“十四五”規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃格局下森林城市建設(shè)思考

王道陽(yáng),喬永強(qiáng),徐文彤,張博琳,趙思媛,劉宇衡

(國(guó)家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,北京 100714)

森林城市建設(shè)以保護(hù)自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展為目標(biāo),通過(guò)保障生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提升森林質(zhì)量、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、“山水林田湖草沙”統(tǒng)籌治理[1],為市民提供生態(tài)福祉,推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn),成為城市治理層面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和生態(tài)文明發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。在空間布局層面,森林城市建設(shè)銜接國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設(shè)整體布局,統(tǒng)籌生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間；在行業(yè)層面,跳出了林草行業(yè)的視野和格局,林草部門為主體,按照“五位一體”和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,統(tǒng)籌發(fā)改、國(guó)土、交通、水利、城建、園林、農(nóng)業(yè)、旅游等行業(yè)部門生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目和資金,多渠道引水,將森林城市建設(shè)融入到城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略之中。

近年來(lái),森林城市建設(shè)數(shù)量和建設(shè)面積持續(xù)增長(zhǎng),現(xiàn)代城市生態(tài)文明理念落實(shí)范圍不斷擴(kuò)大,隨著我國(guó)規(guī)劃體系和管理格局發(fā)生轉(zhuǎn)變、人民對(duì)美好生活需要日益提升、各行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理念深入人心,森林城市建設(shè)也應(yīng)步入新的階段,提出新的要求。本文由“十四五”規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的格局變化引發(fā)思考,根據(jù)森林城市多年的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和積累,對(duì)未來(lái)工作的開(kāi)展方向進(jìn)行探討。

1 我國(guó)規(guī)劃體系和管理格局的轉(zhuǎn)變

1)宏觀規(guī)劃體系的確立。在國(guó)家規(guī)劃體系層面,2018年5月中央印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),提出發(fā)展規(guī)劃要“理順規(guī)劃關(guān)系,統(tǒng)一規(guī)劃體系”。在發(fā)展規(guī)劃與其它專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系方面,指出“國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃,均須依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃編制”?！兑庖?jiàn)》指出,省級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃制定,既要加強(qiáng)與國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的銜接,形成全國(guó)“一盤棋”,又要因地制宜,符合地方實(shí)際,突出地方特色。在與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系方面,指出國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃對(duì)國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃具有空間性指導(dǎo)和約束作用?！兑庖?jiàn)》要求“全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件,劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”,并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間管控手段,整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃[2]。

按照國(guó)家“十四五”期間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)“一盤棋”的要求,各地各級(jí)森林城市規(guī)劃,需要按照要求需要與《“十四五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》相銜接,并與《“十四五”國(guó)土空間規(guī)劃》相統(tǒng)籌,綜合考慮。

2)財(cái)務(wù)和政策體系支撐?！丁笆奈濉眹?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》與《“十四五”國(guó)土空間規(guī)劃》不僅是發(fā)展思路、發(fā)展任務(wù)、空間布局的具有法律效力的文件,同時(shí)也是國(guó)家公共投入和市場(chǎng)參與的項(xiàng)目立項(xiàng)、財(cái)政投入、金融支持、政策配套的依據(jù)。森林城市建設(shè)發(fā)展必須要遵循、銜接上述規(guī)劃,才能得到項(xiàng)目、空間、政策的支持并加以落。

2 森林城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1)在宏觀戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)層面服務(wù)上位規(guī)劃。如何把握生態(tài)文明思想和城市綠色發(fā)展理念,在森林城市發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑方面與國(guó)民與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接,與宏觀建設(shè)目標(biāo)和重要領(lǐng)域建設(shè)布局相統(tǒng)籌,貫徹城市綠色發(fā)展理念、統(tǒng)籌建設(shè)項(xiàng)目和資金,爭(zhēng)取相關(guān)政策支持。

2)專項(xiàng)規(guī)劃和行業(yè)管理層面加強(qiáng)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。專項(xiàng)規(guī)劃層面和行業(yè)管理層面統(tǒng)籌發(fā)改、國(guó)土、交通、水利、城建、園林、農(nóng)業(yè)、旅游等部門、各行業(yè)發(fā)展布局和建設(shè)任務(wù),作為森林城市建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)指標(biāo)的依據(jù)。

