稅務(wù)會(huì)計(jì)核完稅，稽核會(huì)計(jì)根據(jù)報(bào)賬人的墊支說(shuō)明入賬，財(cái)務(wù)處將資金打至報(bào)賬人賬戶，整個(gè)流程似乎沒(méi)有任何問(wèn)題，但發(fā)放表中的專家并未收到過(guò)此筆墊支的專家咨詢費(fèi)，最終提供咨詢的專家在稅務(wù)清算時(shí)被扣除了一筆稅款，隨后這位專家去稅務(wù)部門核實(shí)，此類問(wèn)題才引起了重視。這也體現(xiàn)了財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位、制度執(zhí)行不剛性的風(fēng)險(xiǎn)。

5.機(jī)構(gòu)設(shè)置。行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員思想觀念與專業(yè)能力較為單一，缺乏敏銳的風(fēng)險(xiǎn)洞察力，導(dǎo)致內(nèi)部管控體系在落實(shí)中效果極為低下。財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識(shí)單一，不懂計(jì)算機(jī)方面的知識(shí)，對(duì)于高校普遍使用的“天才軟件”的掌握僅限于賬務(wù)錄入，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)查詢，沒(méi)能對(duì)其他模塊進(jìn)行合理利用。缺失財(cái)務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗制度，對(duì)于不具備輪崗條件的崗位未建立專項(xiàng)審計(jì)機(jī)制。再者，高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制在運(yùn)作和執(zhí)行中存在問(wèn)題，大多數(shù)高校沒(méi)有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，即使設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門，審計(jì)部門往往與紀(jì)檢處聯(lián)合辦公，或由財(cái)務(wù)部門人員兼職，獨(dú)立性差，沒(méi)有起到指導(dǎo)監(jiān)督作用。

三、對(duì)策建議

高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的建設(shè)研究，這有助于提升國(guó)家資金的使用效益。執(zhí)行高校健全的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，也可以避免貪污腐敗滋生，糾正不良風(fēng)氣；規(guī)范高校資金使用，助力教育事業(yè)的健康發(fā)展；加強(qiáng)績(jī)效考核與監(jiān)督，能夠顯著提高事業(yè)單位管理的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化和科學(xué)化，進(jìn)而推動(dòng)單位高效穩(wěn)健運(yùn)轉(zhuǎn)，確保管理信息、財(cái)務(wù)信息和財(cái)務(wù)記錄的完整可靠，相關(guān)部門明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、梳理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

1.明確業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，資金歸口管理，權(quán)責(zé)對(duì)等，實(shí)行誰(shuí)簽字誰(shuí)負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)工作中要進(jìn)一步注重審計(jì)規(guī)范要求，加強(qiáng)日常內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，教學(xué)單位行政主要負(fù)責(zé)人、職能部門主要負(fù)責(zé)人、各級(jí)各類項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)按要求嚴(yán)格履行審批職責(zé)，對(duì)經(jīng)費(fèi)的安全和使用效益負(fù)責(zé)。規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出審批權(quán)限與程序，各部門實(shí)行分級(jí)審批制，不同金額不同類別的資金支付應(yīng)以具體情況實(shí)行聯(lián)簽審批，嚴(yán)格遵照各項(xiàng)審批要求。雖然高校服務(wù)提倡“放管服”，但高校發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)不可放之任之，審批流程可以優(yōu)化但相應(yīng)的職責(zé)權(quán)不能簡(jiǎn)化。各單位經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人應(yīng)該認(rèn)真履行主體責(zé)任，提高規(guī)范意識(shí)。

2.預(yù)算編制要改變理念，由以前的給單位一定的資金額度，單位根據(jù)資金額度實(shí)施項(xiàng)目的被動(dòng)預(yù)算，向單位需要做什么事情、有什么樣的項(xiàng)目、需要多少資金支持的觀念轉(zhuǎn)變。預(yù)算編制要科學(xué)、合理，遵循先保基本、量力報(bào)項(xiàng)目的原則，改變基本資金不足、項(xiàng)目資金年年結(jié)余的尷尬情形。高校預(yù)算管理引入績(jī)效理念，預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出，將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過(guò)程，以提高資金配置效率和效益。在預(yù)算績(jī)效管理中必須遵循目標(biāo)管理原則、績(jī)效導(dǎo)向原則（關(guān)鍵看產(chǎn)出）、責(zé)任追究原則（以便后續(xù)改進(jìn)）、信息公開原則，誰(shuí)申請(qǐng)資金、誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)。預(yù)算管理應(yīng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程，建立和實(shí)施一套科學(xué)可行的內(nèi)部控制制度體系，實(shí)施全面績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化考核機(jī)制，做到資金支出必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)。在推進(jìn)資金使用進(jìn)度的同時(shí)，注重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率，在雙監(jiān)控的前提下，注重績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用，如是否可以考慮對(duì)沒(méi)能高效達(dá)成績(jī)效目標(biāo)的高校消減次年資金預(yù)算。

3.認(rèn)真執(zhí)行校務(wù)公開以及處務(wù)公開制度，從源頭上堵塞漏洞，規(guī)范管理行為。根據(jù)職責(zé)分工和所授權(quán)限“誰(shuí)主管、誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，審批人在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)審批，并承擔(dān)相應(yīng)審批責(zé)任。審批人對(duì)其歸口管理的經(jīng)費(fèi)按權(quán)限進(jìn)行分級(jí)審批，不得超出職責(zé)權(quán)限或越級(jí)審批，對(duì)于“三重一大”事項(xiàng)，實(shí)行集體審批制度。

4.注重提升高校管理人員、財(cái)務(wù)人員、預(yù)算人員及審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德，培養(yǎng)相關(guān)工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)。加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員及內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員的培訓(xùn)，促進(jìn)工作人員對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)、流程的了解和認(rèn)識(shí)。在單位大力宣傳財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要性，提升內(nèi)控知識(shí)普及度，獲得更多人的理解和支持，使報(bào)銷人自覺(jué)遵守內(nèi)控流程相關(guān)規(guī)定。隨著社會(huì)的發(fā)展，相應(yīng)的制度也要適時(shí)調(diào)整，符合高校日益發(fā)展的需要。

5.嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算，不鼓勵(lì)個(gè)人墊支、借款。對(duì)于必須的借支，要發(fā)揮技術(shù)控制財(cái)務(wù)的管理方法，如可以在網(wǎng)報(bào)系統(tǒng)中設(shè)置借款條件，做到舊賬不清新賬不借。規(guī)范公務(wù)卡、國(guó)庫(kù)集中支付制度。在實(shí)際操作中，會(huì)有錯(cuò)轉(zhuǎn)、誤轉(zhuǎn)資金，應(yīng)將錯(cuò)轉(zhuǎn)、誤轉(zhuǎn)資金原路退回，不可轉(zhuǎn)向?qū)嵱匈Y金賬戶，實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，如果有退款，公務(wù)卡所有者應(yīng)將資金退還至財(cái)務(wù)部門，恢復(fù)額度。確保審批人簽名的規(guī)范性，必須采用公務(wù)卡及銀行轉(zhuǎn)賬等符合規(guī)定的支付方式，杜絕以現(xiàn)金形式發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬。

本文作者從實(shí)際出發(fā)分析問(wèn)題并提出相關(guān)舉措，希望文中提到的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)能夠引起高校關(guān)注，以便高校能夠科學(xué)有效地使用預(yù)算資金，將資金發(fā)揮最大效能，進(jìn)而推動(dòng)高校健康持續(xù)發(fā)展。