新型城市化：浙江經(jīng)驗與未來戰(zhàn)略取向

文/黃良浩

（作者為浙江省委政策研究室高級經(jīng)濟(jì)師）

要將城市現(xiàn)代化擺上與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化同步推進(jìn)的位置上，把城市群作為推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要形態(tài)，把中心城市和都市區(qū)建設(shè)放到更加突出位置，全面提高城市質(zhì)量、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)一體質(zhì)量，滿足城鄉(xiāng)居民對新型城市化發(fā)展的美好期盼

圖/新華社

人口向城鎮(zhèn)的集聚和轉(zhuǎn)化，反映了人們對美好生活的向往。為實(shí)現(xiàn)這一美好向往，浙江省在全國最早提出推進(jìn)新型城市化。從實(shí)踐來看，浙江城市化的特點(diǎn)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平較高，但城市現(xiàn)代化水平相對不強(qiáng)。在新一輪城市化發(fā)展中，我們應(yīng)全面貫徹十八大精神，按照省委十三屆二次全會和全省經(jīng)濟(jì)工作會議部署，堅持以人為本、以提高城市化質(zhì)量為核心、以城市群和都市區(qū)為主體形態(tài)，走集約、智能、綠色、低碳，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城市化道路。

有浙江特色的新型城市化實(shí)踐

城市化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕和精神富有的必由之路。浙江省早在1998年省第十次黨代會上就作出了加快推進(jìn)城市化的決策部署。特別是2006年，浙江省在全國最早提出推進(jìn)新型城市化，制定出臺省委、省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市工作走新型城市化道路的意見》。近年來，全省堅定不移地走新型城市化道路，突出“資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)”的總體要求，在推進(jìn)新型城市化的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新上進(jìn)行了深入探索、創(chuàng)造了先行經(jīng)驗。

從城市化實(shí)踐看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平較高，這是浙江新型城市化工作最大的特色和優(yōu)勢。近年來，浙江按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，著力抓城鄉(xiāng)規(guī)劃引領(lǐng)，率先開展省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃修編，創(chuàng)新實(shí)施縣（市）域總體規(guī)劃編制，加快推進(jìn)鎮(zhèn)村規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋、要素全統(tǒng)籌、建設(shè)一盤棋；著力抓城鎮(zhèn)布局優(yōu)化，突出推進(jìn)27個小城市培育試點(diǎn)和200個中心鎮(zhèn)改革發(fā)展，構(gòu)筑形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系；著力抓城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)施五年行動計劃，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播；著力抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革，嘉興、溫州等地創(chuàng)新實(shí)施“兩分兩換”、“三分三改”等工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流通和優(yōu)化配置；著力抓新農(nóng)村建設(shè)，深入推進(jìn)“千村示范、萬村整治”工程、農(nóng)村住房改造建設(shè)與示范村建設(shè)工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)歷史文化村落保護(hù)利用，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活與居住方式改善，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。2011年，全省城市化率達(dá)到62.3%，位居全國各省區(qū)第3位；特別是城鄉(xiāng)居民收入連續(xù)多年位居全國各省區(qū)第1位，城鄉(xiāng)居民收入比下降到2.37∶1，是全國城鄉(xiāng)居民收入水平最高、收入差距最小的省份之一。

浙江省之所以形成這種城市化特色，在主觀上，得益于省委、省政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，因勢利導(dǎo)、大力推動；在客觀上，跟浙江推進(jìn)工業(yè)化、城市化的省情與路徑密切相關(guān)。改革開放之初，浙江省率先推進(jìn)市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，走出了一條憑借農(nóng)村工業(yè)化起步、以塊狀經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場為主要產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)的路子。沿著這條路子前進(jìn)，全省形成了以民營中小企業(yè)為主、勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)化特征，這種工業(yè)化特征，支撐和推動形成了以縣域經(jīng)濟(jì)為主體、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平較高的城市化特色。因此，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為重點(diǎn)推進(jìn)新型城市化，與浙江工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是相適應(yīng)的，這為全國推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造了經(jīng)驗、作出了有益示范。

城市現(xiàn)代化建設(shè)的成效與問題

浙江省在推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的同時，積極推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)，城市規(guī)劃建設(shè)管理取得了明顯成效。城市空間布局進(jìn)一步優(yōu)化，杭州灣、溫臺、浙中三大城市群和杭州、寧波、溫州、金華—義烏四大都市區(qū)初顯雛形，杭州錢江新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區(qū)、金義都市區(qū)新區(qū)等城市新區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)。城市綜合功能進(jìn)一步提升，杭州建成地鐵1號線，寧波率先啟動建設(shè)“智慧城市”，城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力和公共服務(wù)能力持續(xù)增強(qiáng)。城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步壯大，2011年11個設(shè)區(qū)市市區(qū)面積占全省的17.4%、年末戶籍人口占全省的31.4%、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值占全省的46.7%、第三產(chǎn)業(yè)增加值占全省的51.9%。城市人居環(huán)境進(jìn)一步改善，2011年全省城市人均公園綠地面積達(dá)到11.8平方米、污水處理率達(dá)到85.1%。以杭州為例，結(jié)合自然人文景觀，實(shí)施西湖、西溪濕地、運(yùn)河等綜合保護(hù)工程，不斷美化城市宜居環(huán)境，著力建設(shè)與世界名城媲美的“生活品質(zhì)之城”。

