貴州旅游行政管理存在的問題及其對策研究
——以黃果樹景區(qū)為個案分析

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550025）

一、黃果樹景區(qū)行政管理存在的問題

（一）黃果樹景區(qū)簡介

貴州省的黃果樹風景名勝區(qū)世界聞名，被大世界基尼斯總部評為世界上最大的瀑布群，列入世界基尼斯記錄。它也是中國第一批國家重點風景名勝區(qū)和首批獲得國家評定的5A級旅游景區(qū)之一，是貴州省最重要的旅游資源，約占全省旅游營收總額的14%。關于景區(qū)的行政管理權屬方面，在1982年6月就獲得貴州省政府的審批，確定成立了“黃果樹風景名勝區(qū)管理處”，這個管理處當時為正縣級的事業(yè)單位，地位重大，權屬貴州省建設廳管理。在1992年，省政府再次行文明確了黃果樹風景名勝區(qū)管理處在財務上權屬貴州省建設廳，而人事相關調動和任免也要聽從建設廳的安排。在這時，貴州黃果樹旅游景區(qū)的權屬關系得以確認，為貴州省和地方單位共同管理，以省為主的管理框架。1999年4月貴州省人民政府決定撤銷黃果樹風景區(qū)管理處，成立“中共黃果樹風景名勝區(qū)工作委員會”和“貴州省黃果樹風景名勝區(qū)管理委員會”，履行縣級黨委政府職能，托管黃果樹旅游資源富集的鎮(zhèn)寧縣黃果樹鎮(zhèn)和關嶺縣白水鎮(zhèn)；同時，組建黃果樹旅游集團股份有限公司，負責對黃果樹大瀑布和天星橋景區(qū)的經營管理，實行政企分開。

（二）黃果樹景區(qū)行政管理存在的問題及原因分析

1.景區(qū)行政管理理念需升級

景區(qū)的行政管理理念是行政管理工作的生命線。目前黃果樹景區(qū)的管理理念是落后的，并沒有建立景區(qū)品牌效應的觀念；一是黃果樹風景名勝區(qū)每年3-12月實行封閉式管理，禁止社會車輛進入景區(qū)，所有游客只能統(tǒng)一乘坐游覽車進入景區(qū)，全封閉式的管理理念缺乏與社會之間的相互交流，以致無法真正有效地實現(xiàn)景區(qū)的行政管理目標。二是黃果樹景區(qū)的宣傳意識不夠，力度上明顯不夠。目前，新興技術和新媒體的手段迅速普及且被群眾接受，而黃果樹景區(qū)在這一方面較落后。三是黃果樹景區(qū)的品牌效應弱。黃果樹景區(qū)很明顯沒有把自身的品牌建立起來，定位并不明確。黃果樹景區(qū)目前處于“吃老本”的狀態(tài)。

2.景區(qū)公共服務體系建設不完善

景區(qū)的服務是游客很關注的一個問題。對此，政府必須在旅游公共服務體系建設中占據主導地位。在旅游過程中交通便捷服務、安全保障的服務、便民惠民方面的服務、信息咨詢以及行政方面的服務，是在旅游公共服務的具體體系構建中的五個方面，雖然黃果樹游客絡繹不絕，但是黃果樹景區(qū)的配套服務建設是有缺失的，具體表現(xiàn)的問題如下：一是信息服務不到位。很多首次前來的游客經常出現(xiàn)找不到景點、合理路線或最佳觀景點的情況。二是投訴通道還需改善。投訴通道不夠順暢，游客會加深對景區(qū)的怨氣，嚴重影響景區(qū)的發(fā)展和聲譽度。三是景區(qū)交通不暢，游客擁擠。尤其是在旅游旺季，經常出現(xiàn)交通堵塞，人滿為患的現(xiàn)象。

