高校章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制探析
——內(nèi)部之視角

李明智

（北京航空航天大學(xué)宇航學(xué)院， 北京 102206）

近年， 我國(guó)高校 （本文僅指公立高校） 章程核準(zhǔn)、 發(fā)布工作陸續(xù)完成。 高校結(jié)束了無章運(yùn)行的狀態(tài)， 進(jìn)入了全面依法治校新時(shí)代， 章程執(zhí)行成為其日?；顒?dòng)的重要內(nèi)容。 為保證章程正確執(zhí)行， 實(shí)現(xiàn)章程的價(jià)值和作用， 既需校內(nèi)、 亦需校外監(jiān)督。 其中內(nèi)部監(jiān)督更為基礎(chǔ)， 故國(guó)家教育部要求各高校須健全章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制［1］。 在此背景下， 本文擬從內(nèi)部的視角， 對(duì)當(dāng)前我國(guó)高校章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制存在的問題予以揭示和分析， 論證并提出解決的對(duì)策建議， 以期有益于我國(guó)高校章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制的完善與發(fā)展。

1 高校章程執(zhí)行有賴于監(jiān)督機(jī)制的保障

章程執(zhí)行是高校行政和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)按本校章程規(guī)定的職權(quán)及程序， 貫徹實(shí)施本校章程的活動(dòng)。 徒法不足以自行［2］， 法度貴在施行， 喻為高校 “根本法” 的章程也一樣。 只有切實(shí)地執(zhí)行， 章程才能真正發(fā)揮它對(duì)高校行政和學(xué)術(shù)權(quán)力行使的規(guī)范作用， 保護(hù)學(xué)術(shù)自由和師生合法權(quán)益， 推動(dòng)高校更好地履行人才培養(yǎng)、 科研、社會(huì)服務(wù)、 文化傳承與創(chuàng)新的職能。 否則高校章程制定的再好， 若未踐行于實(shí)際工作之中，最終也只是形同虛設(shè)。 無疑， 高校章程的生命力在于執(zhí)行。 為使章程正確執(zhí)行， 維護(hù)章程的權(quán)威， 離不開對(duì)違反章程行為予以糾錯(cuò)、 矯正、處理的監(jiān)督機(jī)制。

一方面， 章程的最高制度效力需要章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制去保障。 章程規(guī)定的是高校全面、 重大的管理與辦學(xué)規(guī)則， 此性質(zhì)決定其在高校制度體系中居于中心地位。 各高校章程均規(guī)定章程具有最高制度效力， 校內(nèi)其他規(guī)章的制定、 修改不得跟其相抵觸。 但應(yīng)看到， 章程這一規(guī)定從某種意義上講， 只是一種宣告， 至于它能否奏效， 能否在實(shí)際中得到落實(shí)， 并非這一宣告本身所能解決的。 若行政和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度、 文件不符合本校章程的要求， 有違背章程原則和規(guī)范的情形而不予糾正和處理， 章程的最高制度效力的宣告就成了一紙空文， 其實(shí)現(xiàn)就成了紙上談兵。 為此， 除章程的規(guī)定和宣告外， 還須訂立有效的制度和采取相應(yīng)的措施， 章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建正是這一需要的產(chǎn)物， 是為保障章程最高制度效力的實(shí)現(xiàn)而采取的組織化措施。

另方面， 行政、 學(xué)術(shù)活動(dòng)秩序需要章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制來維護(hù)。 行政和學(xué)術(shù)權(quán)力為高校權(quán)力的核心架構(gòu)。 各高校章程都規(guī)定了學(xué)術(shù)和行政機(jī)構(gòu)組建與運(yùn)行的規(guī)則， 意在通過規(guī)定行政和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)可做什么， 禁做什么， 須做什么， 對(duì)其行為進(jìn)行指引。 多數(shù)場(chǎng)合下章程會(huì)得到認(rèn)真執(zhí)行， 但不免會(huì)出現(xiàn)違反章程的行為， 當(dāng)這種組織化的權(quán)力被濫用時(shí)， 會(huì)對(duì)師生權(quán)益造成很大的侵害。 從事物性質(zhì)來說， 要防止濫用權(quán)力， 就須以權(quán)力制約權(quán)力［3］。 為回歸和彰顯高校學(xué)術(shù)本性， 阻抑行政權(quán)力的隨意性， 克服以行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的傾向， 使行政和學(xué)術(shù)權(quán)力在章程框架內(nèi)行使， 營(yíng)造行政與學(xué)術(shù)權(quán)力既相對(duì)獨(dú)立、 又相互支撐的有機(jī)協(xié)調(diào)的高校秩序， 據(jù)章維護(hù)所涉師生權(quán)益， 就要對(duì)行政和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行章程的情況進(jìn)行監(jiān)督。

