國(guó)土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)業(yè)空間發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策——以溫泉縣國(guó)土空間規(guī)劃為例

王笈鵬

（上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，上海 201800）

前言

2019年黨中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的18號(hào)文件明確提出轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。溫泉縣位于新疆西北部，是自治區(qū)乃至我國(guó)西北地區(qū)的重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，縣內(nèi)農(nóng)業(yè)資源豐富，近年來(lái)隨著政策的不斷扶持，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但與之帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題卻愈發(fā)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制背景下，面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力和城鄉(xiāng)建設(shè)空間的需求，如何合理有效利用農(nóng)業(yè)空間資源，規(guī)劃出適應(yīng)地區(qū)發(fā)展的路子，亟需提出相應(yīng)對(duì)策。

1.國(guó)土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)業(yè)空間發(fā)展特點(diǎn)

1.1 加強(qiáng)底線(xiàn)約束，促進(jìn)高效發(fā)展

新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃是以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，相對(duì)之前二調(diào)底版，此次三調(diào)成果無(wú)論是調(diào)查圖斑精度還是地類(lèi)細(xì)分程度都有更為精細(xì)，相應(yīng)新的農(nóng)業(yè)空間土地用途管控也勢(shì)必更為嚴(yán)格，農(nóng)業(yè)空間不再是原先粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式，而是由廣種薄收向綠色高效轉(zhuǎn)變，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障國(guó)土安全放在優(yōu)先位置，同時(shí)通過(guò)新的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)的劃定，將進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)空間未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。

1.2 注重資源整合，提倡綠色發(fā)展

新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃綜合了原來(lái)各類(lèi)空間規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，涉及“山水田林湖草”全域自然要素，是一個(gè)更加綜合、系統(tǒng)、總體的規(guī)劃。通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，更加系統(tǒng)深入地認(rèn)識(shí)城市的自然地理格局，分析生態(tài)系統(tǒng)的問(wèn)題，認(rèn)清資源環(huán)境的短板，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。在此背景下，未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要綜合考慮各類(lèi)資源要素的承載上限，尤其是水資源對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的限制，要在有限的資源配置下對(duì)既有農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行重新整合，調(diào)出農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)不適宜區(qū)域，優(yōu)先開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)極適宜區(qū)，因地制宜地發(fā)展綠色高效農(nóng)業(yè)。

2.現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)空間存在問(wèn)題

2.1 空間布局零散，局部存在沖突

溫泉縣現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間主要集中在縣域東側(cè)，分布于博爾塔拉河兩側(cè)，近年來(lái)隨著種植業(yè)的不斷發(fā)展，全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植面積呈逐步上升的趨勢(shì)，通過(guò)溫泉第三次全國(guó)土地調(diào)查階段成果和2018年度變更數(shù)據(jù)疊加分析，發(fā)現(xiàn)全縣現(xiàn)狀共計(jì)新增耕地規(guī)模約8100畝，其中約1900畝的新增來(lái)源為歷年的林地圖斑，占新增的總量的23%，但由林地轉(zhuǎn)變得耕地圖斑大都位于原先完整的林地圖斑內(nèi)，現(xiàn)狀周邊仍是林地，遠(yuǎn)離規(guī)模種植區(qū)域布局相對(duì)零散。現(xiàn)狀博格達(dá)爾濕地公園作為全縣重要的生態(tài)空間，承載了水源涵養(yǎng)和濕地保護(hù)的等生態(tài)功能，是許多珍稀瀕危水禽鳥(niǎo)類(lèi)的棲息地，但隨著城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，自然資源的不斷開(kāi)發(fā)，濕地內(nèi)出現(xiàn)了局部資源被侵占的現(xiàn)象，結(jié)合三調(diào)階段成果，現(xiàn)狀仍有約1319畝的耕地位于濕地保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)，且現(xiàn)狀仍在耕種，不合理的種植嚴(yán)重影響了區(qū)域生態(tài)空間的保護(hù)。