3.景區(qū)行政管理政策落后

行政管理政策是十分重要的一個因素，它給景區(qū)如何開發(fā)和建設提供了具體的準則，是提供行政管理指導的一個重要藍圖。黃果樹景區(qū)在開發(fā)規(guī)劃方面的政策存在的問題如下：一是黃果樹陡坡塘景點設立的西游文化雕塑，人工痕跡過重，嚴重影響景區(qū)風貌；二是黃果樹景區(qū)的周邊逐漸形成了俗稱“半邊街”，由于自然形成村落，直接影響大瀑布景觀，同時商圈的發(fā)展和上千人的生產生活也給自然環(huán)境帶來了破壞。

4.景區(qū)法制建設不完全

在黃果樹景區(qū)行政管理上的另一個重要問題是景區(qū)管理中的相關法律體制建設不健全，導致問題發(fā)生后，沒有約束的問題存在，具體問題如下：一是管委會相關部門缺乏執(zhí)法依據。景區(qū)內仍有部分村寨沒有搬離，其主要謀生渠道是依托景區(qū)資源吸引游客住宿、就餐，但有許多不法分子趁機搓客拉客，這些不合理行為嚴重破壞黃果樹景區(qū)的旅游秩序。但現(xiàn)有的相關法律并無明文禁止規(guī)定，旅游行政主管部門無處罰權，導致現(xiàn)階段各種整治治標不治本。二是上級部門授予的執(zhí)法權力有限。市政府授權黃果樹旅游區(qū)管委會對黃果樹鎮(zhèn)、白水鎮(zhèn)、龍宮鎮(zhèn)的管理權限是從市直各部門委托而來，有的甚至還未獲得委托執(zhí)法權限，即使已委托的也只是調查權，而沒有處罰權，存在執(zhí)法程序復雜、效率慢，執(zhí)法力度弱等問題。

5.景區(qū)管理機構職責還不夠明確

在管理機構的管理上，黃果樹景區(qū)存在著職責不明確、管理混亂的問題。從管理體制上，黃果樹景區(qū)是兩條代理鏈條，分別為：中央政府——省政府——安順市政府——黃果樹景區(qū)管理委員會；全體國民——國務院——建設部、林業(yè)部、環(huán)保部、文化部、文物部、地址部、水利部、國土資源部——黃果樹風景區(qū)這兩個縱向行政代理的結構形式。代理鏈條過長，導致代理成本高，監(jiān)督困難，各級政府、政府各部門之間利益沖突。從管理的形式上來看，多重部門管理，多頭領導的管理權限和管理的景區(qū)區(qū)域劃分等都存在著較大的問題。導致一個景區(qū)區(qū)域多領導的管理，行政管理效率低下，嚴重影響景區(qū)的開發(fā)管理和各項管理制度的正常運行。

二、促進景區(qū)規(guī)范行政管理問題的對策與建議

（一）加強景區(qū)宣傳與品牌建立，樹立新管理理念

為了適應新時代景區(qū)宣傳的要求，黃果樹景區(qū)應該在保持傳統(tǒng)傳播工具的宣傳力度的同時，大力增強新媒體方式的使用，主要加強與一些主流電視臺或者著名衛(wèi)視的相互交流與合作。同時，在新媒體網絡平臺上，要順應時代的潮流，把一些火熱的平臺利用起來，例如微信公眾號、微博、各類小視頻平臺等，基于充分發(fā)揮新媒體及時性、交互性強的特點，為黃果樹景區(qū)宣傳建立一個便利快捷的平臺。管理部門應該提高走出去、引進來的力度，拓展國內、國外旅游市場，加強品牌效應。