3)在組織管理、政策支持、項(xiàng)目資金等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。森林城市建設(shè)是貫徹一個(gè)區(qū)域或一個(gè)城市生態(tài)文明建設(shè)整體發(fā)展目標(biāo)的重要抓手。除了發(fā)揮林草部門生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)環(huán)境安全、生態(tài)福利提供等職能以外,在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)福利提供、生態(tài)產(chǎn)品豐富等主要建設(shè)任務(wù)方面,牽涉到各行業(yè)部門,在建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)資金以及建設(shè)空間等方面需要協(xié)調(diào)配合。要達(dá)到森林城市建設(shè)要求,貫徹城市發(fā)展和治理方面生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo),在組織管理、政策支持、項(xiàng)目資金方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求越來(lái)越高[3]。

3 森林城市建設(shè)策略

3.1 與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃 國(guó)土空間規(guī)劃在發(fā)展定位和發(fā)展目標(biāo)層面的銜接

1)繼續(xù)堅(jiān)持森林城市對(duì)市縣層級(jí)城市生態(tài)文明建設(shè)理念的引導(dǎo)和支撐定位。堅(jiān)持發(fā)揮森林城市對(duì)市縣層級(jí)城市生態(tài)文明建設(shè)理念的引導(dǎo)、支撐作用[4],做好森林城市創(chuàng)建對(duì)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城市空間在項(xiàng)目統(tǒng)籌、資金統(tǒng)籌、組織動(dòng)員機(jī)制方面的積極作用,使森林城市創(chuàng)建成為市縣層級(jí)生態(tài)文明建設(shè)宏觀發(fā)展格局把握和項(xiàng)目落地統(tǒng)籌的重要抓手。

2)優(yōu)化提升森林城市發(fā)展目標(biāo)。a.服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略。統(tǒng)籌生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城市發(fā)展空間,發(fā)揮生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)安全和生態(tài)福利等生態(tài)服務(wù)職能,做好生態(tài)文明建設(shè)要素與城市建設(shè)、交通建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)等要素匹配,服務(wù)城市發(fā)展大局。b.服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)揮森林城市在城市發(fā)展和治理理念的引導(dǎo)作用,通過(guò)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)福利項(xiàng)目落實(shí),服務(wù)生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、健康中國(guó)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略。c.服務(wù)人民美好生活。推動(dòng)生態(tài)資源保護(hù)向生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)變,發(fā)揮保生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城市空間生態(tài)資源的統(tǒng)籌轉(zhuǎn)化作用,完善基礎(chǔ)設(shè)施,豐富旅游產(chǎn)品,為人民提供自然保護(hù)地、郊野、城市不同區(qū)域尺度和資源特色的觀光休閑產(chǎn)品,滿足人民休閑日益豐富的觀光休閑、生態(tài)體驗(yàn)、戶外運(yùn)動(dòng)、自然教育、研學(xué)旅行等需求[5]。

3)轉(zhuǎn)變森林城市發(fā)展路徑。糾正部分城市將森林城市建設(shè)理解為單純指標(biāo)達(dá)標(biāo)的理解偏差,引導(dǎo)森林城市建設(shè)回到針對(duì)每個(gè)城市特點(diǎn),著力于生態(tài)文明內(nèi)涵豐富和城市品質(zhì)提升的初衷。a.實(shí)現(xiàn)由單純追求森林城市建設(shè)指標(biāo)達(dá)標(biāo)向服務(wù)城市發(fā)展總體目標(biāo),突出城市生態(tài)文明建設(shè)特色的轉(zhuǎn)變；b.實(shí)現(xiàn)由單純的項(xiàng)目任務(wù)建設(shè)規(guī)劃向統(tǒng)籌城市各行業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目,適當(dāng)添磚加瓦,實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)文明建設(shè)總體大局優(yōu)化提升的轉(zhuǎn)變；c.實(shí)現(xiàn)森林城市建設(shè)增量發(fā)展向存量資源優(yōu)化提升的轉(zhuǎn)變,在國(guó)土空間管控格局下,優(yōu)化存量資源升級(jí)提質(zhì)；d.實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系一刀切向因地制宜、實(shí)事求是的轉(zhuǎn)變,注重森林城市建設(shè)結(jié)果、目標(biāo)的達(dá)到,根據(jù)不同地區(qū)資源稟賦和氣候特點(diǎn),建立科學(xué)合理、差異化的評(píng)價(jià)體系[6]；e.實(shí)現(xiàn)由單純基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目建設(shè)為主向國(guó)土空間規(guī)劃的指標(biāo)管控、林長(zhǎng)制資源管理的延伸服務(wù)——管理機(jī)制配套落實(shí)與具體項(xiàng)目落實(shí)的轉(zhuǎn)變。

