國有資本經(jīng)營預(yù)算的研究述評及展望

（湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南 長沙 410000）

一、引言

在十八屆三中全會《決定》的文件精神指導(dǎo)下，十九大報告指出，要進(jìn)一步提升現(xiàn)代化財政制度建設(shè)中財政預(yù)算的全面完整性、科學(xué)合理性以及信息透明度，加強(qiáng)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。國有資本經(jīng)營預(yù)算（下文簡稱為“國資預(yù)算”）為國有資本市場化運營和管理提供了制度保障，是推動我國財政預(yù)算制度現(xiàn)代化建設(shè)的中堅力量，有利于解決我國新時代的主要發(fā)展矛盾。國資預(yù)算已成理論界和實務(wù)界的重要議題之一，但國內(nèi)的相關(guān)文獻(xiàn)缺乏對近些年國資預(yù)算研究成果的系統(tǒng)性梳理。同時，考慮到國外沒有獨立的國資預(yù)算制度，鮮有可直接借鑒的相關(guān)文獻(xiàn)。故本文著重梳理歸納了國內(nèi)的相關(guān)文獻(xiàn)，并在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上展望了未來研究方向。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算的研究進(jìn)展

國內(nèi)有關(guān)國資預(yù)算的研究主要包括制度理論體系研究以及實施效果研究，其中，理論體系研究主要包括國資預(yù)算概念界定、國資預(yù)算的編制目標(biāo)及原則、國資預(yù)算的編制主體、國資預(yù)算的框架體系；實施效果主要以規(guī)范性研究和實證研究的兩種方法展開，分析了國資預(yù)算對宏觀國民經(jīng)濟(jì)和微觀國有企業(yè)的影響。

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算的理論體系

1.國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念

鄧子基和廖添土將國資預(yù)算定義為，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)憑借政府授予的權(quán)力即國有資產(chǎn)所有權(quán)，可獲得國有企業(yè)上繳的稅后利潤，并能統(tǒng)籌規(guī)劃國有資本經(jīng)營支出的獨立財政預(yù)算制度[1-2]。而呂凱波認(rèn)為，作為公共預(yù)算的重要分支，國資預(yù)算是政府憑借國有企業(yè)出資者身份取得國有資本收益，并依照法律法規(guī)對所得收益進(jìn)行分配而產(chǎn)生的各項收支預(yù)算[3]。吳俊培強(qiáng)調(diào)，國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府代表人民以國有企業(yè)所有者資格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)取得經(jīng)營性國有資本收入，并統(tǒng)籌安排資本性支出的預(yù)算制度，是中國特有的預(yù)算制度[4]。雖然上述學(xué)者對國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念的表述方式不同，但都強(qiáng)調(diào)了政府在國資預(yù)算中的主體地位。

2.國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制目標(biāo)及原則

作為研究國資預(yù)算制度的重要基礎(chǔ)，有關(guān)其編制目標(biāo)和編制原則的研究成果已較為豐富。第一，對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制目標(biāo)，理論界普遍認(rèn)為，國資預(yù)算應(yīng)致力于多重目標(biāo)的實現(xiàn)，包括實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值[1]、推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整[5]、增進(jìn)全國人民的福祉[6]等；第二，對于國資預(yù)算的編制原則，學(xué)者們的觀點較為一致，認(rèn)為國資預(yù)算的編制應(yīng)遵循依法合規(guī)、分層編制、與一般公共預(yù)算相互銜接等原則，但對國資預(yù)算收支平衡的認(rèn)知上存在分歧，主流觀點有兩種：一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“以收定支”，遵循量入為出的原則，強(qiáng)調(diào)預(yù)算收入和支出平衡[1,7]；另一種觀點認(rèn)為“以支定收”，強(qiáng)調(diào)年度收支平衡、預(yù)算周期平衡的重要性[8]。

3.國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體

對于國資預(yù)算的編制主體，理論界主要有以下三種觀點：一是國資部門編制主體論，該觀點認(rèn)為，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)為國資預(yù)算編制主體，這是由國有資本監(jiān)督管理委員會的法定職責(zé)和國資預(yù)算相對獨立的性質(zhì)決定的[9,10]；二是財務(wù)部門編制主體論，該觀點認(rèn)為，國家財政部門應(yīng)是國資預(yù)算的編制主體，由于政府預(yù)算需遵循“統(tǒng)一完整”的原則，因此，國家財政預(yù)算管理部門應(yīng)全程參與國資預(yù)算的編制工作、審核工作、批準(zhǔn)工作以及貫徹執(zhí)行[1,7]；三是共同編制主體論，該觀點認(rèn)為，國資預(yù)算報告的編制工作應(yīng)由國家財政預(yù)算管理部門和國資監(jiān)管部門共同完成，但要明確職責(zé)分工[11]。毛專對財政部門和國資監(jiān)管部門的優(yōu)勢的進(jìn)行了分析比較，最后指出宏觀部分的國資預(yù)算編制工作應(yīng)由國家財政部門負(fù)責(zé)，如保證預(yù)算收支的統(tǒng)一與平衡等；微觀部分的國資預(yù)算編制工作應(yīng)由政府授權(quán)的國資委負(fù)責(zé)，如確定國資預(yù)算收入的規(guī)模等[12]。兩部門間的相互合作將有利于新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和國民經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化調(diào)整[5]。

