貴州省農(nóng)村“空心化”治理對(duì)策分析
——以M 鎮(zhèn)E 村為例

張 畫

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025）

貴州省E 村地形崎嶇，交通不便，居民收入低，大量的年輕勞動(dòng)力外出，在人口、住宅、耕地等多方面存在“空心化”的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢。對(duì)其進(jìn)行調(diào)查研究可以為制定農(nóng)村“空心化”治理對(duì)策提供一定參考。

1 M 鎮(zhèn)E 村“空心化”現(xiàn)狀

1.1 人口“空心化”

E 村的常住居民的年齡結(jié)構(gòu)以中老年為主，青年人口數(shù)量較少。人口結(jié)構(gòu)失調(diào)給農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了很多問(wèn)題，最為突出的就是年輕人大量外出導(dǎo)致農(nóng)村缺乏勞動(dòng)力，由于老年人體力有限，不能從事高強(qiáng)度的體力勞動(dòng)，同時(shí)知識(shí)素養(yǎng)也較低，沒有掌握專業(yè)技能，大部分只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，這些都很大程度上限制了農(nóng)村的發(fā)展。

1.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“空心化”

根據(jù)調(diào)查，E 村有23.53%的耕地處于拋荒或是半拋荒狀態(tài)。E 村屬于山地地形，耕地坡度大，道路狹窄，交通運(yùn)輸不便，耕種主要依靠人力和畜力。由于單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入較低，年輕人大多在外務(wù)工，在缺乏勞動(dòng)的情況下有很多耕地資源被浪費(fèi)。

E 村有52.94%的農(nóng)村家庭有閑置的住宅，住宅閑置帶來(lái)最大的問(wèn)題就是村落擴(kuò)張，耕地減少。很多村民在城市和農(nóng)村同時(shí)有住宅，但是很少回農(nóng)村居??；而長(zhǎng)期在農(nóng)村居住的村民要想改善自己的居住環(huán)境，就必須翻修原有的房屋或是占用新的耕地修建房屋。這樣就會(huì)導(dǎo)致村莊的規(guī)模逐步擴(kuò)大，村落中部分房屋老舊，耕地逐漸減少。農(nóng)村的房屋建設(shè)和耕地使用沒有規(guī)劃，村民新建的住所位置也相對(duì)分散，這樣一來(lái)，村莊規(guī)模擴(kuò)張速度和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度往往存在較大差距，必要的環(huán)保、供水排水等基礎(chǔ)設(shè)施不能及時(shí)覆蓋，村民的人居環(huán)境質(zhì)量有所下降，農(nóng)村自然環(huán)境也會(huì)受到污染[1]。

2 M 鎮(zhèn)E 村“空心化”因素

2.1 經(jīng)濟(jì)因素

2.1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入低

城市和農(nóng)村之間最為突出的差異就體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入的差距，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)所得和其所需的投入差距較大，這是大量農(nóng)村居民進(jìn)入城市最為重要的原因。相較于在外務(wù)工1 個(gè)月，耕種玉米等作物需要投入更多的時(shí)間和精力，因此很多人選擇外出打工。

2.1.2 農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013 年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入為9 429.59 元，而2019 年農(nóng)村居民的收入上升到16 021 元。M 鎮(zhèn)所屬的市2013 年居民人均可支配收入為5 794 元，2018 年上升到1 0310 元；2018 年M 鎮(zhèn)農(nóng)村居民可支配收入也達(dá)到8 550 元。農(nóng)村居民收入的上升也提高了農(nóng)村居民消費(fèi)能力，加上農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念，很多農(nóng)村居民在收入上升之后就會(huì)在農(nóng)村新建房屋，造成農(nóng)村住宅范圍的迅速擴(kuò)張，擠占耕地資源。農(nóng)村居民的收入上升，也使更多村民有足夠的能力在更加發(fā)達(dá)的城市地區(qū)購(gòu)買住所，加速了農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程，也加劇了農(nóng)村的“空心化”。

