農(nóng)村宅基地改革路徑思考

魯 文

（寧夏彭陽縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，寧夏彭陽 756500）

加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)管理和服務(wù)，可強(qiáng)化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控，整體統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展布局。將農(nóng)民放在首位，為群眾提供更加便利的設(shè)備，提升生活質(zhì)量，保持鄉(xiāng)村各種功能和特色，注重生態(tài)與農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系。推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)“三權(quán)分置”有效權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，探索農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制，通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、有償使用等，在農(nóng)村宅基地改革中，要增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、加快城鄉(xiāng)融合進(jìn)程，為鄉(xiāng)村振興奠定良好基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村宅基地改革的重要意義

1）推動產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展。要想鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實(shí)，就應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)興旺的實(shí)現(xiàn)，通過實(shí)踐形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系及經(jīng)營體系，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)向著集約化、規(guī)?；⒔M織化及產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。當(dāng)前，鄉(xiāng)村創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)獲得了比較迅速的發(fā)展，農(nóng)村電商、產(chǎn)業(yè)融合等也呈現(xiàn)出較大發(fā)展活力。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需加強(qiáng)對耕地這一紅線的保護(hù)，針對建設(shè)用地進(jìn)行合理控制，尤其是在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)過程中出現(xiàn)的宅基地閑置現(xiàn)象，應(yīng)引起相關(guān)部門的重視。當(dāng)前，閑置宅基地達(dá)到了20 萬平方千米，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，閑置率越低。通過宅基地改革的實(shí)施，可以使產(chǎn)業(yè)興旺獲得比較充足的土地資源。2）加強(qiáng)生態(tài)宜居建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，生態(tài)宜居屬于重要內(nèi)容，在此情況下，就需重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)及資源保護(hù)，促進(jìn)山水林田建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境，進(jìn)而建設(shè)宜居村莊。宅基地改革的實(shí)施，可以針對村莊展開合理規(guī)劃，體現(xiàn)出規(guī)劃的科學(xué)性，針對宅基地流轉(zhuǎn)、取得、抵押等多個方面重新整合。在使其滿足實(shí)際居住需求的同時，達(dá)到節(jié)約的目的，進(jìn)而保證生態(tài)宜居整體建設(shè)效果。3）增強(qiáng)治理效果。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，應(yīng)將基層組織的戰(zhàn)斗力和領(lǐng)導(dǎo)力充分發(fā)揮出來，注重農(nóng)民自治能力的提升，形成統(tǒng)一治理體系，構(gòu)建和諧、活力的鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興提供重要保證。

就當(dāng)前社會發(fā)展現(xiàn)狀來講，鄉(xiāng)村地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，基層組織在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面比較薄弱，土地所有權(quán)虛置，未能形成良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)民缺乏凝聚力。宅基地改革的實(shí)施，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展的創(chuàng)新，農(nóng)民可以運(yùn)用多種方式盤活宅基地資源，將宅基地蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性充分激發(fā)出來，進(jìn)而使鄉(xiāng)村治理獲得良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。宅基地涉及范圍比較廣泛，整體情況比較復(fù)雜，與農(nóng)民自身利益聯(lián)系緊密，因此針對宅基地相關(guān)確權(quán)、分配等問題，需充分發(fā)揮相關(guān)居民自治組織的作用。

2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”存在的問題

2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

在社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中，我國對農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的政策進(jìn)行了落實(shí)，開啟了我國農(nóng)村宅基地制度改革的新篇章。農(nóng)村宅基地所有權(quán)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治等多方面功能屬性，與農(nóng)民收益有著緊密的關(guān)聯(lián)，“三權(quán)分置”是改善民生的一種創(chuàng)新舉措。“三權(quán)分置”可以更好地釋放農(nóng)村紅利，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)價值公平［1］。從當(dāng)前的《中華人民共和國土地管理法》中可以看出，農(nóng)村的土地歸屬于集體，農(nóng)民則是以戶為單位，按照“一戶一宅”原則，通過申請或繼承的方式獲得宅基地使用權(quán)。但具體實(shí)施時，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在一定的限制，需要根據(jù)當(dāng)?shù)卣木唧w規(guī)定才能獲取、流轉(zhuǎn)相應(yīng)的宅基地面積。

2.2 農(nóng)村宅基地制度存在的問題

黨的十八大以來，在市場化、城鎮(zhèn)化的大方向下，宅基地所有權(quán)政治功能開始弱化。在長期的歷史過程中，房屋一直屬于合法私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村宅基地制度在實(shí)踐中出現(xiàn)房屋私有和土地公有的張力對比。既要尊重農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，又要堅(jiān)持土地集體所有制。仿照農(nóng)村承包地權(quán)利分置改革做法，嘗試在尊重集體所有權(quán)和保障農(nóng)民對宅基地占有權(quán)利的前提下，放活宅基地使用權(quán)。但農(nóng)村宅基地有多重屬性，不同屬性之間需要相互平衡，如宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性與宅基地的社會保障功能存在一定的沖突，保留農(nóng)民的“退路”與鼓勵農(nóng)民退出宅基地存在一定矛盾。為此，完善農(nóng)村宅基地制度要盡量平衡不同需求面，避免政策手段簡單化。