4.國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的框架體系

本小節(jié)主要從國資預(yù)算體系的制度框架構(gòu)成和制度框架層次兩個方面對相關(guān)研究進(jìn)行歸納總結(jié)。

第一，制度框架構(gòu)成層面，國資預(yù)算體系主要由國資預(yù)算編制、國資預(yù)算監(jiān)督、國資預(yù)算評估三大系統(tǒng)構(gòu)成[16]。其中，監(jiān)督審核系統(tǒng)和激勵評價系統(tǒng)是近年來的研究熱點。在監(jiān)督審核體系方面，一些學(xué)者對如何建立健全監(jiān)督體系的相關(guān)問題進(jìn)行了研究，雙重監(jiān)督論認(rèn)為，國資預(yù)算的執(zhí)行過程應(yīng)接受財政部門和人大的雙重監(jiān)督[13]；三重監(jiān)督論則認(rèn)為，國資預(yù)算的執(zhí)行過程應(yīng)該受到人大、財政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的三重監(jiān)督[9]。在激勵評價系統(tǒng)方面，張婷等人認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出績效評價指標(biāo)體系應(yīng)從社會績效、耗用績效和配置績效三個方面構(gòu)建[14]。李煒認(rèn)為，應(yīng)從三個方面對國資預(yù)算進(jìn)行評價，國有資本配置指標(biāo)、政府宏觀調(diào)控指標(biāo)、國有企業(yè)營運效率指標(biāo)[15]。吳曉東認(rèn)為，應(yīng)從內(nèi)外兩個方面對國資預(yù)算制度進(jìn)行評價，內(nèi)部由國有資本運營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，外部則由人大代表及社會各界負(fù)責(zé)[7]。

第二，框架結(jié)構(gòu)層次方面：一些學(xué)者主張“兩層次結(jié)構(gòu)”，李曉丹認(rèn)為，應(yīng)采用兩層次國有資本經(jīng)營預(yù)算編制體系，即國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和國有資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)[16]。李燕認(rèn)為，兩層次的國有資本經(jīng)營預(yù)算編制體系應(yīng)采取“中央政府和地方政府”的做法，然后由國資委完成總的預(yù)算編制[17]。另有部分學(xué)者主張“三層次結(jié)構(gòu)”，例如陳少暉和廖添土認(rèn)為，應(yīng)采取三層次的國有資本經(jīng)營預(yù)算編制體系，即國有企業(yè)、國有資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會[18]。賴永添和吳子云則傾向于建立由國家財政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和國有企業(yè)組成的三層次預(yù)算編制與管理體系[19]。同時，也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)實際發(fā)展情況選擇合適的編制層次與管理體系，沒有必要采取統(tǒng)一模式[20]。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施效果

學(xué)術(shù)界主要以規(guī)范分析方法和實證研究方法檢驗國資預(yù)算制度的實施效果，且對國資預(yù)算實施效果的評價褒貶不一。

第一，在規(guī)范性研究方面，學(xué)者得出的研究結(jié)論不盡相同，主要形成樂觀派和保守派。樂觀派認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算的資本增值性和公共性雙重屬性明確了國資預(yù)算管理與一般公共預(yù)算管理的邊界，有利于進(jìn)一步提升國有資本的配置效率[21]，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制[17]。保守派認(rèn)為國資預(yù)算雖然獲得了一定的成果，但存在諸多問題，如國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍過小，一些綜合實力雄厚、盈利能力較強(qiáng)的金融類國有企業(yè)仍未納入其預(yù)算范圍[8]；收益上繳比例不合理，我國國有資本收益的收取比例平均約為10%，明顯低于25%的國際水平[22]；國有資本經(jīng)營民生支出導(dǎo)向弱，國家最終還是以各種形式將大部分的國資預(yù)算收入還給了國有企業(yè)，降低了國有資本收益全民共享的程度[6]；缺少與一般公共預(yù)算銜接的相關(guān)法律規(guī)定等[23]。