（二）加強景區(qū)配套公共服務設施建設，提高服務質量

黃果樹景區(qū)的管理部門可以從三個方面進行入手 ：第一，加強安保措施，更大力度地保障游客安全。景區(qū)需要建立一套更加智能安防救援系統(tǒng)，加強保障景區(qū)旅游者的安全。第二，還要按相關旅游政策精神，牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，大力實施綠色黃果樹行動，要加大植樹造林和水流污染監(jiān)督的力度，采取各種措施來保護環(huán)境。第三，不斷提升旅游服務質量，建立專門的監(jiān)察制度，充分發(fā)揮互聯(lián)網、新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，了解顧客的評價，將他們的評價作為相關員工的考核依據，同時強化部門監(jiān)管的質量，實行多方并進及時對問題進行發(fā)現(xiàn)解決。

（三）加強景區(qū)行政管理政策的制定，改進規(guī)劃

第一，在黃果樹旅游景區(qū)實現(xiàn)思想觀念和思維模式的新突破、工作作風和工作方法的新轉變、管理人員和服務人員全面素質提升的前提下，通過踐行習近平新時代中國特色社會主義思想，制定出科學、合理、符合實際的相關行政管理政策。第二，生態(tài)環(huán)境是旅游景區(qū)的重要生命線，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，旅游景區(qū)就失去了賴以生存的根本。因此，黃果樹景區(qū)必須堅持保護第一、開發(fā)第二的原則，在黃果樹景區(qū)的開發(fā)、規(guī)劃管理方面千萬不可人工痕跡過重而影響或破壞景區(qū)的自然風貌。要建立完善的黃果樹管理開發(fā)咨詢制度，積極邀請國內外多學科的專家組成咨詢委員會，合理制定開發(fā)政策。

（四）加強景區(qū)執(zhí)法力度，完善景區(qū)法制建設

景區(qū)行政管理部門應加強對景區(qū)管理保護等相關執(zhí)法力度，加強并完善景區(qū)法制體系，在法律層面明確風景名勝區(qū)的使命和國家責任，使風景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護、利用、管理和責任追究等行為都建立在法律基礎之上，對景區(qū)各主體、各部門的法律地位和權責問題還有相關權益的轉讓或實現(xiàn)等方面要做出明確規(guī)定，對景區(qū)的具體性質、國家責任及景區(qū)的使命要從立法的角度進行說明，讓景區(qū)從認定到規(guī)劃以及開發(fā)保護等各個階層行為都能以法律為依據。

（五）加強對景區(qū)管理機構的管理，提高管理質量

在機構設置上，應符合風景名勝區(qū)的自身特點，突出精簡和專業(yè)化特色。加快構建包括立法執(zhí)法機構、政府部門、新聞媒體、社區(qū)居民等在內的監(jiān)督體系，加強制度建設，實施嚴格的動態(tài)監(jiān)管顯得更為重要。其次，采取分類管理，職責明確到個人的方式，不斷提高黃果樹風景區(qū)管理效率，以科學發(fā)展觀統(tǒng)領全局，敏銳地洞悉改革過程中出現(xiàn)的各種困難，解決景區(qū)開發(fā)管理過程暴露的深層次矛盾。最后，必須設計一套能夠有效制約各方利益擴張沖動、充分調動各方積極性的以及促進各方交流協(xié)作的權力整合方案，行政管理者必須全面把握和思考，要進行科學規(guī)劃和有力的監(jiān)督，實現(xiàn)景區(qū)良性的可持續(xù)發(fā)展。

三、結論與展望

旅游行政管理改革一直是學界關注和研究的重要問題，也是完善景區(qū)管理模式，實現(xiàn)科學高效的管理方案不容回避的問題。對于黃果樹景區(qū)來說，管理改革還應注意的一點是，不能僅僅將眼光放在整個景區(qū)的管理架構和行政職能的劃分。改革需要整個社會環(huán)境的支撐和扶持，在政治、經濟、法律等一系列條件的共同完善下才能走出管理困境。黃果樹景區(qū)發(fā)展歷史較長，其間的改革幾經波折，缺乏一些有益的市場化探索。因此，將來的改革之路的艱辛漫長可以預見，只有通過積極地探尋創(chuàng)新，才能實現(xiàn)真正意義上的科學、合理、可持續(xù)發(fā)展。