糧食安全視野下農(nóng)用土地土壤的污染防治

劉 汶

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南鄭州 450046）

土壤質(zhì)量狀況影響著糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量，做好農(nóng)用地土壤污染防治是保障糧食安全生產(chǎn)的基石，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。在糧食安全視野下，探討農(nóng)用地土壤污染防治效果不高的原因，并對(duì)問題的解決路徑加以分析，以期從提高農(nóng)用地土壤污染防治效果角度保障我國的糧食安全。

1 糧食安全的概念及現(xiàn)狀

1.1 糧食安全概念

糧食安全的內(nèi)涵是指要實(shí)現(xiàn)人們能夠在任何時(shí)候都可以買得到且買得起維持基本生存和健康所必需的食物［1］。從糧食安全內(nèi)涵可看出，確保糧食供需平衡穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)糧食安全的基本，糧食安全不僅取決于供應(yīng)情況，需求方的情況也要加以考慮?，F(xiàn)實(shí)中影響供應(yīng)和需求情況的因子錯(cuò)綜復(fù)雜，因此涉及糧食安全的因素具有一定的復(fù)雜綜合性特征。糧食安全不僅要在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)基本的供需穩(wěn)定，還要保障供應(yīng)質(zhì)量的安全達(dá)標(biāo)，同時(shí)生態(tài)安全亦是維護(hù)糧食安全的前提。新時(shí)代背景下的糧食安全觀是促進(jìn)以營養(yǎng)為向?qū)У母弋a(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)和安全的糧食生產(chǎn)，關(guān)注營養(yǎng)與健康，產(chǎn)量與質(zhì)量并重，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的綠色生態(tài)化轉(zhuǎn)型。

1.2 我國糧食安全現(xiàn)狀

1.2.1 我國糧食產(chǎn)能狀況

國家統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國2020 年糧食播種面積與2019 年相比增長(zhǎng)0.6%，我國生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量高達(dá)6 695 億千克，較2019 年增產(chǎn)0.9%，已經(jīng)連續(xù)6 年生產(chǎn)總量保持在6 500 億千克以上，并且我國人均糧食擁有量增長(zhǎng)至474.4 kg，已高于國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，表明我國農(nóng)業(yè)糧食取得了巨大的發(fā)展。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃實(shí)現(xiàn)化肥零增長(zhǎng)，會(huì)在一定程度上減少化肥使用量，但是我國單位面積化肥施用量依舊偏高。

1.2.2 我國糧食消費(fèi)狀況

我國人口增加的同時(shí)也增加了對(duì)糧食總量的需求，保障糧食安全是確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新時(shí)期綠色可持續(xù)性發(fā)展是對(duì)我國糧食安全提出的新要求、新挑戰(zhàn)。雖然我國的糧食產(chǎn)量每年都在增加，一定程度上縮小了供需之間的差距，但是兩者之間還存有一定的缺口，供需之間的矛盾性結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步解決。隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，糧食安全方面存在數(shù)量增長(zhǎng)快、質(zhì)量提高慢、生產(chǎn)發(fā)展快及生態(tài)改進(jìn)慢的不平衡問題，同時(shí)人們的消費(fèi)觀念也悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不只是追求吃飽，更要吃得好和健康，對(duì)糧食的關(guān)注從數(shù)量延伸到量質(zhì)并重，更多的是重視糧食的安全、綠色及可持續(xù)性生產(chǎn)。

2 糧食安全面臨的問題

2.1 化肥農(nóng)藥等過量施用

近年來，糧食產(chǎn)量的保障與化肥農(nóng)藥使用量的增加有一定的關(guān)系，但糧食的安全、綠色及可持續(xù)生產(chǎn)與土壤生態(tài)息息相關(guān)。大量使用化學(xué)肥料不僅導(dǎo)致地下水受到污染，還增加了土壤中重金屬的含量，降低了土壤的生產(chǎn)能力，削弱了土壤的自我修復(fù)功能，甚至造成不可逆的土壤破壞。

2.2 灌溉水的污染

隨著城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，越來越多的工業(yè)、企業(yè)選擇到鄉(xiāng)村發(fā)展，加之存在有些工廠在生產(chǎn)過程中環(huán)保意識(shí)薄弱，使處理不達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)廢棄物等流向農(nóng)田和渠溝，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的累積，最終導(dǎo)致土壤和水源的污染，影響糧食質(zhì)量安全。工業(yè)廢水、城市污水、化肥農(nóng)藥等的過量投放，對(duì)土壤造成了綜合性污染，新老污染物并存形成累加效應(yīng)，無疑增加了土壤自我修復(fù)的負(fù)擔(dān)。

