基于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的土地整治新思考*

衛(wèi)田霖

（陜西省土地工程建設(shè)集團有限責任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

鄉(xiāng)村一直以來都是由自然風景、風土文化等多重特征構(gòu)成的特色地域綜合體。通常，具有野生態(tài)、地域文化、第一生產(chǎn)力等功能，與城區(qū)特色相互促進、共同生存，構(gòu)成人類活動的空間[1]。目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目的是整改城鄉(xiāng)二者發(fā)展的不協(xié)調(diào)、關(guān)系的不對等矛盾，構(gòu)建人口、土地等多種鄉(xiāng)村發(fā)展要素，創(chuàng)造鄉(xiāng)村的新面貌和新氣象[1-2]。其中，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的土地整治項目，主要以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、景觀等效益的綜合發(fā)展，搭建幸福、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)體系為目的，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施助一臂之力[3-4]。

筆者梳理關(guān)于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略下土地整治研究的文獻發(fā)現(xiàn)，眾多學者在土地整治的研究成果頗多，易愛軍等[5]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，對江蘇鄉(xiāng)村土地的集約利用問題開展了研究，指出對鄉(xiāng)村土地進行集約經(jīng)營是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵；肖盛楊等[6]采用多種方法（資料查閱、數(shù)學統(tǒng)計、對比分析和問卷調(diào)查），從3方面（社會、經(jīng)濟、生態(tài)）進行了土地整治分析，表明其在鄉(xiāng)村振興方面效果顯著，具有極大的促進作用；薛金禮等[7]進行了全域土地綜合整治研究，提出了全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的新選擇；文沛沨[8]開展了對鄉(xiāng)村土地整治助力鄉(xiāng)村振興的研究，表達了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要性；肖磊[9]進行了全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展研究，提出了土地整治優(yōu)化轉(zhuǎn)型的新構(gòu)思，同時總結(jié)了其實施的路徑；萬婷等[10]利用多種方法（文獻研究和總結(jié)歸納），從不同的角度對土地整治研究進行了分析，提出應(yīng)該加深土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的研究。

從上述內(nèi)容可知，眾多學者從集約利用問題、多手段、整治優(yōu)化等角度進行了土地整治研究，而從鄉(xiāng)村振興視角對土地整治進行的新思考、實際效益和實施策略等多角度進行的研究尚不多見。因此，為了做好關(guān)于土地整治對鄉(xiāng)村振興的影響研究，探討土地整治的意義，激活鄉(xiāng)村新發(fā)展，本研究將分別從土地整治的重要性、創(chuàng)新思考及實際效益等，進行土地整治策略綜合分析。

1 鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中土地整治的重要性

1.1 鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略背景下土地整治的意義

鄉(xiāng)村振興要執(zhí)行7個原則（堅持黨管農(nóng)村工作，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持農(nóng)民主體地位，堅持鄉(xiāng)村全面振興，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進），其根本任務(wù)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕[11-12]。

因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提下，土地整治的重要意義主要體現(xiàn)在3個部分。首先，可開展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新思考，推動鄉(xiāng)村全方面發(fā)展，促進城鄉(xiāng)之間的可協(xié)調(diào)，進行土地空間資源差異性的有機融合，達到城鄉(xiāng)結(jié)合與統(tǒng)籌；其次，可促進鄉(xiāng)村內(nèi)多元化新型產(chǎn)業(yè)的融合和發(fā)展，推動當?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的整合，改善農(nóng)作物的種植環(huán)境，減少自然災害對成品的影響，并且可為基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展傾注平衡力，帶動其他產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，提高土地資源的綜合效益，促進產(chǎn)業(yè)融合；最后，可促進鄉(xiāng)村自然生態(tài)的融合，減少鄉(xiāng)村頻發(fā)的自然危害，促使經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展，達到生態(tài)融合。

1.2 土地整治的內(nèi)容、基本原則及存在的問題

1.2.1 土地整治的內(nèi)容

土地整治通常是指對低效、不合理或未利用的土地進行綜合有效的治理，及對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災害迫害的土地進行恢復利用，從而全面提高土地綜合利用率的活動[13]。在《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》中，提出了以耕地面積不減少和質(zhì)量有提高、建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境改善為目標，按照政府主導、整合資金、維護權(quán)益的要求，構(gòu)建“山水林田湖草生命共同體”新型土地整治模式，并要保護自然人文景觀及生態(tài)環(huán)境，保護生物多樣性，傳承鄉(xiāng)村文化景觀特色[12]。