2.2 草地退化明顯，畜牧已經(jīng)超載

相比較種植業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，溫泉畜牧業(yè)的發(fā)展主要圍繞控制總量和生態(tài)放養(yǎng)開(kāi)展，2018年全縣了編制草畜平衡方案，通分區(qū)放牧和管理的方式，來(lái)近一步保護(hù)草原和控制合理的載畜量。但結(jié)合畜牧局歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其中以牛馬為主的大牲畜存欄數(shù)逐年遞增，以羊?yàn)橹鞯男∩笾鹉赀f減，考慮到各種牲畜折合標(biāo)準(zhǔn)羊的系數(shù)，雖然存欄總量基本不變，但草原實(shí)際載畜量已上升到64萬(wàn)只羊單位，超出原方案劃定的39萬(wàn)只羊單位的合理載畜量，同時(shí)由于自然環(huán)境的變化和管理方式不當(dāng)?shù)仍?，現(xiàn)狀草原面積減少越發(fā)嚴(yán)重，草力退化明顯，對(duì)全縣生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展極為不利。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)發(fā)展效益不高

溫泉縣現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以傳統(tǒng)的農(nóng)作物種植和牛羊?yàn)橹鞯男笄蒿曫B(yǎng)為主，由于農(nóng)業(yè)整體科技總體水平偏低，生產(chǎn)體系環(huán)節(jié)薄弱、設(shè)備配套不完善和環(huán)境調(diào)控能力差等原因，全縣現(xiàn)狀并沒(méi)有形成一定規(guī)模的專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增收空間不斷縮小、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格天花板封頂和生產(chǎn)成本地板不斷抬升，主要農(nóng)作物單產(chǎn)增速不斷下降，資源環(huán)境紅燈開(kāi)始亮起，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)推動(dòng)農(nóng)民持續(xù)增收的難度越來(lái)越大。雖然近幾年通過(guò)品牌建設(shè)和特色農(nóng)業(yè)打造，建立部分農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，但由于現(xiàn)狀企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、品牌意識(shí)不強(qiáng)、技術(shù)管理不配套和不規(guī)范等自身原因，整體資源利用效益不高。

3.規(guī)劃農(nóng)業(yè)空間發(fā)展思路及對(duì)策

3.1 優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間種植底版

基于現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)空間分析，針對(duì)現(xiàn)狀種植空間布局零散和布局不合理的特點(diǎn)，規(guī)劃從耕地調(diào)出和調(diào)入兩個(gè)角度合理確定耕地保護(hù)規(guī)模。其中耕地調(diào)出部分主要包含三個(gè)方面，首先從立足穩(wěn)固生態(tài)安全的角度，調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)耕地、雙評(píng)價(jià)成果中生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)內(nèi)的耕地和生態(tài)廊道兩側(cè)建設(shè)所占用的耕地，其次從提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的角度，調(diào)出現(xiàn)狀聚集度較低布局零散的耕地，以及由于三調(diào)調(diào)查口徑產(chǎn)生的建設(shè)用地周邊不穩(wěn)定耕地和農(nóng)業(yè)適宜性評(píng)價(jià)中現(xiàn)狀不適宜種植的耕地，最后從滿(mǎn)足城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的角度，結(jié)合未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)空間發(fā)展需求，預(yù)留出部分耕地指標(biāo)。而耕地調(diào)入部分主要包括三個(gè)方面，一個(gè)是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量復(fù)墾，主要包括撤并搬遷農(nóng)村宅基地和零星工礦用地的拆除等，二是農(nóng)用地的整理開(kāi)發(fā)，主要包括土地整治項(xiàng)目和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，三是未利用土地的再開(kāi)發(fā)利用，主要包括耕地后備資源評(píng)價(jià)中適宜開(kāi)墾的裸土地和其他草地等。結(jié)合耕地調(diào)入調(diào)出兩個(gè)方面，基本確定溫泉縣未來(lái)耕地保護(hù)規(guī)?？偭?，再通過(guò)疊加歷年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施配套項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域，發(fā)掘種植底版中農(nóng)業(yè)設(shè)施未覆蓋或不完善區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；O(shè)施化全覆蓋，進(jìn)一步優(yōu)化提升農(nóng)業(yè)種植空間。