監(jiān)督” 一詞的本意， 指的就是從旁查看、 監(jiān)視和裁處之意， 故而監(jiān)督章程執(zhí)行關(guān)注的焦點(diǎn)不是怎樣去實(shí)施章程， 而是行政、 學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的制度、 辦學(xué)及管理活動(dòng)是否合乎章程， 有無違反章程行為發(fā)生， 對(duì)違章的制度或行為如何給予處理和制裁。

2 當(dāng)前我國(guó)高校章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制存在不足

章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制， 是由監(jiān)督主體對(duì)特定范圍的監(jiān)督對(duì)象， 按一定程序予以審查， 對(duì)違反章程行為給予糾正和制裁并產(chǎn)生效力的過程與方式。 當(dāng)前， 因相關(guān)制度不成熟， 我國(guó)高校章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制還存在下述一些不足：

（1） 缺乏專門監(jiān)督主體

監(jiān)督主體是監(jiān)督權(quán)的享有者和行使者。 多數(shù)高校章程將監(jiān)督章程執(zhí)行的權(quán)利作為其職權(quán)之一， 賦予學(xué)校教職工代表大會(huì) （簡(jiǎn)稱教代會(huì)），即把教代會(huì)定為章程執(zhí)行的監(jiān)督主體。 北京工業(yè)大學(xué)、 北京信息科技大學(xué)、 北京第二外國(guó)語學(xué)院章程還專條規(guī)定， 學(xué)校教代會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程的執(zhí)行。 此外， 也有別的做法， 如依武漢理工大學(xué)、西安電子科技大學(xué)章程， 學(xué)校黨委監(jiān)督章程執(zhí)行； 據(jù)江南大學(xué)、 上海交通大學(xué)、 上海外國(guó)語大學(xué)章程， 校長(zhǎng)辦公室監(jiān)督章程執(zhí)行情況； 按河北大學(xué)章程， 學(xué)校發(fā)展規(guī)劃辦公室監(jiān)督章程的執(zhí)行； 華東理工大學(xué)章程規(guī)定， 校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程執(zhí)行情況。

可見， 我國(guó)高校多由已有其他職責(zé)的機(jī)構(gòu)再行章程執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)， 監(jiān)督僅為其眾多業(yè)務(wù)之一或新增“兼職” 工作， 缺乏對(duì)章程執(zhí)行予以監(jiān)督的專門主體， 這不利于章程執(zhí)行的監(jiān)督活動(dòng)有效開展和章程目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)。

就教代會(huì)來講， 許多高校章程雖規(guī)定它有“監(jiān)督章程落實(shí)” 的職權(quán)， 但該職權(quán)只是民主監(jiān)督中的建議權(quán)， 教代會(huì)與被監(jiān)督者間沒有強(qiáng)制-服從的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系， 對(duì)違章行為無取締與追責(zé)的處分權(quán)。 對(duì)它提過的意見和建議， 行政、 學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)“可接受也可不接受”［4］。 加之， 它屬會(huì)議性質(zhì)的組織， 代表來自方方面面， 工作方式是每學(xué)年召開一次會(huì)議， 會(huì)期較短， 議題內(nèi)容頗多， 如聽取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、 教職工隊(duì)伍建設(shè)、 教育教學(xué)改革、 校園建設(shè)及其他重大問題解決方案的報(bào)告、 討論學(xué)校提出的教職工聘任、 考核、 獎(jiǎng)懲辦法、 利益分配方案等， 教代會(huì)有無足夠時(shí)間、 章程方面專業(yè)能力去深入討論監(jiān)督章程執(zhí)行這一非其傳統(tǒng)和核心職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)， 也是個(gè)問題。 閉會(huì)期間更無法對(duì)章程執(zhí)行實(shí)施日常監(jiān)督。 因此偏軟偏弱的教代會(huì)實(shí)難勝任章程執(zhí)行的有力監(jiān)督者角色。

