劉麗紅
(吉林省雙遼市永加鄉(xiāng)綜合服務中心,吉林 雙遼 136412)
2016年,我國發(fā)布了《關(guān)于促進國土資源大數(shù)據(jù)應用發(fā)展的實施意見》,明確提出“到2020年完善國土資源數(shù)據(jù)資源體系及數(shù)據(jù)共享制度”。意見提出了持續(xù)完善國土資源數(shù)據(jù)資源體系、持續(xù)完善國土資源數(shù)據(jù)資源體系、大力推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享服務、穩(wěn)步推進國土資源數(shù)據(jù)向社會開放、有效提升國土資源決策支持能力、加強地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災害分析預警與信息服務、大力推進地質(zhì)調(diào)查信息服務、培育智能化國土資源調(diào)查評價監(jiān)測應用新業(yè)態(tài)等八大任務,并明確了進度安排。
意見提出,到2018年底,在統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一標準的基礎上,豐富與完善統(tǒng)一的國土資源數(shù)據(jù)資源體系。初步建成國土資源數(shù)據(jù)共享平臺和開放平臺,實現(xiàn)一定范圍的數(shù)據(jù)共享與開放。各級國土資源主管部門在國土資源形勢分析、決策支持和信息服務等領域的大數(shù)據(jù)應用取得初步成效。到2020年,國土資源數(shù)據(jù)資源體系得到較大豐富與完善。國土資源數(shù)據(jù)實現(xiàn)較為全面的共享和開放?;跀?shù)據(jù)共享的國土資源治理能力不斷提高,基于數(shù)據(jù)開放的公共服務能力全面提升。國土資源大數(shù)據(jù)在資源監(jiān)管和公共服務等領域得到廣泛應用。國土資源大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)初步形成。在國土資源數(shù)據(jù)資源體系逐漸完善進程中,大數(shù)據(jù)為國土資源工作的創(chuàng)新應用提供了充足支持。而土地資源管理是國土資源大數(shù)據(jù)應用的主要方面。因此,從國土資源大數(shù)據(jù)應用入手,研究土地資源管理模式的創(chuàng)新方案具有非常突出的現(xiàn)實意義。
國土資源數(shù)據(jù)是基礎國情數(shù)據(jù),源于國土資源監(jiān)測、調(diào)查、管理、評價等環(huán)節(jié)。而國土資源大數(shù)據(jù)則是上述環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)過程中積累的海量地質(zhì)礦產(chǎn)、基礎地理、地質(zhì)環(huán)境、土地、地質(zhì)災害防治、海洋等數(shù)據(jù),與不同級別政府部門的調(diào)控、規(guī)劃、監(jiān)管以至社會各界參與活動緊密相關(guān)。
國土資源大數(shù)據(jù)的共享開放,不僅可以為自然資源的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理提供充足驅(qū)動力,而且可以助力國家自然資源綜合管理效能朝著更高水平發(fā)展。同時國土資源大數(shù)據(jù)的應用,可以支撐公共普惠、便捷高效的民生服務體系構(gòu)建,為資源產(chǎn)權(quán)管理、保護以及經(jīng)濟運行狀態(tài)精準分析提供幫助,奠定政府決策針對性、宏觀調(diào)控時效性打下基礎。
由于長期城市土地使用的“無償使用、無限期使用、無流動性”制度,各地以“攤大餅”的方式擴展,城市土地開發(fā)呈現(xiàn)出向外部延伸、平面擴張趨勢,對內(nèi)涵式開發(fā)、立體式利用不夠關(guān)注,導致當前我國普遍為單中心圈式密集結(jié)構(gòu),結(jié)構(gòu)緊湊型地區(qū)、較為緊湊但具有若干分散發(fā)展態(tài)勢城市占比較大。同時在土地使用管理方面,社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益也無法實現(xiàn)統(tǒng)一,具體表現(xiàn)為應作為城市窗口的地段卻用作工業(yè)用地,城市中心區(qū)工業(yè)用地、倉儲用地占比偏高等。
土地是解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題的基礎,以往土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控主要選擇隨機統(tǒng)計、抽樣調(diào)查的方式,積累的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出龐大雜亂特點,給數(shù)據(jù)發(fā)掘分析人員造成了較大的壓力,操作難度較大,也無法保證土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控準確性。特別是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度力度進一步加大背景下,農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)“三權(quán)分置”辦法得到了進一步落實,而農(nóng)村承包土地確權(quán)范圍的擴大,引發(fā)了差異甚大的土地使用權(quán)變動問題,牽連面較廣,以往產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控方法無法發(fā)揮良好效果。
