鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的秦皇島市耕地資源保護(hù)機(jī)制

聶晨輝

（河北省秦皇島市耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)保護(hù)中心，河北 秦皇島 066000）

在黨的十九大會(huì)議中，習(xí)近平總書記明確指出，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以生活富裕、產(chǎn)業(yè)繁榮、風(fēng)俗文明、生態(tài)優(yōu)良為根本性發(fā)展目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景下，保護(hù)耕地就是守護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要命脈，同時(shí)也是國家支持和維護(hù)農(nóng)民發(fā)展的基本國策之一。平衡鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與耕地保護(hù)機(jī)制之間的關(guān)系，成為了當(dāng)前社會(huì)民生治理的重要工作。

秦皇島位于河北省東北部，南臨渤海，北依燕山，東接遼寧，西近京津，地處華北與東北交界處，是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈中心區(qū)域，素有“京津冀后花園”的美譽(yù)。全市現(xiàn)有4 個(gè)市轄區(qū)、2 個(gè)縣、1個(gè)自治縣、75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，截至2019年底秦皇島市戶籍人口約301萬人，其中鄉(xiāng)村戶籍人口約207 萬人，農(nóng)作物播種面積194355 hm2，第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約378.75 億元，占全市GDP 的12.8%。

隨著黨的十九大報(bào)告中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，秦皇島市要進(jìn)一步加深鄉(xiāng)村土地多功能性的開發(fā)[1]，提高土地利用效益與水平，為提高秦皇島核心競(jìng)爭(zhēng)能力打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，出現(xiàn)耕地破碎化、質(zhì)量下降以及土壤污染等嚴(yán)重問題，耕地保護(hù)工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。需認(rèn)真梳理耕地保護(hù)與鄉(xiāng)村振興之間的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)一步探索耕地保護(hù)機(jī)制的新措施、新舉措，為秦皇島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的保障。

一、耕地資源保護(hù)的意義

1、確保糧食安全

習(xí)近平總書記曾指出“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！鞭r(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國家的立國之本、強(qiáng)國之基，糧食安全生產(chǎn)事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)安全，而耕地資源的保護(hù)對(duì)保證糧食安全生產(chǎn)意義重大。隨著人口逐年增加，保護(hù)耕地資源、確保糧食生產(chǎn)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的重中之重，保障永久性基本農(nóng)田總體面積、嚴(yán)守耕地紅線、提升耕地地力、加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的首要任務(wù)。

但是，隨著城鎮(zhèn)化占比不斷提升，大量耕地被挪用擠占，耕地占補(bǔ)不平衡，耕地資源緊張的問題日益突出。加強(qiáng)耕地資源保護(hù)、探索耕保工作長效機(jī)制是保證糧食生產(chǎn)、保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)安全的根本要求。

2、保護(hù)生態(tài)環(huán)境

耕地資源除了作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的壓艙石，其生態(tài)屬性同樣不容忽視。耕地作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要來源，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本保障，保證耕地質(zhì)量是維護(hù)農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的根本因素，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的必然要求。同時(shí)，耕地資源的保護(hù)對(duì)生態(tài)環(huán)境也具有深遠(yuǎn)影響。多年來的不合理耕作，使土壤板結(jié)、養(yǎng)分失衡、土壤次生鹽漬化、土壤菌群失調(diào)等問題頻繁出現(xiàn)。

二、秦皇島市耕地資源的特點(diǎn)和問題

1、秦皇島市耕地資源的主要特點(diǎn)

秦皇島市地處山地、丘陵，地勢(shì)北高南低，主要以低山丘陵、山前平原、沖擊平原和濱海平原等地貌為主。其中山地丘陵面積大、范圍廣，是秦皇島市的主要地貌單元，農(nóng)業(yè)高度機(jī)械化實(shí)現(xiàn)難度較高。

土壤組成類型主要有棕壤、褐土、潮土、水稻土、濱海鹽土、沼澤土、風(fēng)沙土、新積土、石質(zhì)土和粗骨土10 個(gè)土類。其中棕壤、褐土、潮土和濱海鹽土是秦皇島市耕地資源的主要組成部分。

2、秦皇島市耕地資源存在的問題

當(dāng)前秦皇島市耕地資源面臨諸多難題。例如農(nóng)田水利設(shè)施相對(duì)不完備，灌溉保證率較低；北部山區(qū)和中部山地丘陵區(qū)耕地分布不均勻，不利于機(jī)械化生產(chǎn)；人均耕地占有量小，耕地保護(hù)壓力大等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題。并且早期過于注重產(chǎn)量的增加，存在過量施肥、輕視有機(jī)肥、施肥觀念落后等不合理施肥現(xiàn)象，導(dǎo)致土壤板結(jié)、肥力下降、土壤酸堿度失衡、土壤凈化能力下降等問題。

