企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制探討

戚永福

為服務保障“六穩(wěn)”“六?！焙徒?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，最高檢于2020年3月啟動企業(yè)合規(guī)改革試點工作，在首批6家基層檢察院試點探索基礎(chǔ)上，于2021年3月將試點范圍進一步擴大至10個省份，并于6月出臺《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》。在推進這項改革工作的過程中，對涉案企業(yè)合規(guī)的第三方監(jiān)督評估機制成為理論和實務界關(guān)注的焦點，尤其在第三方監(jiān)督評估機制管理委員會的職責定位、第三方機制專業(yè)人員名錄庫運行規(guī)則、第三方監(jiān)督評估風險防控等方面存在諸多認識分歧，亟待在試點探索中加以研究解決。

根據(jù)最高檢《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》），涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制（以下簡稱第三方機制）是指人民檢察院在辦理涉企犯罪案件時，對符合企業(yè)合規(guī)改革試點適用條件的，交由第三方監(jiān)督評估機制管理委員會（以下簡稱第三方機制管委會）選任組成的第三方監(jiān)督評估組織（以下簡稱第三方組織），對涉案企業(yè)的合規(guī)承諾進行調(diào)查、評估、監(jiān)督和考察，考察結(jié)果作為人民檢察院依法處理案件的重要參考。上述定義有效區(qū)分了檢察機關(guān)和第三方機制在企業(yè)合規(guī)改革試點中的職責定位，即檢察機關(guān)主要負責企業(yè)合規(guī)適用條件認定和司法處理，第三方機制則承擔具體的涉案企業(yè)合規(guī)調(diào)查、評估、監(jiān)督和考察等，這種模式實現(xiàn)了“運動員”和“裁判員”的適度分離，有利于企業(yè)合規(guī)監(jiān)督評估工作的客觀公正。

但試點實踐中有觀點認為，企業(yè)合規(guī)改革試點引入第三方機制，特別是第三方機制管委會作為監(jiān)督管理機構(gòu)，應當依托聯(lián)席會議機制或常設(shè)辦事機構(gòu)，賦予其一定的案件決策權(quán)限，如可由第三方機制管委會在啟動第三方機制環(huán)節(jié)開展必要的審查，對第三方組織出具的企業(yè)合規(guī)考察書面報告進行驗收審查等。依據(jù)《指導意見》第六條規(guī)定，國家層面的第三方機制管委會職責范圍主要限于研究制定規(guī)范性文件、研究論證重大法律政策問題以及專業(yè)人員名錄庫的入庫條件和管理辦法、第三方組織工作保障激勵和監(jiān)督檢查等方面內(nèi)容，第八條規(guī)定試點地方的第三方機制管委會主要負責建立和管理專業(yè)人員名錄庫，負責對第三方組織及其成員的選任、培訓、考核、監(jiān)督檢查和懲戒建議等，上述均未明文規(guī)定第三方機制管委會對具體案件具有決策權(quán)限。對此，筆者認為，第三方機制管委會作為第三方機制的監(jiān)督和管理平臺，是檢察機關(guān)和第三方組織之間有序銜接的“橋梁紐帶”，其職責更加側(cè)重于組織管理，而不宜介入具體案件辦理。一方面，第三方機制管委會與第三方組織并非職能隸屬關(guān)系，也無具體業(yè)務上的上下指導關(guān)系，第三方組織對其參與涉案企業(yè)合規(guī)調(diào)查、評估、監(jiān)督和考察承擔獨立、完整的專業(yè)責任，其監(jiān)督評估結(jié)論無需提交管委會審議決策。另一方面，如果賦予第三方機制管委會在合規(guī)程序啟動、合規(guī)報告驗收等環(huán)節(jié)的審查權(quán)限，將會導致司法責任歸屬混亂，一定程度上又將出現(xiàn)“運動員”和“裁判員”混同的問題。即使《指導意見》明確第三方機制管委會應當組建巡回檢查小組，也是從對第三方組織及其成員履職情況進行監(jiān)督的角度考慮，這與直接介入案件開展審查具有本質(zhì)區(qū)別。

《指導意見》明確由第三方機制管委會建立第三方機制專業(yè)人員名錄庫，實行動態(tài)管理，管委會根據(jù)案件情況和涉案企業(yè)類型，從名錄庫中分類隨機抽取人員組成第三方組織。關(guān)于名錄庫如何組建和管理，《指導意見》并未具體規(guī)定。試點實踐中，名錄庫的專業(yè)類別主要結(jié)合本地案件實際設(shè)置，人員組成一般包括行政監(jiān)管部門專業(yè)人員、法學專家學者、律師、會計師、稅務師、技術(shù)專家等。這其中，行政監(jiān)管部門專業(yè)人員參與涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估，因其具備豐富的專業(yè)知識和監(jiān)管經(jīng)驗，能夠準確識別企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理中的合規(guī)風險并有效督促整改落實，對于提升企業(yè)合規(guī)監(jiān)督評估的針對性、有效性具有重要意義。但同時也帶來身份混同的問題，即其作為專業(yè)人員參與涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估的同時，也在履行作為公職人員的行政監(jiān)管職責，在特定情形下可能發(fā)生角色沖突，影響客觀中立性。

