新形勢下我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與經(jīng)濟發(fā)展策略

虎秀玲

（寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)國際合作項目服務(wù)中心，寧夏銀川 750001）

耕地和水資源匱乏是當前我國的一項基本國情。目前，我國耕地面積約1.22 億公頃，人均耕地面積約953.81 m2，不及世界平均水平的1/3［1］。土地改革初期，承包由集體到戶的農(nóng)村土地政策有效地調(diào)動了農(nóng)戶進行土地生產(chǎn)的積極性，極有力地促進了中國農(nóng)村生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，為推動中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及國民經(jīng)濟的發(fā)展進步作出了重要的貢獻［2］。由于目前中國農(nóng)村人多地少的社會實際情況，在客觀上已出現(xiàn)了大量農(nóng)村土地嚴重分散的尷尬局面，約束著當?shù)剞r(nóng)戶利用耕地進行投資的行為，也影響著中國大面積規(guī)?；r(nóng)用機械的推廣和應(yīng)用，導致出現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)土地規(guī)模相對較小，生產(chǎn)單位占地面積雖大但實際產(chǎn)值較少的情況。

在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展過程中，農(nóng)村集體土地使用產(chǎn)權(quán)制度管理問題一直嚴重制約著我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。因此，全方位分析新形勢下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況，深度剖析其所暴露出來的各種問題，并根據(jù)實際情況制定相關(guān)的解決對策［3］。

1 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵

土地主體產(chǎn)權(quán)是我國土地產(chǎn)權(quán)制度與國家土地產(chǎn)權(quán)政策的一個核心問題，土地主體產(chǎn)權(quán)的確定是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和基本前提，土地的產(chǎn)權(quán)歸屬更是直接決定了土地產(chǎn)權(quán)制度必須具備的基本社會性質(zhì)。在更加科學合理地規(guī)劃農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過轉(zhuǎn)化后成為農(nóng)村綠化地、林地及農(nóng)村建設(shè)工業(yè)用地等要素進行嚴格的限制，使農(nóng)村耕地的總面積始終保持在一個動態(tài)平衡的狀態(tài)［4］。為盡快實現(xiàn)農(nóng)村土地綜合利用經(jīng)營方式由粗放式經(jīng)營向集約化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，需要加大農(nóng)村科技資金投入和扶持力度，促使我國農(nóng)村土地區(qū)域集體經(jīng)濟實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，保證農(nóng)村土地資源能夠得到持續(xù)高效化的利用。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的困境

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠健全

土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶土地承包使用權(quán)的資產(chǎn)流通和土地轉(zhuǎn)移，即擁有土地合法承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的當?shù)剞r(nóng)戶將自己的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，出售給當?shù)仄渌r(nóng)戶或其他經(jīng)濟利益組織，但仍然保留了農(nóng)戶對土地的合法承包權(quán)，流轉(zhuǎn)對象僅限于農(nóng)戶土地的合法使用權(quán)利，并未進行土地轉(zhuǎn)移。但截至目前，我國并沒有正式出臺關(guān)于加強土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方面的相關(guān)中央或地方立法，也沒有出臺相應(yīng)的中央或地方規(guī)章制度［5］。

2.2 中介組織不夠健全，信息流通不暢

目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還沒有完全形成統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，沒有一個網(wǎng)絡(luò)化、多功能的農(nóng)村土地中介營銷服務(wù)體系，農(nóng)村土地整合流轉(zhuǎn)與經(jīng)營信息的整合流轉(zhuǎn)對接途徑并不暢通，且信息輻射面狹小，常常發(fā)生部分農(nóng)民有意向流轉(zhuǎn)土地，但卻一直找不到適當?shù)霓r(nóng)村土地受讓方。農(nóng)村土地信息整合流轉(zhuǎn)運營空間狹小，提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運營成本。同時，某些農(nóng)民盡管已進行了土地的整合流轉(zhuǎn)，但其流轉(zhuǎn)范圍總是局限在本村內(nèi)，這在一定程度上也直接影響了農(nóng)村土地信息整合流轉(zhuǎn)活動的活躍程度、規(guī)模和效益，限制了土地整體流轉(zhuǎn)活動的區(qū)域及范圍。