作為一種特殊的自然資源,土地是其他不同類別自然資源的空間載體,其執(zhí)法監(jiān)察效果對自然資源開發(fā)力度、保護維度具有直接的影響。近幾年,在我國城市化進程迅猛推進背景下,土地資源開發(fā)利用趨于緊張,土地資源開發(fā)與法律違背案件的數(shù)量、類型呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢,以往土地衛(wèi)片執(zhí)法模式已無法滿足當前需要,存在執(zhí)法效率低下、執(zhí)法精度不足等情況,不僅影響了土地執(zhí)法效能,還對土地資源保護管理也造成了負面影響。
土地優(yōu)化配置是土地資源管理的重要組成部分,特指在現(xiàn)行社會經(jīng)濟條件下,利用行政、經(jīng)濟、技術(shù)手段,進行土地生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一調(diào)整,保證土地配置科學性。在國土資源大數(shù)據(jù)應用背景下的土地優(yōu)化配置管理時,可以數(shù)據(jù)采集為基礎,綜合考慮視頻、文字數(shù)據(jù)、圖片等資源形式,利用大數(shù)據(jù)感知、分布式虛擬、預處理以及無人機技術(shù),打造海量異構(gòu)數(shù)據(jù)集。在異構(gòu)數(shù)據(jù)集打造后,可以利用數(shù)據(jù)篩選、整合措施,抽取有價值數(shù)據(jù),合并、剔除多余信息。同時考慮到時空、地域因素導致的數(shù)據(jù)差問題,需要利用分類存儲管理技術(shù),依據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、類型存在的差別進行數(shù)據(jù)的擴展處理,滿足大數(shù)據(jù)高吞吐量要求。進而利用虛擬化技術(shù),依據(jù)高效、集約、安全原則,打造集應用層、軟硬件層、管理層、數(shù)據(jù)層為一體的國土業(yè)務云平臺,面向政務、自然資源部、社會提供服務。
在國土業(yè)務云平臺建立之后,可以研發(fā)集物化探、野外調(diào)查、鉆探、分析測試為一體的地質(zhì)工作手段,推動數(shù)字地質(zhì)調(diào)查系統(tǒng)朝著智慧化、智能化方向發(fā)展,在土地數(shù)據(jù)快速采集、匯聚、實時傳輸、建模等方面實現(xiàn)以大數(shù)據(jù)為支撐的智能土地服務。同時可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù),根據(jù)土壤、空間、氣候、社會經(jīng)濟等信息間聯(lián)系,分析自然、社會經(jīng)濟對生態(tài)土地配置的影響,為土地資源配置提供充足支持。比如,為城市居民服務是土地配置的主要目的,通過國土資源大數(shù)據(jù)可以了解居民時空行為,為規(guī)劃決策水平提高提供依據(jù)。以城市道路密度低造成的交通擁堵問題為例,其包括因運動型瞬間共存導致的岔路口交通擁堵、因運動型持續(xù)共存導致的線路交通擁堵兩種類型,利用國土資源大數(shù)據(jù),可以居民出行時空路徑為對象,進行研究,結(jié)合各單元土地上居民活動聯(lián)系強度,分析土地空間布局優(yōu)化方案,預先控制降低居民出行過程中運動型持續(xù)共存的概率。除此之外,城市建設用地空間擴張是土地資源管理的重要內(nèi)容,在傳統(tǒng)城市建設用地空間擴展模擬中,坡度、高程與中心城區(qū)距離、與中心城鎮(zhèn)交通優(yōu)勢度為首要考慮因素,未考慮大型超市、地鐵站點、圖書館、學校、醫(yī)院等對城市空間擴張的影響。利用國土資源大數(shù)據(jù)可以便捷提取地鐵、學校、大型超市等設施位置信息,并對不同時間尺度數(shù)據(jù)的周期性進行分析,準確發(fā)現(xiàn)低效土地所在位置,評價存量建設用地活躍度,為城市空間擴張的細致分析提供依據(jù)。
透過國土資源大數(shù)據(jù)反映的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息,可以提高農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)判定準確性,為新農(nóng)村建設、農(nóng)村城鎮(zhèn)化推進提供充足支持。國土資源大數(shù)據(jù)在土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)控方面的應用主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地政策階段性特征監(jiān)控、土地確權(quán)變化監(jiān)控、土地流轉(zhuǎn)關(guān)注監(jiān)控、土地法律適用以及土地流轉(zhuǎn)管理需求監(jiān)控等。
由國土資源大數(shù)據(jù)可知,關(guān)于“農(nóng)村土地政策”的詞匯出現(xiàn)頻率變化幅度較大,在近幾年逐漸進入高峰期。這主要是由于2021年新修正的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)實施,對土地征收成片開發(fā)標準、土地分配、宅基地建設加強了管控,引發(fā)了農(nóng)村居民的高度關(guān)注,具體體現(xiàn)在“土地歸屬權(quán)利”“買房和賣方”“土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)紛爭”“征地程序”等幾個方面。