黨委為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)， 校長(zhǎng)辦公室、 發(fā)展規(guī)劃辦公室為學(xué)校行政部門的辦事機(jī)構(gòu)， 其兼行章程執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)， 勢(shì)必造成監(jiān)督同決策或執(zhí)行的權(quán)力交叉和重疊。 這不符合決策、 執(zhí)行、 監(jiān)督三權(quán)應(yīng)分立并由不同機(jī)構(gòu)來行使以防權(quán)力因聚集而濫用的現(xiàn)代高校制度建設(shè)目標(biāo)； 其主業(yè)繁忙， 是否有精力顧及監(jiān)督工作同樣是個(gè)問題。 校務(wù)委員會(huì)為議事咨詢機(jī)構(gòu)， 其職責(zé)是對(duì)學(xué)校決策事項(xiàng)提出意見和建議， 無足夠的監(jiān)督力。 故此類做法亦非妥當(dāng)。

安徽大學(xué)章程規(guī)定 “學(xué)校指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程執(zhí)行”， 可什么機(jī)構(gòu)是監(jiān)督主體， 在章程中并未具體指出。 湖南大學(xué)章程對(duì)章程實(shí)施，規(guī)定了廣泛的監(jiān)督主體， 如舉辦者、 教育行政部門、 學(xué)生、 教職工以及其他機(jī)構(gòu)、 社會(huì)公眾， 但也未確定何者為專門監(jiān)督主體。 清華大學(xué)章程在章程執(zhí)行的監(jiān)督主體方面的條款甚或闕如。

（2） 監(jiān)督對(duì)象和范圍的條款粗略

監(jiān)督對(duì)象、 范圍是監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)所指向的目標(biāo)與區(qū)域。 現(xiàn)在我國(guó)各高校章程， 對(duì)章程執(zhí)行監(jiān)督對(duì)象的規(guī)定， 普遍較概括， 不少還存在缺漏； 在監(jiān)督范圍劃定上， 寬窄不一， 失之嚴(yán)謹(jǐn)。 主要表現(xiàn)為以下情形：

一是未明確監(jiān)督的具體事項(xiàng)。 如中山大學(xué)、廈門大學(xué)章程規(guī)定， 教代會(huì)有權(quán)監(jiān)督章程落實(shí)，但對(duì)章程落實(shí)中的具體監(jiān)督事項(xiàng)是什么， 是執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否違反章程， 還是教職工、 學(xué)生是否盡了章程義務(wù)或責(zé)任？ 是規(guī)章制度、 文件是否同章程相抵觸， 還是管理、 辦學(xué)或其他行為、 活動(dòng)是否違反章程？ 都沒有說明。 復(fù)旦大學(xué)、 天津大學(xué)章程規(guī)定， 學(xué)校原有規(guī)章制度與本章程規(guī)定不一致的， 以本章程為準(zhǔn)， 顯然這是指向過去的； 對(duì)指向未來的， 即對(duì)新訂規(guī)章制度合章與否， 是否應(yīng)進(jìn)行審查， 章程則未予規(guī)定。 監(jiān)督對(duì)象、 范圍不甚明確， 致使監(jiān)督依據(jù)模糊， 會(huì)影響這些高校有的放矢地監(jiān)督章程執(zhí)行。

二是僅對(duì)制度和文件進(jìn)行合章程性審查。 如按北京大學(xué)、 蘭州大學(xué)章程， 要依據(jù)章程審查內(nèi)部規(guī)章制度、 規(guī)范性文件。 可這些高校只審查制度、 文件的合章性， 對(duì)管理、 辦學(xué)行為合章性審查規(guī)則卻未述及。 盡管其都規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督、 行政監(jiān)察等機(jī)制， 但它們針對(duì)的是違反黨紀(jì)或校紀(jì)校規(guī)等行為， 不屬于、 也替代不了對(duì)違反章程的辦學(xué)、 管理行為予以查處的章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。 嚴(yán)格講， 其在章程執(zhí)行監(jiān)督對(duì)象的規(guī)定上也有結(jié)構(gòu)性欠缺。