2.2 城鄉(xiāng)二元體制

2.2.1 城鄉(xiāng)二元戶籍體制

為了限制大城市擴(kuò)張，避免城市人口的快速增長(zhǎng)，我國(guó)很多城市都采取了戶籍限制制度。城鄉(xiāng)二元戶籍體制意味著進(jìn)城務(wù)工人員不能獲得該城市戶籍，他們將在購(gòu)房、教育等多方面受到限制。沒有戶籍的農(nóng)村外來(lái)務(wù)工人員在城市沒有歸屬感，在城市獲得經(jīng)濟(jì)收入之后會(huì)主要在農(nóng)村進(jìn)行消費(fèi)。因此，農(nóng)村人通過(guò)在農(nóng)村修房子確保安全感，農(nóng)村雖表面繁榮，其實(shí)房屋都是空的，從而形成實(shí)質(zhì)上的“空心化”。在每個(gè)城市的發(fā)展過(guò)程中，都有農(nóng)村務(wù)工人員的貢獻(xiàn)，他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是享受不到城市發(fā)展的成果，這顯然是不公平的[2]。

2.2.2 城鄉(xiāng)二元土地體制

我國(guó)的法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體，村民只用土地使用權(quán)，沒有買賣權(quán)；而城市的建設(shè)用地屬于國(guó)家，在買賣和流轉(zhuǎn)方面更為便利。這兩種土地所有制度的差異，導(dǎo)致農(nóng)村和城市在土地資源的配置上效率差異較大。2003 年，我國(guó)實(shí)行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》在條文中貫徹了“增人不增地，減人不減地的”的思想，以保持人地關(guān)系的穩(wěn)定。因此，農(nóng)村在土地的流轉(zhuǎn)上限制較大，已經(jīng)進(jìn)入城市并獲得穩(wěn)定生活條件的家庭，無(wú)法快速流轉(zhuǎn)閑置土地，將導(dǎo)致土地和房屋的閑置。

2.2.3 城鄉(xiāng)二元社保制度

我國(guó)獨(dú)有的城鄉(xiāng)二元社保體制，在農(nóng)村和城市人員的社會(huì)保障上存在較大的差異。一方面，城市良好的社保條件吸引了大量的農(nóng)村人口去往城市發(fā)展；另一方面，城市不能為進(jìn)城務(wù)工人員提供完善的社會(huì)保障，加之城市高昂的房?jī)r(jià)，很多進(jìn)城務(wù)工人員為了在失業(yè)或是年老之后仍有生存基礎(chǔ)，會(huì)在農(nóng)村新建住宅，保有土地使用權(quán)。這就導(dǎo)致大量耕地資源得不到有效利用，新建房屋也導(dǎo)致農(nóng)村房屋的數(shù)量不斷增多，村落擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以覆蓋。

3 E 村“空心化”治理對(duì)策

3.1 著力提高農(nóng)村居民收入

3.1.1 推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展，整合農(nóng)村的土地資源是十分必要的。農(nóng)村的土地面積小，耕地分布分散，坡度大、耕作難度較大，加上人口外遷導(dǎo)致的土地荒廢，土地資源沒有得到充分利用。在村民的宅基地使用上，要對(duì)村落進(jìn)行布局規(guī)劃，審批農(nóng)村宅基地的合理使用，通過(guò)技術(shù)手段監(jiān)管農(nóng)村的房屋建設(shè)情況。為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)性，應(yīng)該著力發(fā)展農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施較差，為了降低物流成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力、擴(kuò)大銷路，必須擴(kuò)大種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模。

3.1.2 重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2020 年中央一號(hào)文件第十六條明確提出要加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和人才的引進(jìn)只能靠財(cái)政補(bǔ)助來(lái)進(jìn)行。這也就意味著只有重視農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，為農(nóng)村地區(qū)提供更多的資金，才能逐漸縮小城鄉(xiāng)差距。為了提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，保證農(nóng)民的收入，就必須完善農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如修建蓄水池、鋪設(shè)灌溉管道，以減少干旱對(duì)農(nóng)作物的影響。建立氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)微信或是短信等其他方式及時(shí)發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害信息，減少氣象災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)造成的損失。完善公路網(wǎng)建設(shè)，推廣適宜山地使用的小型農(nóng)機(jī)設(shè)備，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)人力的需求[3]。