2.3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的對應(yīng)關(guān)系有待進一步明確

要實現(xiàn)土地行為主體與農(nóng)民土地所有財產(chǎn)關(guān)系的明確，需要具體且清晰地界定土地所有產(chǎn)權(quán)制度，并且還需要使之具有一定的實踐指導意義。然而就目前我國部分偏遠農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)土地主體產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)來看，仍然存在著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)使用主體不明確，土地產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系不夠明確，土地主體產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)較為混亂的情況。由于以往我國農(nóng)村土地所有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主體模糊不清，造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理中的集體利益分配主體被完全架空，實際權(quán)益被空虛化，進而直接導致目前我國鄉(xiāng)村農(nóng)民集體土地所有產(chǎn)權(quán)很難完全適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的社會發(fā)展要求，對現(xiàn)代農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴重阻礙［6］。

2.4 土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律不完善

土地資源流轉(zhuǎn)過程是通過地租、地價2 種價格驅(qū)動機制直接刺激整體土地資源集中的流轉(zhuǎn)過程。土地合法流轉(zhuǎn)不但需要政策指導方針的引領(lǐng)扶持，還需要土地行政相關(guān)法律法規(guī)層面的全力保障。土地私下產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓這種違法行為缺少相關(guān)法律的約束，農(nóng)戶無法及時對所有權(quán)屬土地轉(zhuǎn)移進行合法登記，既埋下了引發(fā)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛的巨大隱患，也增大了政府土地轉(zhuǎn)讓管理工作的難度。

3 完善土地改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的思路

3.1 賦予農(nóng)民土地處分實權(quán)，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)

市場經(jīng)濟下，資源流動是最基本的要求，只有促進資源流動才能實現(xiàn)配置優(yōu)化。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系并不代表凝固化，也不是對土地權(quán)利市場流轉(zhuǎn)的排斥。土地由行政主導下的均田制轉(zhuǎn)變?yōu)橐胧袌鰴C制的土地資源配置，以及以此為基礎(chǔ)的農(nóng)戶之間的土地權(quán)利流動是目前我國農(nóng)村經(jīng)濟市場化縱深發(fā)展的必然選擇。

若想實現(xiàn)農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)進一步進行土地權(quán)利的界定，將土地產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)權(quán)利交給農(nóng)民，使農(nóng)民具有真正意義上的土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地處分權(quán)的缺位是目前影響農(nóng)村土地流動的最大絆腳石，為有效促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不斷推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，使農(nóng)民擁有土地處分的實權(quán)十分必要。土地處分權(quán)主要有承包經(jīng)營權(quán)的出租、抵押、入股等，只有具備完整的承包經(jīng)營權(quán)，才能形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機制，促進農(nóng)村土地利用率提升［7］。

3.2 完善和促進土地股份合作

農(nóng)村土地承包制長期不變更政策使土地承包成為農(nóng)民生存的保險，但是土地承包中承載著的社會保障功能同時也對經(jīng)濟功能的發(fā)揮造成一定的限制。農(nóng)村家庭土地承包只能有限地發(fā)揮農(nóng)民原有的生產(chǎn)能力和積極性，但卻無法解決制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的根本問題。土地股份合作，可理解為土地的經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)相分離，在不改變承包戶和集體經(jīng)濟組織之間的承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地進行折股分配，使農(nóng)民獲得個體擁有權(quán)，而土地的規(guī)劃與開發(fā)由集體統(tǒng)一實行。這種方式能夠促進農(nóng)村土地規(guī)?；?、集中化應(yīng)用，不但能夠擴大土地經(jīng)營的規(guī)模性，更有助于土地參與至市場經(jīng)濟之中，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化發(fā)展。