三是進(jìn)行上述審查之外， 還對(duì)有關(guān)行為或活動(dòng)實(shí)施合章程性監(jiān)督， 但在采此舉措的高校中，有的章程文本對(duì)監(jiān)督范圍的界定， 不盡恰當(dāng)和妥帖。 如華東理工大學(xué)要求對(duì)違反章程的管理行為進(jìn)行監(jiān)督； 北京交通大學(xué)要求對(duì)違反章程的各類行為、 辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督； 西南交通大學(xué)要求對(duì)違反章程行為、 活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。 無疑， 違反章程的 “管理行為” “各類行為和辦學(xué)活動(dòng)” “行為和活動(dòng)” 的內(nèi)涵與外延是不同的。 章程將監(jiān)督范圍劃定的過窄， 如限于 “管理行為”， 難免遺漏應(yīng)監(jiān)督的對(duì)象； 而過寬， 如擴(kuò)展至 “各類行為和辦學(xué)活動(dòng)” 或不加限定的 “行為和活動(dòng)”， 又有監(jiān)督對(duì)象泛化和不精準(zhǔn)的問題， 因而均不夠合理。

（3） 監(jiān)督程序規(guī)則不全

監(jiān)督程序是監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)時(shí)須遵循的方式和步驟， 是使監(jiān)督獲得正當(dāng)性的規(guī)則安排。程序的對(duì)立物是恣意［5］。 正當(dāng)?shù)某绦蚴菍?duì)章程執(zhí)行實(shí)施正確監(jiān)督的保障。 程序的意義就在于通過各種規(guī)程的履行， 達(dá)致看得見的公正， 來支持監(jiān)督結(jié)果的妥當(dāng)性和權(quán)威性， 增強(qiáng)利益相關(guān)者對(duì)監(jiān)督活動(dòng)的信任， 進(jìn)而有利于他們對(duì)處理違反章程行為的最終決定的遵從。 故監(jiān)督程序條款盡管并非須占大量的篇幅， 可有關(guān)之核心內(nèi)容應(yīng)在章程中較詳細(xì)地訂明， 當(dāng)屬無疑。

然而， 綜觀我國(guó)高校近年發(fā)布的章程， 有關(guān)章程執(zhí)行的監(jiān)督程序規(guī)定均很匱乏， 多只在附則中做了簡(jiǎn)約性規(guī)定， 有的甚至無此內(nèi)容， 普遍存在重實(shí)體、 輕程序的傾向。

如同濟(jì)大學(xué)、 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、 內(nèi)蒙古大學(xué)等高校章程雖都規(guī)定， 依章程審查內(nèi)部規(guī)章制度、 規(guī)范性文件， 受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴， 但無論對(duì)內(nèi)部規(guī)章制度、 規(guī)范性文件的合章性審查， 還是對(duì)違反章程的管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)的監(jiān)督， 其程序上的方式和步驟， 除了受理以外， 通常還應(yīng)包括啟動(dòng)、 審查、 裁決、 公布等環(huán)節(jié)， 以及告知、 聽證、 公開、 證據(jù)、 回避等制度。 對(duì)這些環(huán)節(jié)和制度的具體內(nèi)容， 其章程都未作規(guī)定， 且章程頒布和實(shí)施之后亦未出臺(tái)與監(jiān)督程序相關(guān)的配套制度或細(xì)則。

此外， 浙江大學(xué)、 中國(guó)人民大學(xué)、 華南理工大學(xué)等高校章程， 既無審查內(nèi)部規(guī)章制度、 規(guī)范性文件的程序規(guī)定， 又無受理對(duì)違反章程的管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴的程序規(guī)定。

監(jiān)督效力是監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)所產(chǎn)生的后果， 即在對(duì)象、 事項(xiàng)、 時(shí)間上的約束力。 在法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中， 制裁性或懲罰性是最有效的要素［6］，作為高?！案痉ā?之章程亦如此， 若對(duì)章程執(zhí)行的監(jiān)督缺乏效力， 即使確立了合理的監(jiān)督主體、 對(duì)象和范圍， 制定了完善的監(jiān)督程序， 也與田間的稻草人無異。 故章程執(zhí)行的監(jiān)督效力， 關(guān)系到章程的權(quán)威和尊嚴(yán)， 是章程執(zhí)行的監(jiān)督諸環(huán)節(jié)中最為重要的環(huán)節(jié)。