2.3 大氣污染塵埃物

有害氣體的流動(dòng)性極強(qiáng)，當(dāng)大氣中污染物濃度超標(biāo)時(shí)會(huì)阻礙農(nóng)作物的生長(zhǎng)，降低農(nóng)作物的產(chǎn)量，甚至導(dǎo)致其枯死。溫室氣體的增多亦會(huì)對(duì)糧食安全產(chǎn)生消極影響，排放的這些有害氣體很大一部分會(huì)沉降到地面上被土壤吸收，對(duì)土壤造成污染，進(jìn)一步威脅糧食安全。保障糧食安全不能只重視數(shù)量安全而忽略質(zhì)量和生態(tài)安全，良好的土壤環(huán)境是保障糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)。不論是化肥農(nóng)藥使用量的增加，還是污水的排放或大氣的污染，在生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的放大作用下均會(huì)破壞土壤的健康，降低土壤的生產(chǎn)能力，使其產(chǎn)出的糧食質(zhì)量較低［2］。探究我國土壤污染治理的法律路徑，加強(qiáng)相關(guān)的執(zhí)法力度落實(shí)，從土壤污染防治的角度出發(fā)，保障糧食安全的綠色可持續(xù)發(fā)展。

3 農(nóng)用土地土壤污染防治問題

《中華人民共和國土壤污染防治法》于2019 年1月1 日正式實(shí)施，彌補(bǔ)了土壤污染防治的法律空白，初步建成我國土壤污染防治體系中土壤保護(hù)的行動(dòng)向?qū)Вc我國的水污染防治和大氣污染防治等構(gòu)建出重要環(huán)境要素污染防治體系。2021 年5 月28 日，河南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《河南省土壤污染防治條例》，并且隨著2021 年7 月5 日《河北省土壤污染防治條例》的頒布，我國已有8 個(gè)?。ㄊ校╊C布了《土壤污染防治條例》。土壤質(zhì)量的高低對(duì)糧食安全有直接影響，做好農(nóng)用地土壤污染防治是保障糧食安全的基礎(chǔ)［3］。然而，我國農(nóng)用地土壤污染防治過程中仍存在一定的問題，防治體系和防治效果仍需進(jìn)一步完善與提高。

3.1 農(nóng)用化學(xué)藥劑的安全使用范圍模糊

實(shí)踐中，多有農(nóng)戶因化學(xué)藥劑的不當(dāng)施用而被處罰，而該行為往往不是農(nóng)戶故意而為之，是因?yàn)樗麄儗?duì)化學(xué)藥劑安全使用范圍并不清晰，他們更多是想要增加糧食產(chǎn)量。對(duì)農(nóng)用化學(xué)藥劑的使用規(guī)定不明確，容易產(chǎn)生正常糧食生產(chǎn)和污染土壤行為判斷不清，不利于農(nóng)戶糧食生產(chǎn)，也不便于相關(guān)部門土壤保護(hù)工作的開展［4］。

3.2 農(nóng)用土地土壤污染防治體系不完善

目前，雖然我國頒布了土壤污染防治的規(guī)定，但綜合的防治體系并不完善。關(guān)于土壤保護(hù)的條款散落在不同的法律文件中，阻礙了對(duì)條款的理解和掌握，更缺乏實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致落實(shí)起來困難。防治土壤污染具有一定的技術(shù)性，所涉部門較多，但卻缺乏多部門綜合治理的規(guī)定，造成綜合治理效果不佳的現(xiàn)象。由于土壤污染防治涉及部門較多，部門之間存在責(zé)任推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)用土壤的保護(hù)工作推進(jìn)緩慢。

3.3 公眾參與制度落實(shí)效果不佳

1）土壤污染防治更多是方向性指引，涉及公眾參與農(nóng)用地污染防治的規(guī)定并不集中，易使公眾參與的落實(shí)出現(xiàn)形式化現(xiàn)象；2）“公眾”范圍界定較為模糊；3）公眾參與模式效率較低，農(nóng)戶過于分散使其利益分散，不利于農(nóng)戶參與行政決策；4）農(nóng)用地污染防治回應(yīng)機(jī)制不完善，農(nóng)戶參與的積極性不高，致使公眾參與制度落實(shí)效果不佳。

3.4 農(nóng)用地土壤污染責(zé)任分配失衡

結(jié)合土壤污染的特點(diǎn)，很多主體合法且主觀上并無過錯(cuò)的行為會(huì)造成土壤的污染，或多個(gè)主體合法行為由于累計(jì)亦會(huì)造成土壤污染。農(nóng)用地污染的修復(fù)責(zé)任規(guī)定較籠統(tǒng)，且責(zé)任配置存在“一刀切”傾向。造成土壤污染的原因復(fù)雜，不同污染因素治理手段也不同，不可一概而論。在相關(guān)責(zé)任分配上，缺少中間責(zé)任和兜底責(zé)任的規(guī)定，由于土地污染的特殊性，相關(guān)責(zé)任人難明確與土壤污染防治緊迫之間的矛盾，對(duì)解決問題至關(guān)重要［5］。