3.2 建立“水田草畜”平衡體系

現(xiàn)狀畜牧超載是造成草地資源退化現(xiàn)象的主要原因，除了牲畜有序減量外，更應(yīng)該從轉(zhuǎn)變草地種植結(jié)構(gòu)和提高草地利用效益的角度去提升全縣的草地承載能力?，F(xiàn)狀人工牧草地的產(chǎn)草量約為天然牧草地的10倍，但種植比例僅占天然牧草地的3%，規(guī)劃建議通過(guò)提高人工牧草種植比例來(lái)緩解畜牧超載，但提高不意味著無(wú)限擴(kuò)張，需要在各類(lèi)資源控制平衡的基礎(chǔ)上科學(xué)合理的預(yù)測(cè)規(guī)模。水資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要條件，尤其是對(duì)于氣候干旱的溫泉縣，農(nóng)業(yè)種植基本依托于人工灌水，根據(jù)博州下發(fā)的用水定額分配，規(guī)劃至2035年溫泉縣農(nóng)業(yè)用水量定額約2.95億m3，在優(yōu)先滿(mǎn)足糧食蔬菜生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合毛灌溉定額推算出人工牧草地最大規(guī)模為14.15萬(wàn)畝，考慮到現(xiàn)狀畜牧放養(yǎng)主要集中在暖季，冬季主要依靠草料的存儲(chǔ)，冷季放牧天數(shù)一般為182天，結(jié)合人工牧草的產(chǎn)草量和單位羊的消耗，計(jì)算出全縣冷季可承載約41萬(wàn)的羊單位，而根據(jù)草畜平衡方案，全縣現(xiàn)狀339.3萬(wàn)畝的天然牧草地暖季理論的載畜量為39萬(wàn)羊單位，結(jié)合二者推導(dǎo)溫泉縣規(guī)劃至2035年，全縣一年兩季合理的載畜量為40萬(wàn)羊單位。通過(guò)“以水定草”和“以草定畜”的方式，在水、田、草、畜四類(lèi)資源要素間構(gòu)建平衡體系，穩(wěn)固未來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間底板，實(shí)現(xiàn)資源有效合理利用，符合綠色發(fā)展的理念。

3.3 融合發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

在新一輪現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的背景下，圍繞生態(tài)發(fā)展和資源合理利用，規(guī)劃建立與地區(qū)農(nóng)業(yè)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。從農(nóng)業(yè)多元化、科技化、生態(tài)化、高效化和休閑化五個(gè)方面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)空間高效利用，推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系。從農(nóng)業(yè)多元化的角度，調(diào)整現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類(lèi)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模，改善原先農(nóng)牧業(yè)單一的生產(chǎn)方式，發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)，建立“農(nóng)業(yè)+”體系，促進(jìn)多產(chǎn)融合。從農(nóng)業(yè)科技化的角度，大力引進(jìn)農(nóng)牧優(yōu)良品種和先進(jìn)技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益。加快強(qiáng)化培訓(xùn)新一批農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，提高農(nóng)業(yè)科技到位率和普及率，為農(nóng)業(yè)新品種新技術(shù)推廣奠定良好基礎(chǔ)。從農(nóng)業(yè)生態(tài)化的角度，合理利用水資源，擴(kuò)大高效節(jié)水、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田覆蓋面積，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和布局。發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余價(jià)值，提高秸稈還田，秸稈入飼的比例，鼓勵(lì)利用生產(chǎn)廢棄物生產(chǎn)有機(jī)肥料反哺農(nóng)田生產(chǎn)。從農(nóng)業(yè)高效化的角度，依托龍頭企業(yè)帶頭效益，鼓勵(lì)成立農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)，加快土地流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)大戶(hù)作用，不斷提高土地流轉(zhuǎn)效果，扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造出規(guī)模效益。從農(nóng)業(yè)休閑化的角度，鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)牧產(chǎn)品，加強(qiáng)產(chǎn)品的包裝和宣傳，打造有影響力和知名度的特色產(chǎn)品。 深度開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)資源潛力，豐富農(nóng)業(yè)層次，改善農(nóng)業(yè)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，提倡建設(shè)綜合性的休閑農(nóng)業(yè)區(qū)。

4.結(jié)論與展望

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)業(yè)空間是一個(gè)全新的規(guī)劃載體，它區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式粗放、產(chǎn)出效益不高的特點(diǎn) ，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，注重資源整合，提倡綠色高效發(fā)展。在此背景下基于對(duì)溫泉縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀發(fā)展問(wèn)題研究，從農(nóng)業(yè)空間布局、資源利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個(gè)方面提出規(guī)劃建議，通過(guò)優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間種植底板、建立“水田草畜”平衡體系和構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，加快全縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，保障農(nóng)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)，確實(shí)推動(dòng)溫泉農(nóng)業(yè)新一輪發(fā)展。