3 盤活閑置農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐路徑

農(nóng)房既是重要的生活資料與財(cái)產(chǎn)，也是關(guān)系到鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源之一。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，一部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市工作，因此農(nóng)房閑置現(xiàn)象逐漸明顯。為切實(shí)落實(shí)閑置農(nóng)房盤活工作，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，就要加快城鄉(xiāng)融合進(jìn)程，促使其共同發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興奠定良好基礎(chǔ)。

3.1 鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

由于城市化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村逐漸出現(xiàn)“三留守”“空心村”等現(xiàn)象。充分尊重農(nóng)民個體意愿，逐步加快鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這一發(fā)展趨勢與鄉(xiāng)村推力和外部拉動力有著緊密的聯(lián)系，也與農(nóng)民家庭素養(yǎng)、就業(yè)收入、生活追求等方面相互聯(lián)系。農(nóng)民在居住地宅基地的意愿選擇是綜合各種因素平衡取舍的結(jié)果，具有不確定性、不同步性，因此需要給農(nóng)民提供多樣化、差異化的選擇權(quán)利和選擇空間。在實(shí)踐中，不同鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢、區(qū)位條件、人才狀況、產(chǎn)業(yè)類型和治理水平千差萬別，鄉(xiāng)村農(nóng)房閑置狀態(tài)也各不相同［2］。

從現(xiàn)在的發(fā)展情況來看，想要靈活利用閑置農(nóng)房依然存在很大的困難，主要表現(xiàn)在以下3 個方面。1）西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村閑置農(nóng)房布局分散、位置偏僻、建造時間長及結(jié)構(gòu)損毀嚴(yán)重，重新利用難度較大，很難吸引資本對其投資；2）缺乏專業(yè)人才運(yùn)作，在規(guī)模經(jīng)營和勞動生產(chǎn)率上缺乏效率，僅依靠現(xiàn)有資本和人力很難開發(fā)出閑置農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)效益；3）一些農(nóng)戶受到傳統(tǒng)觀念及住宅理念的影響，再加上地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的約束，即使將農(nóng)房閑置也不愿騰退或流轉(zhuǎn)。

解決“空心村”現(xiàn)象和閑置房屋問題時，可以從以下3 個方面進(jìn)行。1）針對改革試點(diǎn)進(jìn)行深化。根據(jù)新一輪實(shí)施的農(nóng)村宅基地方面的試點(diǎn)，積極探索與“空心村”、閑置房屋治理相適應(yīng)的有效形式。2）強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)，結(jié)合村莊、閑置房屋不同類型，運(yùn)用不同規(guī)劃建設(shè)措施，促進(jìn)村莊在發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施的不斷提檔升級。3）促進(jìn)村莊布局優(yōu)化，根據(jù)“空心村”類型的不同，實(shí)施可行性較強(qiáng)的計(jì)劃，有效展開改造工作。

3.2 強(qiáng)化農(nóng)村宅基地管理制度

促使閑置農(nóng)房發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益、煥發(fā)生機(jī)是一項(xiàng)系統(tǒng)且復(fù)雜的工程，不僅需要明確并強(qiáng)化農(nóng)村的發(fā)展方向和動力，更需要吸引更多資源要素支撐。此外，在充分利用閑置農(nóng)房的過程中，需要做好調(diào)查，進(jìn)一步摸清閑置農(nóng)房性狀，了解閑置農(nóng)房的資金潛力。同時，為進(jìn)一步推動農(nóng)村閑置宅基地一系列政策的落實(shí)，需要重視農(nóng)民的主體性，構(gòu)建依法獲得、節(jié)約利用、自愿退出等管理細(xì)則，輔助農(nóng)村宅基地進(jìn)一步發(fā)展。

3.3 當(dāng)前宅基地制度改革主要目標(biāo)

從宅基地改革和試點(diǎn)實(shí)踐來看，農(nóng)村宅基地需要從農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織2 個方向協(xié)同推進(jìn)。在現(xiàn)行政策條件下，“身份資格、長期占有、無償使用、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、封閉運(yùn)行”都是宅基地使用權(quán)制度的明顯特征。隨著“空心村”現(xiàn)象的日益加劇，宅基地的閑置現(xiàn)象也在逐漸嚴(yán)重，宅基地的使用權(quán)多元化利用逐漸趨于常態(tài)。因此，在保障農(nóng)戶基本利益的前提下，進(jìn)一步激發(fā)宅基地相應(yīng)的功能，對于當(dāng)前處于閑置狀態(tài)的農(nóng)房和宅基地進(jìn)行合理利用，是當(dāng)前宅基地制度改革的主要目標(biāo)。