《指導意見》對第三方組織組成人員系律師、會計師、稅務師等中介組織人員的利益回避作出了明確規(guī)定，即在履行監(jiān)督評估職責期間不得接受可能有利益關(guān)系的業(yè)務，在履職結(jié)束后一年內(nèi)不得接受涉案企業(yè)、個人或者其他有利益關(guān)系的單位、人員的業(yè)務。但對行政監(jiān)管人員參與第三方組織的回避制度，《指導意見》未作明確規(guī)定，而僅在第三方組織選任公示環(huán)節(jié)規(guī)定了相應的異議、調(diào)查核實和人員調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容。筆者認為，參與第三方組織的行政監(jiān)管人員，履職活動中可能面臨以下兩種情形：一是先前參與過對涉案企業(yè)違法違規(guī)行為的行政執(zhí)法活動，對涉案企業(yè)容易形成“先入為主”的偏見;二是在其履行監(jiān)督評估職責結(jié)束回歸本職工作后，作為行政監(jiān)管公職人員，對涉案企業(yè)后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)管，對其新發(fā)生的違法違規(guī)行為進行處罰。對于前一種情形，依據(jù)《指導意見》可在第三方組織選任環(huán)節(jié)作出相應調(diào)整。對于后一種情形，筆者認為，可以參照中介組織人員，對參與第三方組織的行政監(jiān)管人員，在作為公職人員身份對涉案企業(yè)后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政監(jiān)管、執(zhí)法過程中實行任職回避制度，避免行政監(jiān)管人員因參與第三方監(jiān)督評估而影響后續(xù)行政監(jiān)管、執(zhí)法的客觀中立性，同時亦可消除其因身份混同而可能出現(xiàn)的對執(zhí)法責任的顧慮和壓力。

企業(yè)合規(guī)改革試點是在服務保障民營經(jīng)濟健康發(fā)展的形勢任務要求下，對涉罪企業(yè)及其主管人員貫徹落實從寬司法政策的有效平衡，本質(zhì)上是對企業(yè)犯罪的一種司法規(guī)制，旨在更好預防企業(yè)再犯。但在試點實踐中，一些人對改革試點的上述功能定位存在一定的認識偏差，對企業(yè)特別是企業(yè)家通過合規(guī)“出罪”的質(zhì)疑聲不斷，一定程度上影響了改革的順利推進。為提升改革試點公信力，最大程度消弭公眾質(zhì)疑，《指導意見》在第三方監(jiān)督評估風險防控上可謂“層層加碼”，既在組織層面對第三方組織組成人員的利益回避、職業(yè)操守以及相應的退出、懲戒機制作出全面規(guī)定，同時也在程序?qū)用嬖O(shè)置巡回檢查、備案審查、申訴救濟等機制，對第三方組織履行監(jiān)督評估職責進行有效監(jiān)督制約。

在推進企業(yè)合規(guī)改革的過程中，第三方監(jiān)督評估機制成為理論和實務界關(guān)注的焦點（圖/視覺中國）

如前所述，雖然第三方機制管委會在具體案件中不行使決策權(quán)，但對第三方組織及其組成人員在具體案件中的監(jiān)督評估履職情況可以進行監(jiān)督檢查，并開展相應的考核評價，以此確保其依法規(guī)范履行職責。簡而言之，第三方機制管委會重在對“人”進行監(jiān)督考察，而不介入具體的“案”進行審議決策。在監(jiān)督方式上，通過設(shè)置巡回檢查機制，引入人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、退休法官、檢察官以及會計審計等領(lǐng)域?qū)＜覍W者，既可提升監(jiān)督專業(yè)性和公信力，也有利于監(jiān)督資源優(yōu)化配置。

在檢察機關(guān)與第三方機制的關(guān)系上，由于企業(yè)合規(guī)改革試點是檢察權(quán)介入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，屬于公權(quán)力對私權(quán)領(lǐng)域的適度干預，故應有其合理的邊界。這個邊界不僅要求檢察官應當秉持客觀公正立場，在企業(yè)合規(guī)程序中保持“必要克制”，不宜以監(jiān)管者身份進駐企業(yè)開展直接的監(jiān)督檢查，同時也要求對第三方組織監(jiān)督評估履職活動應在堅持“相對性”原則的前提下開展適度監(jiān)督，即檢察機關(guān)在對涉案企業(yè)合規(guī)計劃、定期書面報告、合規(guī)考察書面報告等備案審查過程中若發(fā)現(xiàn)第三方組織有違反社會公德、職業(yè)倫理等足以影響監(jiān)督評估公信力的行為，應當通過向第三方機制管委會提出意見建議的方式啟動糾錯追責程序，而不能直接否定第三方組織履職行為效力。

此外，企業(yè)合規(guī)改革試點作為一項重大改革舉措，應當堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在推進改革進程中必須充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。陽光是最好的“防腐劑”，司法公開也應成為企業(yè)合規(guī)改革試點重點關(guān)注的方向，除《指導意見》明確的第三方組織選任公示、引入人民監(jiān)督員等外部監(jiān)督力量以及公開聽證機制以外，可以進一步強化案件信息公開，如企業(yè)合規(guī)承諾書、合規(guī)監(jiān)督考察決定書、企業(yè)合規(guī)計劃、合規(guī)考察書面報告和不起訴決定書等可視情以一定的形式向社會公布，接受公眾監(jiān)督，最大程度消除公眾可能的質(zhì)疑，全面提升企業(yè)合規(guī)改革試點司法公信力。

編輯：鄭賓? 393758162@qq.com