3.3 完善土地征收政策

完善農(nóng)村土地征收政策，應(yīng)做好以下4 方面工作。1）應(yīng)在法律上有明確的規(guī)定，承認農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)是平等的財產(chǎn)所有權(quán)，二者均體現(xiàn)出所有者對土地財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。土地財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循等價和平等原則，以法律為前提進行土地的流轉(zhuǎn)和土地關(guān)系調(diào)整。2）應(yīng)對公益性用地及公共利益中的經(jīng)營性用地進行明確的區(qū)分，二者之間存在著本質(zhì)的差別。公益性土地更加強調(diào)土地的非營利性，是無償為社會服務(wù)的。而公共利益中的經(jīng)營性用地則不同，其中含有較為明顯的商業(yè)形式。因此，公益性用地應(yīng)嚴格根據(jù)國家規(guī)定由政府征用，直接向土地使用者提供土地。而非公益性用地則應(yīng)以市場公平原則為前提被政府統(tǒng)一征用，實行市場化機制提供用地。3）應(yīng)尊重農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利。在市場經(jīng)濟背景下，土地的流動和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)符合市場公平原則，征地補償標準的制定不但要考慮土地的現(xiàn)實用途，還應(yīng)保障農(nóng)民分享土地的收益。4）應(yīng)遵照市場化原則完善失地農(nóng)民安置問題。對于土地被征收的農(nóng)民，所在地政府應(yīng)對其進行積極的培訓和就業(yè)指導，個人和集體均應(yīng)拿出一部分土地收益為失地農(nóng)民提供幫助［8］。

3.4 促進土地流轉(zhuǎn)政策實施

現(xiàn)階段，農(nóng)村人口向城市流動是較為普遍的社會現(xiàn)象，但這些人群通常都保留農(nóng)村承包的土地，享受農(nóng)村土地承包的權(quán)利。隨著時代的發(fā)展，必須解決好農(nóng)村流動人口與土地之間的關(guān)系，使其能夠更加安居樂業(yè)，享受到土地流轉(zhuǎn)帶來的收益和好處。國家應(yīng)對進城打工的農(nóng)村村民給予一定的幫助和補償，若農(nóng)民可通過土地經(jīng)營權(quán)出讓方式換取原始積累，則更能夠刺激農(nóng)民進城務(wù)工。例如，國家可將進城務(wù)工的農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)購買過來，使其能夠徹底離開土地開啟另外一種生活，同時又能保證以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的農(nóng)民不斷擴大種植規(guī)模，增加經(jīng)濟收益和提高生活質(zhì)量。

3.5 完善農(nóng)村土地權(quán)益保護體系

我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)有《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等，這些法律法律在維護廣大農(nóng)民的合法權(quán)益方面具有重要作用。但關(guān)于保護農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益的法律法規(guī)仍然不夠完善，已經(jīng)制定的法律條款未能夠得到有效的落實，在土地管理工作中以政策替代法律的現(xiàn)象比較普遍，致使農(nóng)民群眾的合法權(quán)益未能夠獲得有效的保障。因此，國家立法部門應(yīng)積極完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)條款，保證權(quán)利主體能夠合法支配自己的權(quán)益，并充分行使權(quán)利。具體而言，國家相關(guān)部門應(yīng)展開廣泛的調(diào)查和研究工作，針對農(nóng)村土地的實際情況，完善土地流轉(zhuǎn)的法律體系，對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)權(quán)利及義務(wù)進行明確的界定，加強相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，提升農(nóng)民群眾的法律意識。

4 結(jié)語

我國應(yīng)繼續(xù)推動農(nóng)村地區(qū)實行土地集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，進一步明確我國農(nóng)村土地的合法所有權(quán)使用主體，并強化農(nóng)村土地的合法物權(quán)使用性質(zhì)，促進我國農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)。此外，推動我國農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展要抓住因地制宜這一改革重點，強化我國農(nóng)村地區(qū)集體土地的合法所有權(quán)主體責任和意識，為推動我國農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展提出具有建議性的策略，切實有效保障我國農(nóng)民切身利益，促進我國農(nóng)村集體經(jīng)濟快速發(fā)展。