3.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

3.2.1 建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

農(nóng)村問(wèn)題的解決單靠對(duì)農(nóng)村進(jìn)行治理是不可能成功的，而城市和農(nóng)村有著密不可分的關(guān)系。城鄉(xiāng)發(fā)展不能分別規(guī)劃，只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃體系，才能在根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展。這方面可以借鑒英國(guó)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)作為工業(yè)革命的發(fā)起者，在第二次工業(yè)革命之后，工業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求吸引了大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市；也正因如此，農(nóng)村的發(fā)展開始受到勞動(dòng)力短缺的影響。為了緩解這一局面，英國(guó)于1948 年制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，建立了完善的規(guī)劃體系，并在中央、地區(qū)、地方搭建了完整的發(fā)展框架。由此可知，由中央統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并強(qiáng)調(diào)公眾的參與度，搭建一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行必要的宏觀規(guī)劃和調(diào)控，分散工業(yè)和城市的布局，可均衡城鄉(xiāng)之間的發(fā)展。

3.2.2 推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)

現(xiàn)階段，由于城市的快速發(fā)展，城市的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，城市人口的增加給城市的建設(shè)、環(huán)保、社會(huì)保障等很多方面都帶來(lái)了挑戰(zhàn)。為了緩解城市的發(fā)展壓力，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，應(yīng)該主動(dòng)推進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)。首先，采取以工補(bǔ)農(nóng)的措施，積極援助公路建設(shè)，讓城市中心的人口可以向周圍的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；在城市工作的人群可以通過(guò)發(fā)達(dá)的公路網(wǎng)實(shí)現(xiàn)快速通勤，選擇在周邊的小城鎮(zhèn)居住。其次，為在小城鎮(zhèn)擴(kuò)散的住宅戶提供優(yōu)惠，通過(guò)城鎮(zhèn)和城市的房?jī)r(jià)差異吸引居民入住。最后，建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施，并且獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行投資的企業(yè)。除了硬件設(shè)施的建設(shè)，還要建立相應(yīng)的學(xué)校、醫(yī)院、衛(wèi)生等公共服務(wù)體系，增加小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給[4]。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村基層治理

農(nóng)村“空心化”并不只是個(gè)別農(nóng)村地區(qū)的單獨(dú)現(xiàn)象，而是貴州省乃至全國(guó)都存在的問(wèn)題，只有通過(guò)立法對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，才能緩解并改善農(nóng)村“空心化”的問(wèn)題。在關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的立法，可以借鑒日本的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，日本先后頒布了《國(guó)土綜合開發(fā)法》《過(guò)疏地區(qū)振興特別措施法》《山村振興法》《特定農(nóng)山村法》，這些法律都搭建了農(nóng)村發(fā)展政策的框架，覆蓋從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村人口外流等諸多方面的改善方法。我國(guó)可以借鑒日本的有關(guān)法律，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況制定更加完善的法律，為農(nóng)村治理提供依據(jù)，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理[5]。

4 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村“空心化”治理較為困難，但農(nóng)村“空心化”幾乎是在任何國(guó)家在城市化的過(guò)程中都會(huì)遇到的問(wèn)題，國(guó)外農(nóng)村“空心化”治理措施為我國(guó)“空心化”治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。得益于公共事業(yè)管理學(xué)科的綜合性，文章綜合了分析農(nóng)村“空心化”的不同產(chǎn)生原因，也從不同視角提出了治理對(duì)策。在經(jīng)濟(jì)上，通過(guò)發(fā)展集體農(nóng)業(yè)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，縮小城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)收入差距，完善農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率；通過(guò)扶持村民創(chuàng)業(yè)以刺激農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)為農(nóng)村居民提供更多就業(yè)崗位。在制度上，借鑒英國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃體系并且放松土地和戶籍的控制，以消除城鄉(xiāng)之間制度的壁壘。