第二，在實證研究方面，主要考察制度對微觀層面國有企業(yè)的影響，且多集中在對國有企業(yè)投資效率和國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的影響研究方面，也有少數(shù)學(xué)者研究了國資預(yù)算對國企融資模式的影響。其中，在投資效率方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為，擴(kuò)大國資收益的征收范圍和比重能夠抑制國企高管的過度投資行為，有效提高國有企業(yè)的投資效率[24-26]；在企業(yè)經(jīng)營業(yè)績方面，張建華和王君彩認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的實施對國有企業(yè)業(yè)績有正面推動作用[24]。而朱珍和陳少暉以2007-2011年中央企業(yè)為研究樣本，采用PVAR模型檢驗國資預(yù)算制度對國企業(yè)績的影響，發(fā)現(xiàn)國資預(yù)算收入變動對國企利潤產(chǎn)生正向影響，但是長期效果并不顯著[5]。龔小鳳以代理理論為基礎(chǔ)，研究了國資預(yù)算對國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的影響，發(fā)現(xiàn)制度的施行使管理層的積極性受到一定影響，對企業(yè)業(yè)績有負(fù)面效應(yīng)[27]；在融資成本及模式方面，曾焱鑫以2002-2007年北京市國有上市公司為研究樣本，分析國有資本經(jīng)營預(yù)算對企業(yè)融資結(jié)構(gòu)的影響，發(fā)現(xiàn)國資收益上繳加大了企業(yè)內(nèi)源融資比重，外源股權(quán)融資的比重下降[28]。

三、評述與展望

國內(nèi)學(xué)者對國資預(yù)算進(jìn)行了大量研究，獲得了豐富的成果，也為國資預(yù)算的順利試行提供了一定的幫助。但也存在一些不足，未來可從以下方面對現(xiàn)有研究進(jìn)行補(bǔ)充擴(kuò)展。

在研究視角方面。第一，現(xiàn)有國資預(yù)算的研究視角過于單一，缺乏系統(tǒng)性研究?，F(xiàn)有的研究往往只從預(yù)算管理這一單一視角來分析國資預(yù)算，沒有站在國家宏觀系統(tǒng)的高度看待國資預(yù)算制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算是推動現(xiàn)代財政建設(shè)的重要制度安排，也是提高國有資源配置效率的重要制度工具。因此，未來的研究可以從國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算的關(guān)系、政府與國有企業(yè)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系來系統(tǒng)性地展開研究。第二，鮮有文獻(xiàn)對國資預(yù)算報告體系進(jìn)行研究。相對于發(fā)達(dá)國家的成熟預(yù)算報告體系，我國現(xiàn)有的國有資本經(jīng)營預(yù)算報告機(jī)制還有很大的提升空間，現(xiàn)行的預(yù)算報告內(nèi)容相對簡單，缺乏對必要信息的詳細(xì)說明，沒有充分發(fā)揮其披露國有資產(chǎn)經(jīng)營信息的作用，不利于后期監(jiān)督考核體系的確立和完善。因此，未來研究可進(jìn)一步分析如何完善國有資本經(jīng)營預(yù)算報告體系。

在研究方法方面。第一，定性研究較多，缺乏案例和數(shù)據(jù)支撐。有關(guān)的檢驗，早期文獻(xiàn)主要采用規(guī)范性分析方法檢驗國資預(yù)算制度的實踐效果，近些年相關(guān)的實證研究逐漸增多，但是高質(zhì)量的案例分析和實證研究并不多。因此，未來研究可以采取案例研究方法，以一個（或多個）企業(yè)或市區(qū)省份場景為對象，收集相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，以探討國有資本經(jīng)營預(yù)算制度在實際場景下的狀況。亦或采取實證研究方法，使用微觀層面的企業(yè)數(shù)據(jù)和宏觀層面的省市數(shù)據(jù)，實證檢驗國資預(yù)算制度的影響；第二，實證研究方法較為單一，且存在內(nèi)生性問題?，F(xiàn)有的實證研究幾乎只停留在簡單的多元線性回歸分析，并沒有探討和解決內(nèi)生性問題，研究方法不嚴(yán)謹(jǐn)。國資預(yù)算制度作為一種外生政策沖擊，為傾向性得分匹配法（PSM）和雙重差分模型（DID）的應(yīng)用提供了難得的準(zhǔn)自然實驗環(huán)境。因此，未來的研究可以采用PSM方法和DID模型進(jìn)行回歸分析，可解決樣本選擇偏差和互為因果的內(nèi)生性問題，增強(qiáng)結(jié)論的穩(wěn)定性和說服力。