農(nóng)戶使用化肥等是為了保證糧食的生長(zhǎng)，主觀上并沒有污染土壤的意圖，行為沒有可罰性，若嚴(yán)格追究農(nóng)戶責(zé)任，會(huì)降低農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。農(nóng)戶既是污染者又是受害者，大多數(shù)農(nóng)戶很難具備土壤污染防治與修復(fù)的技能，且經(jīng)濟(jì)上也很難達(dá)到相應(yīng)實(shí)力。農(nóng)用地土壤污染防治具有緊迫性，且治理的最終效果與污染者的履行能力密切相關(guān)，尤其是環(huán)境侵權(quán)事件，但客觀上農(nóng)戶并不具備相應(yīng)的履行能力。

4 農(nóng)用土地土壤污染防治的完善建議

4.1 明確農(nóng)用化學(xué)藥劑的安全使用范圍

標(biāo)準(zhǔn)的清晰呈現(xiàn)可在不打擊農(nóng)戶積極性的基礎(chǔ)上，對(duì)有不正當(dāng)行為的農(nóng)戶進(jìn)行懲罰，平衡兩者之間的關(guān)系，避免在處理過程中產(chǎn)生爭(zhēng)議。欲確定安全的使用量范圍，需同其他相關(guān)專業(yè)部門合作，合理合法、有效規(guī)制農(nóng)戶行為，使其進(jìn)行綠色生態(tài)化種植。對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行法治宣傳，使他們了解種植過程中的不當(dāng)行為會(huì)給土壤帶來的危害，從主觀上提高農(nóng)戶對(duì)保護(hù)土壤的重視程度［6］。對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)的技能培訓(xùn)，或者配備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員對(duì)他們進(jìn)行指導(dǎo)。政府作為公共利益的代表者，可為農(nóng)戶在進(jìn)行土壤污染防治中的付出給予一定的經(jīng)濟(jì)支持，對(duì)那些積極有效進(jìn)行土壤污染防治的農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)行綠色種植和生態(tài)生產(chǎn)的積極性。

4.2 健全農(nóng)用土地土壤污染防治體系

我國幅員遼闊，各地區(qū)土壤狀況通常存在差異，采用統(tǒng)一方案防治土壤污染不符合因地制宜的規(guī)律。各地應(yīng)立足于當(dāng)?shù)赝寥捞攸c(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際的污染情況，有針對(duì)性地對(duì)方案作出調(diào)整，提高治理效果。在土壤污染防治監(jiān)管中引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建土壤污染防治監(jiān)管體系，將法律監(jiān)管體系與信息化監(jiān)管平臺(tái)融合，并與第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)合作，將土壤狀況及時(shí)上傳到監(jiān)管體系的數(shù)據(jù)庫中，全方位監(jiān)管土壤污染防治情況，以便及時(shí)采取措施［7］。完善行政管理體制，促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，明確土壤污染防治的相關(guān)責(zé)任人，避免“公地悲劇”發(fā)生，將土壤污染防治體系落實(shí)到位。

4.3 提高公眾參與制度的落實(shí)

對(duì)公眾參與農(nóng)用地污染防治進(jìn)行專章規(guī)定，在公眾參與時(shí)有據(jù)可依，并合理行使權(quán)利。對(duì)參與主體的范圍加以明確，農(nóng)戶不僅是農(nóng)用地土壤的使用者，還是農(nóng)用地土壤的保護(hù)者，根據(jù)與農(nóng)戶利益的相關(guān)程度劃定參與的公眾范圍。污染具有一定的流動(dòng)性，涉及多數(shù)農(nóng)戶的利益，基于民主協(xié)商原則，可采取公眾參與利益代表的模式，增強(qiáng)土壤污染防治參與主體協(xié)商的針對(duì)性和有效性［8］。相關(guān)部門要拓寬公眾參與的渠道，結(jié)合參與者的具體情況，選擇高效便民的回應(yīng)方式，提高農(nóng)戶參與的積極性。

4.4 平衡農(nóng)用地土壤污染責(zé)任的分配

根據(jù)主體的不同，分別確定責(zé)任的承擔(dān)方式，對(duì)于有系統(tǒng)管理和經(jīng)營的大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，他們資金充沛、技術(shù)專業(yè)，可選擇對(duì)環(huán)境污染責(zé)任進(jìn)行歸責(zé)；對(duì)于較為分散獨(dú)立的一般農(nóng)戶，可賦予與其行為能力相符的責(zé)任，如農(nóng)戶有責(zé)任在耕種時(shí)履行注意義務(wù)，不可大量惡意施用農(nóng)用化學(xué)品。此外，需確定土壤修復(fù)的中間責(zé)任和兜底責(zé)任。由于土壤被破壞最為直接的影響者是農(nóng)地使用人，使用者對(duì)土壤修復(fù)的需要更為迫切，可先認(rèn)定農(nóng)地使用權(quán)人承擔(dān)中間責(zé)任，在確定了具體土壤污染者后進(jìn)行追償。政府作為公共利益的代表者，需從整體上保障局面的穩(wěn)定，修復(fù)破壞了的土壤除需專業(yè)的技術(shù)外，還需資金支持，這是農(nóng)戶或企業(yè)所達(dá)不到的力量，因此由相關(guān)的政府部門承擔(dān)兜底責(zé)任，有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。