同時(shí)，隨著工業(yè)化程度與城鎮(zhèn)化水平的提升，耕地非農(nóng)化問題日益嚴(yán)峻。越來越多的耕地資源逐步成為城市建設(shè)用地，尤其在城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)的農(nóng)村中較為常見，主要以征地、拆遷為主要手段[2]，造成耕地面積逐年遞減。

三、建設(shè)秦皇島耕地資源保護(hù)機(jī)制

1、優(yōu)化耕保體系，建立耕保工作新格局

中共中央國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》明確提出：“堅(jiān)持人與自然和諧共生。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興”。現(xiàn)階段，必須抓好耕地保護(hù)體系的建設(shè)工作，建立完善的土地開發(fā)管理機(jī)制。持續(xù)推廣化肥減量增效技術(shù)，加快有機(jī)肥替代化肥進(jìn)程，推進(jìn)畜禽糞污資源化利用行動(dòng)，擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模，建立健全社會(huì)化服務(wù)組織，努力提高科學(xué)施肥技術(shù)覆蓋率。同時(shí)充分利用耕地資源、自然資源與社會(huì)資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)量、增效益、降成本的“兩增一降”發(fā)展模式。

2、健全法治體系，構(gòu)建耕保管理新機(jī)制

農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的法律法規(guī)通過多年完善已形成基本的法律法規(guī)系列，涉及耕地資源保護(hù)的主要有《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《耕地占用稅暫行條例》《土地復(fù)墾條例》等多項(xiàng)法律法規(guī)與保護(hù)條例，為耕地資源保護(hù)工作的開展提供了法律支撐。

但是，仍存在部分問題，主要有缺乏專項(xiàng)法律法規(guī)；各部門相關(guān)法規(guī)、條例存在重疊、疏漏與矛盾；缺乏耕地資源經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)機(jī)制，當(dāng)耕地資源遭到破壞時(shí)，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)耕地資源保護(hù)工作產(chǎn)生不利影響。

應(yīng)盡快制定耕地保護(hù)綜合條例。在制定內(nèi)容上應(yīng)涵蓋調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、分析、評(píng)價(jià)、規(guī)劃等一系列的條例條款，并且要突出其綜合性與廣義性，協(xié)調(diào)各單項(xiàng)法規(guī)條例，統(tǒng)一各部門聯(lián)合執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)，使耕地資源保護(hù)工作有法可依。

3、探索獎(jiǎng)補(bǔ)制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

隨著社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制的完善，利益主體的特征正逐步改變，耕地保護(hù)工作的基本要求和影響因素同樣發(fā)生改變，必須建立有效的耕地資源保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)制度[3]。

開展耕地生態(tài)補(bǔ)償制[4]。在綜合考慮耕地資源保護(hù)、發(fā)展和生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)上，通過政府或市場(chǎng)等渠道，監(jiān)督使用者以資金、物質(zhì)或其他方式，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理使用耕地產(chǎn)生的損失。

建立占補(bǔ)平衡獎(jiǎng)補(bǔ)制。充分調(diào)動(dòng)各級(jí)相關(guān)部門組織開展占補(bǔ)平衡工作的積極性，通過財(cái)政專項(xiàng)撥款，對(duì)完成占補(bǔ)平衡驗(yàn)收工作的組織進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)未完成占補(bǔ)平衡工作的組織需按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)用，?？钣糜陂_墾新的耕地。

倡導(dǎo)“嘉獎(jiǎng)+補(bǔ)償”并行。充分調(diào)動(dòng)耕保工作積極性，在“補(bǔ)償”的普惠性功能外，通過“嘉獎(jiǎng)”的方式，對(duì)在耕保工作中表現(xiàn)良好的集體或個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，可有效調(diào)動(dòng)耕保一線集體與工作人員的積極性。

4、大力培育專業(yè)團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)隊(duì)伍專業(yè)性建設(shè)

加強(qiáng)耕地保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍的培訓(xùn)指導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。各級(jí)政府與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)統(tǒng)一組織指揮，建立公共政策與提供財(cái)政支持，扶持專業(yè)性強(qiáng)的耕地保護(hù)社會(huì)化服務(wù)組織，對(duì)合作組織和規(guī)范管理提供幫助，指導(dǎo)提高他們的專業(yè)技術(shù)服務(wù)水平。建立多元化服務(wù)團(tuán)隊(duì)，使其成為農(nóng)戶不可或缺的好幫手，成為新型耕保體系的主體之一。并且基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人員應(yīng)加強(qiáng)帶頭作用，提升工作執(zhí)行力度和主動(dòng)性，積極推廣新型栽培模式，提升本地區(qū)農(nóng)業(yè)信息化發(fā)展速度，加大新型耕保技術(shù)措施的推廣范圍，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。