對(duì)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀的思考
——以貴州省六盤(pán)水市為例

李萬(wàn)貴 祖 達(dá)

（1.六盤(pán)水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，貴州六盤(pán)水553000；2.六盤(pán)水市畜牧水產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，貴州六盤(pán)水553000；3.六盤(pán)水市種植業(yè)發(fā)展中心，貴州六盤(pán)水 553000）

近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平快速提高，農(nóng)民生活水平得到極大改善，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程迅速推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)民富、農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)新成為新時(shí)代“三農(nóng)”的真實(shí)寫(xiě)照[1～2]。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已然轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對(duì)食品、農(nóng)產(chǎn)品的需求已經(jīng)從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日益成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管點(diǎn)不斷增加，監(jiān)管面不斷擴(kuò)大，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)[3～4]。本文以貴州省六盤(pán)水市為例，淺談當(dāng)前基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，分析面臨的困難及原因，并提出對(duì)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的思考及建議。

一、基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置當(dāng)前，基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在人少事多，人員機(jī)構(gòu)老化，監(jiān)管人員專(zhuān)職化專(zhuān)業(yè)化水平不高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理等問(wèn)題[5～7]。以貴州省六盤(pán)水市為例，六盤(pán)水市屬地級(jí)市，全市所轄4個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)。具體來(lái)看，市級(jí)設(shè)有專(zhuān)職行政機(jī)構(gòu)，無(wú)下屬專(zhuān)職事業(yè)單位，無(wú)專(zhuān)職行政人員，兼職人員2人；4個(gè)所轄縣級(jí)行政區(qū)中有2個(gè)縣設(shè)置專(zhuān)職行政機(jī)構(gòu)但均無(wú)專(zhuān)職行政人員，另2個(gè)縣未設(shè)置專(zhuān)職行政機(jī)構(gòu)，職能整合到縣級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)代為行使，累計(jì)兼職人員13人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)均未設(shè)置專(zhuān)職行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位，全部依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，屬“一套人馬多塊牌子”，無(wú)專(zhuān)職人員，累計(jì)兼職人員137人。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心多數(shù)屬于在編不在崗，存在被屬地政府或者其他部門(mén)過(guò)度抽調(diào)的情況，中心人手緊張，基本的日常運(yùn)轉(zhuǎn)存在極大困難。綜合來(lái)看，六盤(pán)水市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置主要存在有機(jī)構(gòu)無(wú)人員、有職能無(wú)編制或編制不足、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員過(guò)度行政化、具體承擔(dān)監(jiān)管工作的人無(wú)行政監(jiān)管身份、人員年齡結(jié)構(gòu)參差不齊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)知識(shí)能力和業(yè)務(wù)監(jiān)管工作能力嚴(yán)重不足等情況。

（二）經(jīng)費(fèi)投入及硬件設(shè)施保障“十三五”期間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展成為這一時(shí)期的主旋律。農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入逐年加大，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)也得到了保障。六盤(pán)水全市年均獲得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管省級(jí)經(jīng)費(fèi)約60萬(wàn)元，市級(jí)經(jīng)費(fèi)約75萬(wàn)元，縣級(jí)（轄區(qū)內(nèi)所有縣區(qū)資金綜合）經(jīng)費(fèi)合計(jì)約120萬(wàn)元，基本能滿(mǎn)足年度貴州省下達(dá)的監(jiān)督抽查檢測(cè)任務(wù)所需，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)無(wú)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)。截至目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自檢速測(cè)儀比例約60%，且各縣的配套情況差異較大，實(shí)現(xiàn)配套全覆蓋的縣僅達(dá)50%。在技術(shù)支撐保障方面，目前全市4個(gè)縣級(jí)行政區(qū)除市中心城區(qū)外，均建有滿(mǎn)足當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，能有效提供監(jiān)管技術(shù)體系保障。但隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的縱深推進(jìn)，實(shí)驗(yàn)室的管理權(quán)限發(fā)生了不同程度的改變，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)投入建成的實(shí)驗(yàn)室，部分整合到單獨(dú)法人事業(yè)單位歸口政府直管（例如六盤(pán)水市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)中心），部分整合到單獨(dú)法人事業(yè)單位歸口市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)代管（例如盤(pán)州市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)站），目前還保留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的僅占實(shí)驗(yàn)室建成比例的50%。