可是， 高校某個(gè)制度或行為被判定因違反章程而無效后， 誰來承擔(dān)責(zé)任與后果？ 是否要追責(zé)、 追什么責(zé)？ 責(zé)任的種類、 程度、 認(rèn)定的程序以及承擔(dān)的方式如何？ 等等， 這些在目前高校章程中幾乎都沒有規(guī)定［7］， 而這是影響高校章程能否真正得到有效貫徹最重要的保障機(jī)制。

3 健全我國(guó)高校章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策措施

針對(duì)章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制存在的不足， 我國(guó)高校宜遵循依法制約權(quán)力、 保障權(quán)利、 注重程序與強(qiáng)化實(shí)效的價(jià)值取向， 采取以下健全章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策措施：

（1） 設(shè)立專門監(jiān)督主體

2014 年教育部辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)高校章程制定、 核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》 明確要求 “高校要指定相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程的執(zhí)行”。 通知下達(dá)后， 多數(shù)高校章程指定了監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為章程執(zhí)行的監(jiān)督主體， 形式上似乎達(dá)到了教育部辦公廳通知的要求， 但顯然該通知的用意并非僅讓高校確定一個(gè)監(jiān)督主體了事， 實(shí)質(zhì)上是通過使監(jiān)督主體獨(dú)立化、 專門化， 督促其加強(qiáng)和提升所指定主體的監(jiān)督能力。

目前國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)PPS纖維的廠家有很多，不同廠家生產(chǎn)的PPS纖維品質(zhì)存在一定差異，纖維規(guī)格也有好幾種，本實(shí)驗(yàn)選用了目前市場(chǎng)認(rèn)可度較高的日本東麗PPS纖維作為原料，其規(guī)格型號(hào)及常規(guī)性能檢測(cè)結(jié)果見表1。

為確保監(jiān)督主體的監(jiān)督能力， 適宜的做法是高校設(shè)立章程委員會(huì)作為專門監(jiān)督主體， 負(fù)責(zé)章程執(zhí)行的監(jiān)督工作。 這有以下優(yōu)點(diǎn)： 一是章程委員會(huì)擁有權(quán)力而非權(quán)利， 其監(jiān)督不是民主監(jiān)督中的那種 “以權(quán)利制約權(quán)力”， 而是 “以權(quán)力制約權(quán)力”； 二是章程委員會(huì)由高校黨委或其常委會(huì)聘任的成員組成， 成員不兼任行政和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職務(wù)， 聘期與黨委或其常委會(huì)成員的任期相同，可形成一個(gè)專門的、 穩(wěn)定的章程執(zhí)行的監(jiān)督人員隊(duì)伍； 三是章程執(zhí)行的監(jiān)督是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作， 由熟悉、 掌握章程執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)的章程委員會(huì)來負(fù)責(zé)， 能保證章程執(zhí)行的監(jiān)督活動(dòng)切實(shí)、 有效； 四是章程委員會(huì)是常設(shè)性機(jī)構(gòu)， 非會(huì)議性組織， 不受會(huì)議期限的限制， 可開展章程執(zhí)行的日常監(jiān)督工作， 實(shí)現(xiàn)其穩(wěn)定性和連續(xù)性。

更為重要的是， 高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極支持章程委員會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使， 使其真正具有對(duì)違反章程的制度或行為給予撤銷、 取締和制裁的強(qiáng)制力。 雖然章程應(yīng)立足于高校成員自覺遵守， 不能完全依賴于權(quán)力作后盾的強(qiáng)制性上， 但當(dāng)違反章程行為發(fā)生之后， 處理機(jī)構(gòu)若無強(qiáng)制權(quán)去加以懲治， 會(huì)危及到章程的權(quán)威， 降低人們遵守章程的自覺性， 章程的實(shí)現(xiàn)也會(huì)大打折扣。

