新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索研究

李麗芝

（深澤縣委黨校，河北 石家莊 052560）

新型城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三農(nóng)問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。要牢固樹立新發(fā)展理念，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，緊緊抓住人的城鎮(zhèn)化這個核心和提高質(zhì)量這個關(guān)鍵，用改革的辦法和創(chuàng)新的精神，全面推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

為有效推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，黨中央、國務(wù)院先后出臺一系列重大舉措。從黨的十八大確定堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，到2014年《政府工作報告》提出的“三個1億人”城鎮(zhèn)化目標，到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，再到“推動1億非戶籍人口在城市落戶”，再到2020年4月國家發(fā)展改革委印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，中國新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略成為世界各國關(guān)注的熱點。

改革開放后，我國的城鎮(zhèn)化大規(guī)?？焖偻七M，從1978年到2012年，我國城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到52.57%，年均增加約1個百分點。進入新時代以來，我國城鎮(zhèn)化速度進一步提升。從2012年到2017年的5年間，城鎮(zhèn)化率迅速提升至58.52%，年均提高1.2個百分點，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。2019年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。為全面建成小康社會提供了有力支撐。

雖然近幾年我國的城鎮(zhèn)化不斷的快速發(fā)展，但依然遠低于發(fā)達國家80%的城鎮(zhèn)化率，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，美國城鎮(zhèn)化率達到90%、韓國達到80%。特別是一些小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，公共服務(wù)支撐能力不強，體制機制還不夠健全，還沒有形成有效的新型城鎮(zhèn)化體系，城鎮(zhèn)化水平偏低。要解決這些問題就需要大力推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的問題

2.1 城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡

少數(shù)大城市因承擔功能過多，產(chǎn)業(yè)高度集聚，導致城市規(guī)?？焖贁U張，房價偏高、交通擁堵、環(huán)境污染、城市貧民等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮(zhèn)因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位較少，經(jīng)濟社會發(fā)展后勁不足。

2.2 城鎮(zhèn)發(fā)展特色不足

有的地方把城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設(shè)，貪大求快，脫離實際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場，忽視城市精細管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創(chuàng)新和城市個性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。

2.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)仍較艱巨

由于人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性還有待提高。2015年以來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距連續(xù)4年維持在16.2個百分點左右。應(yīng)根據(jù)國家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》要求，積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。

2.4 消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還需努力

我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍達2.69∶1。一個重要原因是城鄉(xiāng)一體化的土地市場尚未形成，農(nóng)村資源變資本、變財富的渠道還不暢通。進城落戶農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機制不暢，缺乏自主退出的制度安排，也不利于農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。

2.5 新型城鎮(zhèn)化投入總體不足

要順利實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，而且完成“人的城鎮(zhèn)化”實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也需要巨額資金保障。新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)項目配套資金短缺，沒有建立有效的上下聯(lián)動的資金投入機制，建設(shè)項目過度依賴中央和省財政資金，市縣級財政配套資金不足。

3.新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展對策建議

3.1 提高城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量

構(gòu)建世界級、國家級和區(qū)域級三級城市群體系，按照綜合承載能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿藴?，合理劃定城市增長邊界，優(yōu)化空間布局，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)功能定位，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。推動區(qū)域一體化發(fā)展，不斷增強城市群對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，使之成為推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納新增城鎮(zhèn)人口的核心載體。深澤縣每年集中財力實施一批完善功能、提升品位的重大城建工程。加快滹沱河生態(tài)修復(fù)二期工程、頤高新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，高標準規(guī)劃建設(shè)文廟、北極臺、鐘樓歷史風貌街區(qū)，打造“一城花香半城樹、滿城月季開滿林”的月季之城，著力建設(shè)“獨具特色，靚麗多彩、宜居宜業(yè)”的美麗縣城。力爭到2025年建成省級美麗鄉(xiāng)村25個，培育2個特色小鎮(zhèn)。

3.2 構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化格局

在規(guī)模格局上，優(yōu)化提升中心城市功能，加快中心城市轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。積極培育中小城市和特色城鎮(zhèn)，有序推進設(shè)市工作，強化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區(qū)城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造，積極培育一批新增長點、新增長極、新增長帶，提高城鎮(zhèn)的吸引力、承載力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。深澤縣按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋、多規(guī)合一”的要求，高標準編制國土空間規(guī)劃。在縣鄉(xiāng)二級國土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制上，加強向省市直部門和國家部委“問計”，科學布局基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及各類資源要素，打造特色城市風貌。

3.3 加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

進一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔和利益協(xié)調(diào)機制。一方面，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地錢掛鉤機制及相關(guān)配套政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶城鎮(zhèn)。另一方面，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化步伐，擴大居住證享受公共服務(wù)的范圍，并逐步與戶籍制度并軌，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，最終實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步。推動城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制，督促城區(qū)常住人口 300 萬以下城市全面取消落戶限制。

3.4 降低城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境成本

從根本上改變發(fā)展方式粗放、可持續(xù)性差、資源環(huán)境成本高的城鎮(zhèn)化模式，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的關(guān)系。全面推進節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，大幅降低城鎮(zhèn)化進程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)，走資源消耗低、環(huán)境友好、集約高效的綠色城鎮(zhèn)化道路。深澤縣牢固樹立“既要金山銀山、又要綠水青山，既要當前效益、又要長遠發(fā)展”的理念，積極推進大氣污染和水、土壤污染治理，深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和愛國衛(wèi)生運動，著力推進農(nóng)村“廁所革命”、垃圾整治、污水治理等工作，全力建設(shè)新時代美麗鄉(xiāng)村。2021年將改造衛(wèi)生廁所1.4萬座以上，基本普及衛(wèi)生廁所。

3.5 完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

實行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動，加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，完善進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機制和資本化途徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會保障制度等公共服務(wù)和社會治理體系，促進城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會和生態(tài)全面融合，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，使城市與鄉(xiāng)村成為一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。

3.6 拓寬城鄉(xiāng)融合發(fā)展融資渠道

大力推進農(nóng)村金融創(chuàng)新，完善農(nóng)村金融體系，適當增加農(nóng)業(yè)政策性銀行。農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)要加大對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持力度，要明確將“取之于農(nóng)”的存款按照一定投放比例“用之于農(nóng)”。為農(nóng)民貸款申請和發(fā)放提供可靠的依據(jù)，進而降低門檻并提高授信額度。深澤縣積極探索以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。