具體實(shí)施時，應(yīng)積極從以下3 個方面對其進(jìn)行盤活利用。1）因地制宜原則。各地區(qū)應(yīng)充分考慮到區(qū)位具體條件、環(huán)境容量、資源稟賦、文化特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，根據(jù)區(qū)域閑置宅基地實(shí)際特點(diǎn)采取合理盤活模式，如可以鼓勵閑置農(nóng)房和宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、文化體驗(yàn)、餐飲民宿、電子商務(wù)及創(chuàng)意辦公等新產(chǎn)業(yè)，也可以從初加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、倉儲多個方面與第二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并積極進(jìn)行閑置宅基地整治工作。2）給予盤活主體充分支持。在宅基地自身合法權(quán)益得到保證的前提下，鼓勵具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的經(jīng)濟(jì)組織對閑置住宅、宅基地展開盤活和利用，并且給予返鄉(xiāng)人員利用閑置住宅、宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)充分支持，同時支持具有責(zé)任、意愿的企業(yè)參與到盤活工作。3）重視盤活示范。根據(jù)地方實(shí)際，有序進(jìn)行示范項(xiàng)目的盤活和利用，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特色充分體現(xiàn)出來。注重資源整合，形成家庭工程、民宿集中村、手工作坊樣板等集中區(qū)域，總結(jié)可以廣泛推廣的經(jīng)驗(yàn)，探索高效且規(guī)范的管理制度與運(yùn)行機(jī)制，以點(diǎn)帶面逐漸推開。

3.4 合理建設(shè)相關(guān)制度

從新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中可以看出，要引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村組織或個人靈活運(yùn)用閑置宅基地及住宅，同時明確宅基地的買賣必須合法，需要根據(jù)土地用途管制制度進(jìn)行管理。以此為基礎(chǔ)，保證宅基地的流轉(zhuǎn)符合現(xiàn)有政策，有序地開展一系列工作［3］。集體組織可以充分利用農(nóng)戶退出或閑置的宅基地，通過入股、聯(lián)營等方式進(jìn)行開發(fā)，重視農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)方式有很多種，包括但不限于出租、轉(zhuǎn)讓、退出等形式，為農(nóng)戶提供了多種開發(fā)模式。農(nóng)村宅基地的初始分配和流轉(zhuǎn)都與集體土地所有權(quán)有著緊密的聯(lián)系，為此應(yīng)從以下6 個方面展開制度構(gòu)建。1）確立成員資格認(rèn)定制度；2）建立完善的宅基地管理細(xì)則；3）制定有償使用宅基地的相關(guān)細(xì)則；4）建立集體回收宅基地制度；5）引導(dǎo)農(nóng)民合理利用宅基地的各項(xiàng)權(quán)益，輔助其良好發(fā)展；6）建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌高效使用制度［4］。

4 宅基地改革需厘清的關(guān)鍵問題

農(nóng)村宅基地制度改革著重于宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的分類處置，積極保護(hù)農(nóng)民的利益，為后續(xù)探索和創(chuàng)新宅基地改革奠定基礎(chǔ)。

1）科學(xué)確立宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)。按照區(qū)域人均占有宅基地現(xiàn)狀，根據(jù)實(shí)際需求確定宅基地法定面積標(biāo)準(zhǔn)，合理界定宅基地資格權(quán)人，制定規(guī)范程序，賦予宅基地資格權(quán)憑證，并予期限固化。2）穩(wěn)妥實(shí)施宅基地的分類處置。依據(jù)不同歷史成因，給予確權(quán)、備注或注銷登記，分類實(shí)施宅基地有償使用。3）支持宅基地的適度放活。支持探索宅基地使用權(quán)權(quán)益置換、入股經(jīng)營、合作建設(shè)、整治利用和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、農(nóng)房出租、農(nóng)房繼承、抵押融資的具體實(shí)現(xiàn)途徑［5］。4）加強(qiáng)宅基地聯(lián)動監(jiān)督管理。明確宅基地所有權(quán)人的管理職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使宅基地審批權(quán)、屬地管理權(quán)，縣級自然資源部門行使宅基地規(guī)劃權(quán)、土地用途管控權(quán)和登記權(quán)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門行使農(nóng)房建設(shè)風(fēng)貌管控權(quán)，建立部門協(xié)作流程和管理細(xì)則，妥善解決農(nóng)村宅基地管理難、歷史遺留問題多的癥結(jié)。