（2） 詳定監(jiān)督對(duì)象和范圍

章程執(zhí)行情況有兩種： 未出現(xiàn)爭(zhēng)議和引發(fā)了糾紛。 對(duì)前者不需主動(dòng)監(jiān)督， 應(yīng)受到監(jiān)督的當(dāng)然是后者。 即便如此， 也須進(jìn)一步明確監(jiān)督對(duì)象、范圍， 其中對(duì)象是內(nèi)涵、 范圍是外延。 這樣監(jiān)督主體才能把握好工作目標(biāo)和權(quán)力行使邊界， 不失職， 也不越權(quán)。 確定章程執(zhí)行的監(jiān)督對(duì)象和范圍， 關(guān)鍵要在章程中明晰以下內(nèi)容：

其一， 監(jiān)督對(duì)象是執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員在章程執(zhí)行中違反章程。 違反章程是現(xiàn)實(shí)的， 且指的是直接違反章程， 不包括違反基于章程而訂立的制度或文件那種所謂的間接違反章程。 故只有那些負(fù)有執(zhí)行章程權(quán)力或職責(zé)的行政和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及其人員， 即行使教育公權(quán)力和履行教育公共職能的主體， 才能因沒按章程的要求行使權(quán)力和履行職責(zé)或職能而現(xiàn)實(shí)地發(fā)生直接違反章程的行為， 繼而嚴(yán)重?fù)p害教職工、 學(xué)生等利益相關(guān)者權(quán)益。 章程須將此種行為列為章程執(zhí)行的監(jiān)督對(duì)象。

教職工、 學(xué)生在章程上由于不負(fù)有執(zhí)行章程的權(quán)力或職責(zé)， 自然也就不能發(fā)生現(xiàn)實(shí)的直接違反章程的行為。 因此， 在規(guī)制教育公權(quán)力的章程不宜將教職工、 學(xué)生之非公權(quán)力行為也定成章程執(zhí)行的監(jiān)督對(duì)象。

其二， 監(jiān)督范圍是違反章程的辦學(xué)及其管理行為、 活動(dòng)和與之相關(guān)的規(guī)章制度、 規(guī)范性文件。 高校是培養(yǎng)人才和進(jìn)行科研的場(chǎng)所， 辦學(xué)及其管理是它的主要公共職能， 為更好地履行這些職能， 凡針對(duì)非特定主體的、 具有普遍約束力的決定須制定為規(guī)章制度、 規(guī)范性文件。 然而， 無論辦學(xué)及其管理， 還是規(guī)范這些行為、 活動(dòng)的制度、 文件， 均有違反章程進(jìn)而損害學(xué)校秩序和師生權(quán)益的可能。 故應(yīng)對(duì)其實(shí)施全方位或全覆蓋的監(jiān)督。

2012 年實(shí)施的教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》 要求高校應(yīng)“依據(jù)章程審查內(nèi)部規(guī)章制度、 規(guī)范性文件， 受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴”。 該 《辦法》 為教育行政部門規(guī)章， 對(duì)教育行政相對(duì)人 （高校） 有法律上的拘束力。 高校應(yīng)在其章程中不折不扣地貫徹落實(shí)此項(xiàng)規(guī)定， 將“管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)和規(guī)章制度、 規(guī)范性文件” 列入其章程執(zhí)行監(jiān)督事項(xiàng)的范圍， 而不應(yīng)把其當(dāng)作一份可從中挑選的 “菜單”， 隨意拓展、 縮窄乃至舍棄。

具體說， 第一， 未明確監(jiān)督的具體事項(xiàng)的高校， 應(yīng)在完善其章程時(shí)明確規(guī)定有關(guān)監(jiān)督對(duì)象的條款； 第二， 未述及管理、 辦學(xué)行為合章性審查規(guī)則的高校， 應(yīng)把此項(xiàng)規(guī)則納入其章程； 第三，監(jiān)督范圍的界定上過于寬泛或狹窄的高校， 在修改其章程時(shí)， 應(yīng)充分考慮監(jiān)督的恰當(dāng)性和精準(zhǔn)性， 將它回歸到教育行政部門規(guī)章劃定的范圍內(nèi)， 這也是 “依法制章、 依章治?！?的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)。