1.2.2 土地整治的原則

結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標，首先，土地整治工作應(yīng)從多個方面進行考量，注重各個因素之間的關(guān)聯(lián)性，盡可能地使土地整治工作的內(nèi)容發(fā)揮出理想的效果，進而提高土地資源利用率（系統(tǒng)化原則）；其次，基于客觀科學的創(chuàng)新思維，對信息數(shù)據(jù)進行加強收集、整理，以專業(yè)的技術(shù)構(gòu)建科學和完善的指標體系與評價模型，從而提高該工作的專業(yè)性和充分發(fā)揮其科學性（技術(shù)性原則）；再次，在其工作的過程中將多個目標內(nèi)容綜合考慮，利用相應(yīng)的政策，創(chuàng)造多重效益，進而可實現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展（目標多樣性原則）；最后，基于各鄉(xiāng)村的自然資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會經(jīng)濟等各方面的不同，因地制宜地進行各個鄉(xiāng)村文化的特色發(fā)展（差異化原則）[14-15]。

1.2.3 土地整治存在的問題

首先，目前鄉(xiāng)村土地使用形式不規(guī)范，每戶土地資源使用率低下，人均建設(shè)用地面積高達163.22 m2，均超出國家規(guī)定的標準上限，且鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)整體分散。伴隨城鎮(zhèn)化的推進，大量鄉(xiāng)村勞動人民向縣城或者地級市涌入，其中較多勞動者常年在外務(wù)工，其戶籍所在的農(nóng)村用地與居住地多處于閑置狀態(tài)，形成了大量的空心戶，僅留下了少部分沒有耕作能力的兒童和老人，更有甚者，部分鄉(xiāng)村直接成為空心村（多以“空心戶”體現(xiàn)），大大降低了鄉(xiāng)村規(guī)劃的指導性、實操性，脫離了鄉(xiāng)村特色的人地關(guān)系，進而導致土地荒廢和土地整治困難[16]。其次，少有鄉(xiāng)村為公共設(shè)施留有用地，其中有該部分內(nèi)容的鄉(xiāng)村，又存在很多問題，雖已進行了整治，但鄉(xiāng)村較多的基礎(chǔ)建設(shè)仍需進一步修繕，主要包括鄉(xiāng)村排水、垃圾處理、公共設(shè)備等內(nèi)容，可見基礎(chǔ)設(shè)施下的土地整治問題猶在[14-15]。再次，根據(jù)線下調(diào)查情況可知，大部分鄉(xiāng)村居民點的分布十分無序，導致鄉(xiāng)村整體的布局雜亂，且由于保留的傳統(tǒng)建筑與新建建筑的形象差異較大，導致鄉(xiāng)村風貌保留仍然存在很大的矛盾[16-17]。最后，土地開發(fā)包括鄉(xiāng)村的標準農(nóng)田建設(shè)、水利建設(shè)等，導致土地整治項目的資金渠道、使用范圍等不相同，嚴重缺乏統(tǒng)一性的政策標準，使得多項資金不能有效整合，難以發(fā)揮資金疊加的最大效用，存在重復投資的浪費現(xiàn)象[12]。

2 基于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略土地整治的創(chuàng)新思考

2.1 激活鄉(xiāng)村發(fā)展的基本要素

鄉(xiāng)村區(qū)域系統(tǒng)是鄉(xiāng)村人、地關(guān)系的重要系統(tǒng)，其中土地是核心要素[7]。進行土地全面整治，可有效提高土地使用率，優(yōu)化土地資源完整性，明確土地未來的發(fā)展趨勢，最終加強土地資源配置，進而提升價值[4]。通常，從多方面、多功能進行土地整治轉(zhuǎn)型，可強化其對鄉(xiāng)村發(fā)展要素的全方位帶動作用[8]。又由于土地整治項目以土地為基本要素和核心，利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、生態(tài)重建等渠道，可激活鄉(xiāng)村發(fā)展的各個基本要素，最終實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展[7]。

2.2 重塑鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)的形態(tài)