3.2 與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在建設(shè)重點(diǎn)和項(xiàng)目的銜接

1)建設(shè)重點(diǎn)與發(fā)展布局。以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上位規(guī)劃相為遵循,在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、碳達(dá)峰與碳中和等方面,保持與國(guó)家、省、市、縣各層級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)與重要領(lǐng)域發(fā)展布局的一致性。

2)建設(shè)項(xiàng)目與建設(shè)任務(wù)。在具體建設(shè)任務(wù)與財(cái)政、項(xiàng)目落實(shí)方面,森林城市建設(shè)與各部門、各行業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃相銜接,加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)任務(wù)的資金保障、政策保障,提升建設(shè)規(guī)劃的可落地性。

3.3 與國(guó)土空間規(guī)劃空間布局和建設(shè)項(xiàng)目的銜接

1)空間布局。森林城市建設(shè)發(fā)展空間和建設(shè)指標(biāo)按照生態(tài)環(huán)境建設(shè)需求,與國(guó)土空間規(guī)劃互動(dòng)統(tǒng)籌,形成聯(lián)通互動(dòng)機(jī)制,最終形成空間布局和建設(shè)任務(wù)相一致。在生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間生態(tài)紅線框架下開(kāi)展森林城市規(guī)劃布局,在生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)發(fā)展用地紅線、耕地紅線范圍內(nèi)按照國(guó)土空間用途和相關(guān)管理要求分類建設(shè)、統(tǒng)籌發(fā)展。

2)項(xiàng)目統(tǒng)籌?；趪?guó)土空間分類管理基礎(chǔ)上,在森林城市森林網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)福利、生態(tài)文化等建設(shè)目標(biāo)框架下,水岸綠化工程、生態(tài)廊道工程、公園綠地工程等建設(shè)任務(wù),城市林木覆蓋率、人均綠地面積、人均綠道長(zhǎng)度、500m范圍公園綠地覆蓋率、廢棄礦山修復(fù)率等指標(biāo)體系,需要與各部門、各行業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃空間布局和建設(shè)指標(biāo)相銜接。

3.4 森林城市內(nèi)容細(xì)化

1)生態(tài)建設(shè)與修復(fù)。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求,山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,科學(xué)、生態(tài)、節(jié)儉的綠化發(fā)展,堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主,人工修復(fù)與自然恢復(fù)相結(jié)合,遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律開(kāi)展林草植被建設(shè),著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性,合理布局綠化空間,統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)[7],堅(jiān)持因地制宜、適地適綠,充分考慮水資源承載能力,宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草,構(gòu)建健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng),堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、量力而行,統(tǒng)籌考慮生態(tài)合理性和經(jīng)濟(jì)可行性,數(shù)量和質(zhì)量并重,節(jié)儉務(wù)實(shí)開(kāi)展國(guó)土綠化,最大限度地增強(qiáng)城市森林建設(shè)。

2)規(guī)劃地類口徑。森林城市建設(shè)的項(xiàng)目類型、任務(wù)數(shù)量以國(guó)土“三調(diào)”本底資料為基礎(chǔ),落實(shí)相應(yīng)的林地、濕地、城市建設(shè)用地各種地類的森林城市建設(shè)用地指標(biāo)。避免森林城市建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃在地類屬性、指標(biāo)數(shù)據(jù)方面的不一致。

3)林草發(fā)展規(guī)劃。森林城市建設(shè)生態(tài)紅線范圍的建設(shè)、保護(hù)、監(jiān)測(cè)以及生態(tài)福利體系建設(shè)與林草發(fā)展規(guī)劃相一致,統(tǒng)籌建設(shè)資金和建設(shè)項(xiàng)目。

4)行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)安全、生態(tài)福利等方面建設(shè)內(nèi)容,突出林草部門在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)安全保障方面的主導(dǎo)作用,統(tǒng)籌各部門、行業(yè)在道路綠化、生態(tài)廊道[8]、水系建設(shè)、公園綠地、美麗鄉(xiāng)村等方面的建設(shè)項(xiàng)目與建設(shè)資金,增加生態(tài)旅游、自然教育、文化體驗(yàn)、城市休閑等方面的生態(tài)福利供給,促進(jìn)城市、鄉(xiāng)村、自然保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)品的普惠化、多樣化、便捷化。