（三）監(jiān)管工作運(yùn)營(yíng)機(jī)制六盤(pán)水市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作職能歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，由內(nèi)設(shè)部門(mén)具體行使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能，按照分級(jí)負(fù)責(zé)制具體開(kāi)展。市級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)及市級(jí)黨委和政府的安排部署，統(tǒng)籌組織全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃制定、監(jiān)督抽查任務(wù)目標(biāo)分解、日常巡查檢查、專(zhuān)項(xiàng)整治及推行有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管新機(jī)制的實(shí)施等，推動(dòng)全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、證后監(jiān)管及年檢，執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有關(guān)工作，指導(dǎo)各縣開(kāi)展國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建有關(guān)工作?？h級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)具體開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，指導(dǎo)督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體依照有關(guān)法律法規(guī)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，指導(dǎo)和培育有條件的生產(chǎn)企業(yè)開(kāi)展質(zhì)量認(rèn)證，提升企業(yè)質(zhì)量意識(shí)和品牌意識(shí)。

二、基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在的困難

（一）專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管水平有待進(jìn)一步提升以六盤(pán)水市為例，目前基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管在基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)工作中尚未得到應(yīng)有的重視，具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、人員配備不夠完善。就市級(jí)層面而言，雖設(shè)有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管科，但由于部門(mén)行政機(jī)構(gòu)編制在機(jī)構(gòu)改革后受到進(jìn)一步壓縮，只能抽調(diào)局屬事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)監(jiān)管科有關(guān)工作。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作屬行政監(jiān)管范疇，在市級(jí)監(jiān)管抽查、巡查、檢查中，需具有執(zhí)法資質(zhì)的有關(guān)人員現(xiàn)場(chǎng)取證，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員無(wú)執(zhí)法資質(zhì)，在日常監(jiān)管過(guò)程中不能形成強(qiáng)有力的監(jiān)管震懾力，在打擊違法違規(guī)行為的時(shí)效性上也存在一定斷檔風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上降低了監(jiān)管的效率。從縣級(jí)監(jiān)管狀況而言，幾乎為“胡子眉毛一把抓”的現(xiàn)狀。日常監(jiān)管中，基層單位為完成年度監(jiān)管工作任務(wù)，克服基層監(jiān)管力量不足的困難，均為相關(guān)兼職監(jiān)管工作人員辦理農(nóng)業(yè)執(zhí)法證，授予其監(jiān)管執(zhí)法資質(zhì)，但在一些監(jiān)管環(huán)節(jié)上，仍存在一定程度的不合理性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)普遍為無(wú)專(zhuān)職人員、專(zhuān)業(yè)人員和專(zhuān)管人員的“三無(wú)”窘境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心作為基層工作機(jī)構(gòu)，無(wú)疑成為最需要人手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。但由于編制收緊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的過(guò)度抽調(diào)、人口老齡化等情況，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作沒(méi)有技術(shù)保障、資金保障和人員保障，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管暨食品安全源頭關(guān)的把控就無(wú)從談起，這也是目前我國(guó)亟待解決的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問(wèn)題。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體質(zhì)量意識(shí)淡薄當(dāng)前，部分相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受限于從業(yè)主體文化水平較低，農(nóng)業(yè)投入品使用的規(guī)范化水平較差，質(zhì)量興業(yè)和品牌戰(zhàn)略意識(shí)不強(qiáng)，部分從業(yè)人員法律意識(shí)尚待加強(qiáng)等原因，片面追求產(chǎn)量、農(nóng)獸藥使用不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)情況仍然存在。媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督參與度不高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域齊抓共管氛圍和共建共享工作格局沒(méi)有完全形成。