目前，鄉(xiāng)村土地整治項目逐漸向生態(tài)環(huán)境的全面治理轉(zhuǎn)型，這有利于改善鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)條件，解決土地分散化問題，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、機械化發(fā)展。另外，優(yōu)選新型經(jīng)營主體進行培育，同時加入多樣的資本、先進的技術(shù)，將全面拓展鄉(xiāng)村發(fā)展的空間，豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)，通過多手段、多方面進行綜合性土地整治活動，最終利用特色效應(yīng)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型[15-16]。

2.2.1 進行文化建設(shè)，拓展鄉(xiāng)村鄉(xiāng)風文明

鄉(xiāng)風文明是助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的重要一環(huán)，大力推動著鄉(xiāng)村文化建設(shè)的發(fā)展。它是基于土地整治項目來完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、人文活動的建設(shè)，并改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境，實行多元文化建設(shè)，以及修建、整改鄉(xiāng)村文化活動場所和其配套設(shè)施，致力于積極發(fā)展社會主義核心價值觀，努力發(fā)掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，最終建設(shè)“三美”（生活、精神、人文）鄉(xiāng)村，打造極具優(yōu)良鄉(xiāng)風文明的鄉(xiāng)村[17]。

2.2.2 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，開發(fā)鄉(xiāng)村宜居生態(tài)

在不破壞傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌的基礎(chǔ)上，按照“全面規(guī)劃、對口設(shè)計、綜合整改”的要求，從鄉(xiāng)村道路、交通設(shè)施、水利工程、污水與垃圾處理等方面，進行基本的土地整改，且將山川、湖泊、田園等要素有機結(jié)合，最終加強生態(tài)環(huán)境的保護，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，促進自然與人文環(huán)境相和諧，打造鄉(xiāng)村宜居生態(tài)環(huán)境[11,14]。

2.2.3 發(fā)展多種新型產(chǎn)業(yè)，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村走向富裕

可從鄉(xiāng)村風貌中，選擇具有地理優(yōu)勢、鮮明特色或獨特歷史文化的區(qū)域，進行土地綜合整治，提升鄉(xiāng)村特定區(qū)域景觀的獨特性。也可利用先進、科學的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，促進農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模化經(jīng)營，還可積極發(fā)展林、牧、副、漁等產(chǎn)業(yè)，豐富農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，推動各產(chǎn)業(yè)間的融合，最終促使鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)相互扶持，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村走向富裕[9,17]。

3 土地整治產(chǎn)生的實際效益

在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，進行土地整治，具有以下效益：首先，完善和補充了鄉(xiāng)村的耕地面積，提高了耕地的利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，擴大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體量，加大了收益率和人均收入（經(jīng)濟效益）；其次，有效地安排了鄉(xiāng)村土地，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村的建設(shè)用地，降低了土地退化速度，極大地提高了土地利用率，并且滿足了多方面用地需求，提升了土地生態(tài)環(huán)境和效益（生態(tài)效益）；最后，對鄉(xiāng)村建設(shè)用地進行整治和合理規(guī)劃，加強公共區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和環(huán)境保護，提高鄉(xiāng)村的綠化覆蓋率，致力于打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，依據(jù)鄉(xiāng)村的特色充分發(fā)揚鄉(xiāng)村風光（社會效益）[18-19]?？傊ㄟ^對鄉(xiāng)村的土地進行整治，可為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)奠定良好的基礎(chǔ)。

4 結(jié)論

本研究基于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，對土地整治策略進行了新的思考，其主要結(jié)論與政策啟示如下：

1）鄉(xiāng)村振興離不開土地整治，兩者是相輔相成的關(guān)系，前者可為后者提供好的政策基礎(chǔ)，后者可為前者在各個方面的發(fā)展提供核心支撐；

2）鄉(xiāng)村的新發(fā)展是思想的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在綜合人、地的新關(guān)系，最主要的是鄉(xiāng)村人的思想轉(zhuǎn)變成可持續(xù)發(fā)展；

3）鄉(xiāng)村振興發(fā)展離不開根本的土地整治，應(yīng)基于土地整治加大鄉(xiāng)村新生產(chǎn)、新生態(tài)、新文化、新風貌的可持續(xù)發(fā)展，開拓鄉(xiāng)村現(xiàn)代化前進的方向。