（3） 完善監(jiān)督程序規(guī)則

不重視程序的危害極大， 甚至可說它是 “我國(guó)長(zhǎng)期沒走上法治之路” 的一大原因［8］。 監(jiān)督章程執(zhí)行務(wù)必健全程序規(guī)則。 但它又不能太多和復(fù)雜， 那樣會(huì)增加監(jiān)督成本， 浪費(fèi)有限資源， 也會(huì)給監(jiān)督造成麻煩； 當(dāng)然也不能太簡(jiǎn)單， 那樣會(huì)降低監(jiān)督的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。 這就要求程序規(guī)定以必要和合理為限度。 故此對(duì)章程執(zhí)行的監(jiān)督程序規(guī)則應(yīng)從以下環(huán)節(jié)加以完善：

首先需規(guī)定啟動(dòng)程序。 即規(guī)定啟動(dòng)主體， 也即教職工、 學(xué)生或其他利益相關(guān)者， 認(rèn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)之管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)和規(guī)章制度、 規(guī)范性文件違反章程并侵害了其合法權(quán)益， 申請(qǐng)對(duì)這些“行為” “活動(dòng)” 和 “制度” “文件” 予以合章性審查， 應(yīng)以書面形式向監(jiān)督主體——章程委員會(huì)提出， 并載明下列事項(xiàng)： 一是申請(qǐng)審查的目的和內(nèi)容； 二是發(fā)生爭(zhēng)議的性質(zhì)、 經(jīng)過和分歧所在， 涉及的條文； 三是申請(qǐng)審查的理由、 證據(jù)及申請(qǐng)人對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)所持的立場(chǎng)見解。 章程委員會(huì)收到申請(qǐng)后須組建3 人初審組， 并于申請(qǐng)之日起5 日內(nèi)完成對(duì)它的初審。

通過此步驟， 應(yīng)將不合標(biāo)準(zhǔn)或明顯無理由、無證據(jù)的申請(qǐng)， 用簡(jiǎn)易程序書面裁定駁回并附依據(jù)， 從而使章程委員會(huì)能集中精力和更有效地審查真正有意義的爭(zhēng)議， 避免形成濫訴。 對(duì)符條件申請(qǐng)的受理決定， 亦應(yīng)書面告知申請(qǐng)人。

其次須規(guī)定審查程序。 章程委員會(huì)應(yīng)于受理決定告知申請(qǐng)人之后7 日內(nèi)， 組建5 人審查組進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。 審查須依章程及職權(quán)操作， 不受任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人干涉， 與爭(zhēng)議有利害關(guān)系、 可能影響公正裁決的人應(yīng)回避， 不能擔(dān)任審查人。 審查組應(yīng)舉行聽證會(huì)， 認(rèn)真聽取當(dāng)事雙方的陳述、 辯論、 舉證和質(zhì)證， 調(diào)查核實(shí)有關(guān)證據(jù)。 審查組亦可調(diào)查當(dāng)事人未提出的證據(jù)， 以使其更加全面真實(shí)。 審查組應(yīng)在前述事務(wù)完結(jié)后， 制作審查報(bào)告。

再次應(yīng)規(guī)定裁決程序。 章程委員會(huì)應(yīng)于實(shí)質(zhì)審查開始之日起15 日內(nèi)， 組建7 人裁決組， 在對(duì)審查報(bào)告進(jìn)行討論和評(píng)議基礎(chǔ)上作出裁決。 其過程是， 先由審查組長(zhǎng)報(bào)告當(dāng)事方辯論的內(nèi)容、調(diào)查證據(jù)的結(jié)果， 并發(fā)表意見； 然后由裁決組成員按資歷深淺的順序， 次第發(fā)表意見； 接著， 以相反的順序進(jìn)行裁決處理意見的投票， 4 票以上為多數(shù)意見， 3 票以下為少數(shù)意見。 裁決以多數(shù)意見為依據(jù)， 不同意見也應(yīng)附在裁決書中。 對(duì)規(guī)章制度、 規(guī)范性文件和管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)審查后， 未發(fā)現(xiàn)違反章程， 須作合章裁決； 若發(fā)現(xiàn)違反章程， 則須作違章的裁決， 而制度或文件同章程相抵觸又可細(xì)裁為部分違章和全部違章。