5)林長(zhǎng)制管理平臺(tái)。森林城市建設(shè)資源管理、任務(wù)落實(shí)、考核機(jī)制與林長(zhǎng)制的管理制度和智慧管理平臺(tái)相銜接,實(shí)現(xiàn)森林城市建設(shè)、管理、動(dòng)員、宣傳機(jī)制的與林長(zhǎng)制管理體系的統(tǒng)籌銜接。

3.5 森林城市考核指標(biāo)體系優(yōu)化

結(jié)合我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃各地類指標(biāo)管理制度、森林城市不同區(qū)域氣候特點(diǎn)、地理地形特點(diǎn),優(yōu)化森林城市建設(shè)指標(biāo)體系,提高森林城市建設(shè)與不同區(qū)域的自然條件的匹配度,完善森林城市建設(shè)考核制度,引導(dǎo)森林城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展[9]。

1)林木覆蓋率。以國(guó)土“三調(diào)”資源本底數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),結(jié)合國(guó)土空間發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌林地、濕地、草地、耕地、荒漠、海洋等不同土地類型的森林植被分布和發(fā)展建設(shè)目標(biāo),建設(shè)森林城市林木覆蓋率的分區(qū)域、差異化指標(biāo)考核體系[10]。

2)城市樹(shù)冠覆蓋率。根據(jù)不同地理缺位和氣候特點(diǎn),實(shí)施差異化的城市樹(shù)冠覆蓋率指標(biāo)考核體系,以水定綠,宜林則林,宜草則草,適當(dāng)降低東北和西北地區(qū)的城市樹(shù)冠覆蓋率指標(biāo)。

3)森林面積與林草面積。優(yōu)化林木覆蓋率與林草覆蓋率、濕地面積率等指標(biāo)構(gòu)成,形成森林城市建設(shè)科學(xué)化的指標(biāo)考核體系。

4)森林、草原、濕地、海洋等碳匯潛力。結(jié)合我國(guó)未來(lái)碳達(dá)峰、碳中和發(fā)展目標(biāo)[11],將森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)系統(tǒng)類型碳匯潛力納入森林城市考核指標(biāo)體系,充分內(nèi)體現(xiàn)森林城市作為國(guó)家城市治理和生態(tài)文明重要抓手的作用。

5)森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我國(guó)中部和西南山區(qū)建設(shè)用地空間相對(duì)緊缺,實(shí)施差異化的森林鄉(xiāng)村建設(shè)指標(biāo)考核機(jī)制,適當(dāng)降低山區(qū)森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)與考核標(biāo)準(zhǔn)。

6)指標(biāo)管理與指標(biāo)核驗(yàn)。結(jié)合森林城市檢查驗(yàn)收和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)際情況,建議森林城市總體建設(shè)任務(wù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)考核與森林城市項(xiàng)目落實(shí)情況考核分類管理?？紤]到森林城市建設(shè)中期和遠(yuǎn)期設(shè)地點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)根據(jù)城市發(fā)展需求和建設(shè)任務(wù)根據(jù)實(shí)際情況有可能發(fā)生變化調(diào)整的情況,在保證森林城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向保持連續(xù)性、總體建設(shè)任務(wù)和分區(qū)考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)的前提下,對(duì)森林城市總體建設(shè)任務(wù)值表進(jìn)行總量考核,允許有部分項(xiàng)目建設(shè)和地點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)進(jìn)行調(diào)整,不要求所有建設(shè)地點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)與規(guī)劃內(nèi)容相一致。

4 結(jié)語(yǔ)

森林城市是國(guó)家貫徹生態(tài)文明理念,從生態(tài)文明建設(shè)和城市發(fā)展整體性、宏觀性高度統(tǒng)籌提升城市生態(tài)建設(shè)治理水平、促進(jìn)生態(tài)福利公民共享、統(tǒng)籌各部門、各行業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓,需要結(jié)合新時(shí)代生態(tài)文明發(fā)展理念、綠色發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、自然氣候地理?xiàng)l件的差異,轉(zhuǎn)變思想、提高森林城市建設(shè)站位,完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建森林城市建設(shè)發(fā)展的新格局。