（三）產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制需進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作屬于食品安全源頭關(guān)，是食品安全的第一道防線(xiàn)。多年來(lái)，各有關(guān)部門(mén)雖不斷在完善和提升產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制，但實(shí)際工作中幾乎是各管各，聯(lián)動(dòng)聯(lián)防機(jī)制尚未形成。例如，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在全國(guó)試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，旨在規(guī)范產(chǎn)地準(zhǔn)出，提升產(chǎn)品生產(chǎn)者自我管理、自我承諾，壓實(shí)主體責(zé)任。但在實(shí)際推廣過(guò)程中，生產(chǎn)主體普遍反饋，主體雖愿意開(kāi)具合格證，但市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)卻無(wú)人索證查證，未作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的必要條件，準(zhǔn)出準(zhǔn)入未能有效銜接，很大程度上打消了開(kāi)具的積極性，增加了試行工作推廣的難度，也影響了監(jiān)管的效能。

三、思考和建議

（一）提升基層履職水平，強(qiáng)化基層力量保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管對(duì)象為產(chǎn)品具體生產(chǎn)者，要守住食品質(zhì)量源頭關(guān)，基層監(jiān)管人員履職盡責(zé)必不可少。要形成持續(xù)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，人、財(cái)、物的保障必不可少，專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)亟待解決。要穩(wěn)定人才隊(duì)伍，強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)，提升資金保障；明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，健全崗位管理績(jī)效責(zé)任制，完善獎(jiǎng)評(píng)考核機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好基層監(jiān)管的效能[8～9]。形成市督查、縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居常態(tài)化巡查監(jiān)管機(jī)制是今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的新模式。鑄就一支強(qiáng)有力的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管隊(duì)伍才能守住食品安全源頭關(guān)，才能助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系激勵(lì)機(jī)制為能進(jìn)一步提升和穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管從業(yè)人員隊(duì)伍，提升隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力，急需建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系激勵(lì)機(jī)制。探索設(shè)立類(lèi)似“農(nóng)業(yè)豐收獎(jiǎng)”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系列專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)項(xiàng)，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等任務(wù)以項(xiàng)目實(shí)施的形式開(kāi)展，分項(xiàng)分環(huán)節(jié)實(shí)施，對(duì)于項(xiàng)目完成表現(xiàn)突出的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人，均予以通報(bào)表彰或頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)證書(shū)形式的激勵(lì)。盡力為基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管人員在職務(wù)、職稱(chēng)等晉升上創(chuàng)造一定硬性條件，提升基層從業(yè)者的歸宿感、自信心，讓基層工作者盡最大努力施展其才華，以更負(fù)責(zé)任的態(tài)度提升監(jiān)管工作效能，守住質(zhì)量安全源頭。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管模式以完善產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入是保障食品安全的兩大關(guān)口，有效的銜接機(jī)制必將鑄就強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，對(duì)提升食品安全水平有重大意義[10]。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)監(jiān)管大整合，準(zhǔn)出準(zhǔn)入銜接得到進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管責(zé)任得到進(jìn)一步明確，產(chǎn)地準(zhǔn)出暨產(chǎn)品進(jìn)入流通和批發(fā)市場(chǎng)之前均由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)，進(jìn)入流通和市場(chǎng)后，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。但是由于追溯及法律法規(guī)的修訂進(jìn)程，導(dǎo)致部分上市不合格產(chǎn)品無(wú)法追根溯源，部分從業(yè)者有空可鉆，也為產(chǎn)品安全埋下了重大隱患。為有效打消從業(yè)者的違法僥幸心理，2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在全國(guó)試行的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度很大程度上彌補(bǔ)了溯源這一空缺，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支撐，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法和監(jiān)管無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行，市場(chǎng)監(jiān)管也不能強(qiáng)行查驗(yàn)，進(jìn)而打消了部分從業(yè)者的試行積極性，不能有效形成產(chǎn)地督促、市場(chǎng)倒逼的有效監(jiān)管銜接機(jī)制[11～13]。因此， 要進(jìn)一步提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體質(zhì)量安全意識(shí)，守住產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，加大合格證試行力度，并推動(dòng)其納入《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》新一輪修訂，強(qiáng)化上下和橫向銜接勢(shì)在必行。