由國土資源大數(shù)據(jù)可知,在2021年,關(guān)于土地所屬確權(quán)的內(nèi)容呈現(xiàn)增多趨勢,這主要是由于最新修正的《土地管理法》對土地征收成片開發(fā)標準進行了明確,如需要制定方案、需要征求農(nóng)民意見、不得批準占用永久基本農(nóng)田等。基于此,在土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控過程中,可以由國土資源大數(shù)據(jù)匯總主體,從土地確權(quán)含義、土地登記與拿證步驟、土地征收維權(quán)等幾個方面,進行監(jiān)控。在這個基礎上,可以結(jié)合國土資源大數(shù)據(jù)近年數(shù)據(jù)波動情況,以土地改革、土地改革政策以及土地流轉(zhuǎn)進行監(jiān)控。同時從土地流轉(zhuǎn)入手,監(jiān)測流轉(zhuǎn)中出租、承包、反租倒包、互換等方法實施情況,探明本地農(nóng)戶可接受的土地流轉(zhuǎn)方法,細化利益分配條例,降低土地流轉(zhuǎn)管理過程中出現(xiàn)的糾紛概率。
此外,國土資源大數(shù)據(jù)在監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)新思路與新想法方面也具有良好效用。因此,在土地流轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)應用的背景下,土地管理部門可以從農(nóng)村土地經(jīng)營中計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的相互作用、承包責任制的缺陷與改進等方面,尋找當前政策思路的漏洞,探明土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化規(guī)律,制定針對性政策輔導方案,為未來土地流轉(zhuǎn)施政提供支持。
GIS、互聯(lián)網(wǎng)+、衛(wèi)星遙感是國土資源大數(shù)據(jù)搜集過程中主要科技手段。通過將上述工具應用于土地資源管理,可以不間斷獲取全國范圍的土地全天候季度衛(wèi)片、土地利用遙感監(jiān)測影像,進而經(jīng)技術(shù)處理后獲得遙感監(jiān)測圖斑,為國土資源大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法提供足夠的數(shù)據(jù)支持,奠定“省+市+縣+鄉(xiāng)”的土地衛(wèi)片執(zhí)法網(wǎng)絡構(gòu)建基礎。與此同時,國土資源大數(shù)據(jù)中的土地利用規(guī)劃、建設用地審批數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田劃定等,也為土地衛(wèi)片執(zhí)法管理提供了參考。
在土地衛(wèi)片執(zhí)法模式實踐過程中,根據(jù)特定區(qū)域空間尺度下某一區(qū)域土地利用狀況宏觀、精準、公正分析需要,土地管理部門可以選擇精準的國土空間數(shù)據(jù)處理與非空間業(yè)務流數(shù)據(jù)匹配管理技術(shù)方法,以衛(wèi)星遙感圖斑檢測為要點,對區(qū)域內(nèi)土地資源數(shù)據(jù)業(yè)務流屬性、空間屬性進行監(jiān)測,為區(qū)域內(nèi)違背法律開發(fā)土地情況判定提供依據(jù)。同時利用互聯(lián)網(wǎng)+GIS國土資源大數(shù)據(jù)深度耦合方式,經(jīng)高度可靠安全的計算機通信網(wǎng)絡,進行違背法律開發(fā)土地情況的跟蹤?;蛘呃脟临Y源大數(shù)據(jù)動態(tài)緩存服務,借助PC端軟件系統(tǒng)以及手持終端設備,進行實地核查、整改督導作業(yè),保證海量級自然資源大數(shù)據(jù)的可視化表達,奠定核實認定、合法性初判提供依據(jù)。
在確定極少數(shù)類型后,可以依據(jù)智能精準、邏輯周密的原則,從數(shù)據(jù)預處理、變化圖斑合法性初判、疑似違法圖斑舉證核查、整改臺賬動態(tài)跟蹤幾個方面,進行基于國土資源大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法工作模型構(gòu)建。其中基于國土資源大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)包括永久基本農(nóng)田、土地利用規(guī)劃、遙感監(jiān)測圖斑、土地利用現(xiàn)狀基礎地類、建設用地審批以及土地供應幾個部分;而變化圖斑合法性初判則需要在衛(wèi)星遙感監(jiān)測特定區(qū)域土地利用情況的基礎上,比對監(jiān)測前用地、監(jiān)測后用地情況,并將用地變化與土地利用總體規(guī)劃、永久基本農(nóng)田、勘測定界、建設用地審批、土地利用現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)疊加套合;疑似違法圖斑舉證核查需要在合法性套合的基礎上,由自然資源執(zhí)法部門利用內(nèi)業(yè)在線審查、外業(yè)實地核查等手段進行鑒定;整改臺賬動態(tài)跟蹤則需要利用國土資源大數(shù)據(jù)循環(huán)督導、立改立消的優(yōu)勢,進行整改督導,實現(xiàn)行政單元土地執(zhí)法效能即時評價,為摸清域內(nèi)違法用地精準底數(shù)提供支持。
綜上所述,國土資源大數(shù)據(jù)是實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容,在國民經(jīng)濟、社會發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,在土地資源管理模式創(chuàng)新方面也具有顯著表現(xiàn)。因此,在將大數(shù)據(jù)引入國土資源之際,應根據(jù)土地資源管理需求,構(gòu)建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制,促進土地資源管理由“依賴經(jīng)驗”的定性管理轉(zhuǎn)移到“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的精準管理,提升土地資源管理實效。