最后要規(guī)定公布程序。 裁決結(jié)論的書面文件須附具理由， 由章程委員會(huì)報(bào)請(qǐng)學(xué)校黨委、 黨委常委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)議批準(zhǔn)后， 在學(xué)校報(bào)紙及網(wǎng)站主頁發(fā)布公告予以公布， 并通知審查監(jiān)督的申請(qǐng)人或利益相關(guān)者。

（4） 明確、 落實(shí)并發(fā)揮監(jiān)督的效力

合章裁決的效力自不必多言， 被裁決為合章的規(guī)章制度、 規(guī)范性文件和管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)可依舊實(shí)施。

規(guī)章制度、 規(guī)范性文件被裁決為違章， 同章程相抵觸的“制度” “文件” 的部分或全部條款便應(yīng)予撤銷、 廢止或宣告無效。 且當(dāng)某一制度、文件中的規(guī)定經(jīng)確認(rèn)為違章時(shí)， 其他制度、 文件中相同或相關(guān)的規(guī)定也應(yīng)基于同一觀點(diǎn)而認(rèn)為違章。 被宣布無效的內(nèi)容不得再被制定成規(guī)章制度和規(guī)范性文件。 被宣告無效的 “制度” “文件”應(yīng)自始無效， 但其是適用一段時(shí)間后才逐漸喪失合理性的， 應(yīng)于裁決生效之日起無效， 具體如何， 各?？山Y(jié)合維護(hù)學(xué)校秩序和保障師生權(quán)益的實(shí)際情況來確定。 此種裁決應(yīng)具一般效力， 即裁決約束力不僅及于爭(zhēng)議雙方——制定 “制度”“文件” 的學(xué)校機(jī)構(gòu)與作為相對(duì)方的教職工、 學(xué)生， 還及于雖非為爭(zhēng)議當(dāng)事人， 但這些 “制度”“文件” 的適用與其有密切關(guān)系的其他機(jī)構(gòu)、 教職工和學(xué)生等利益相關(guān)者。

管理行為、 辦學(xué)活動(dòng)被裁決為違章， 有關(guān)的“行為” “活動(dòng)” 應(yīng)被宣告為無效， 此宣告有溯及力， 受侵害的學(xué)校秩序、 師生權(quán)益應(yīng)予恢復(fù)和維護(hù)。 學(xué)校機(jī)構(gòu)不得再實(shí)施與裁決內(nèi)容相悖的辦學(xué)及管理行為。 此種裁決應(yīng)具個(gè)別效力， 即裁決約束力僅及于爭(zhēng)議雙方——實(shí)施 “行為” “活動(dòng)” 的學(xué)校機(jī)構(gòu)與作為相對(duì)方的教職工、 學(xué)生。同時(shí)， 追究學(xué)校機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的個(gè)人責(zé)任， 罷免其職務(wù)， 也是制裁“行為” “活動(dòng)” 違章的必要而有效的措施。

高校應(yīng)落實(shí)并發(fā)揮監(jiān)督的上述效力， 只有如此， 才能促使本校公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、 保護(hù)學(xué)術(shù)自由和師生合法權(quán)益以及推動(dòng)本校更好地履行教育公共職能。

4 結(jié)語

各高校應(yīng)適時(shí)將上述健全章程執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策措施加以規(guī)則化、 制度化。 從操作層面來講， 首先需解決其章程依據(jù)問題。 為此， 應(yīng)修改高校章程， 即在查找本校章程執(zhí)行的監(jiān)督條款缺漏的基礎(chǔ)上， 把缺漏的內(nèi)容補(bǔ)充規(guī)定到章程之中。 章程修改大體上要按與章程制定同樣的程序辦理， 經(jīng)國(guó)家或省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)后生效。確立了新的章程依據(jù)， 各高校還應(yīng)在其意旨指導(dǎo)下， 制定章程實(shí)施細(xì)則或用單獨(dú)的配套制度來詳細(xì)規(guī)定章程執(zhí)行的監(jiān)督主體、 對(duì)象和范圍、 程序與效力方面的規(guī)則。 制定細(xì)則或配套制度的目的在于彌補(bǔ)章程原則性強(qiáng)而操作性弱的不足， 以利于其貫徹執(zhí)行。 故這些規(guī)則不應(yīng)抽象、 籠統(tǒng)而應(yīng)具體、 細(xì)致， 且須結(jié)合本校實(shí)際。