盡管浙江城市現(xiàn)代化建設(shè)取得了明顯成效，但與人民群眾對美好生活的向往相比，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的要求相比，還存在較大差距。一是“城市病”日益困擾城市人的生活，突出表現(xiàn)為城市環(huán)境質(zhì)量下降、霧霾天氣增多，交通擁堵加劇、行車停車?yán)щy，房價居高難下、安居成本過大，有些城鎮(zhèn)自然和歷史人文特征被破壞、城市形象缺乏特色、缺乏品質(zhì)。二是不少城市功能品質(zhì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求不相適應(yīng)。大中城市匯聚高端要素、集聚先進(jìn)產(chǎn)業(yè)、支持創(chuàng)新驅(qū)動、提供現(xiàn)代服務(wù)的能力不夠強(qiáng)，成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的制約。全省高新技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，城市經(jīng)濟(jì)占比下降。2006—2011年，11個設(shè)區(qū)市市區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重下降了0.4 個百分點(diǎn)，33個設(shè)市城市生產(chǎn)總值占全省比重下降了1.7個百分點(diǎn)。三是農(nóng)民市民化進(jìn)程較慢。2011 年全省城市化率，按城鎮(zhèn)居民占比衡量有62.3%，按非農(nóng)戶籍人口占全省常住人口比重衡量只有27.5%。農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢，表明城市綜合承載能力有待增強(qiáng)，城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制仍待突破。與廣東、江蘇等相比，可以說城市現(xiàn)代化水平相對不強(qiáng)是浙江新型城市化、新型工業(yè)化進(jìn)程中的相對薄弱環(huán)節(jié)。

為此，有必要在深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)上，加快提升城市現(xiàn)代化水平。城市現(xiàn)代化是城市化的必經(jīng)階段，意味著城市化布局與人口、生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，意味著城市功能品質(zhì)持續(xù)提升、城市更優(yōu)更強(qiáng)更美。推進(jìn)城市現(xiàn)代化是建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江的重要方面，是解決“城市病”，走集約、智能、綠色、低碳的新型城市化道路的需要；是加快農(nóng)民市民化，實(shí)現(xiàn)高水平城鄉(xiāng)一體化的需要；是以新型城市化為引領(lǐng)，提升新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的需要。在新一輪城市化發(fā)展中，應(yīng)注重增強(qiáng)城市現(xiàn)代化的引領(lǐng)帶動作用，推動全省新型城市化提高到一個新的更高水平。

深入推進(jìn)新型城市化的戰(zhàn)略取向

剛剛過去的2012年，是浙江深入推進(jìn)新型城市化的重要節(jié)點(diǎn)。黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會議對中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展明確了新導(dǎo)向，提出了“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的目標(biāo)和“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。省委十三屆二次全會和全省經(jīng)濟(jì)工作會議，對深入推進(jìn)浙江新型城市化工作提出了新要求、作出了新部署。在這之前，全省召開了第四次城市化工作會議，出臺了《浙江省深入推進(jìn)新型城市化綱要》，對新一輪城市化發(fā)展作出了全面安排。

按照上述會議精神，順應(yīng)城市化發(fā)展規(guī)律和社會需求，新一輪城市化發(fā)展的戰(zhàn)略取向大體是：堅持以人為本、以提高城市化質(zhì)量為核心、以城市群和都市區(qū)為主體形態(tài)，走集約、智能、綠色、低碳，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城市化道路?！耙匀藶楸尽笔巧钊胪七M(jìn)新型城市化的根本宗旨，強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從以物為主加快向以人為本轉(zhuǎn)變；“提高城市化質(zhì)量”是深入推進(jìn)新型城市化的目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變；“城市群和都市區(qū)”是深入推進(jìn)新型城市化的主體形態(tài)，強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從單一城市發(fā)展向城市集群發(fā)展轉(zhuǎn)變；“集約、智能、綠色、低碳”是深入推進(jìn)新型城市化的基本要求，強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要從粗放式拓展向提高城市現(xiàn)代化水平轉(zhuǎn)變；“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”是構(gòu)筑新型城鎮(zhèn)體系的基本要求，強(qiáng)調(diào)新一輪城市化發(fā)展要堅持城市化布局與人口和生產(chǎn)力布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心要求，強(qiáng)調(diào)要堅持以新型城市化引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。

按照這一戰(zhàn)略取向，浙江省推進(jìn)新一輪城市化發(fā)展，將全面落實(shí)《浙江省深入推進(jìn)新型城市化綱要》，逐步形成以綱要為統(tǒng)領(lǐng)、相關(guān)政策配套的“1+X”政策體系。在實(shí)施綱要和完善政策的過程中，考慮到浙江城市化發(fā)展的相對優(yōu)勢與存在問題，建議將城市現(xiàn)代化擺上與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化同步推進(jìn)的位置上，把城市群作為推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要形態(tài)，把中心城市和都市區(qū)建設(shè)放到更加突出位置，全面提高城市質(zhì)量、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)一體質(zhì)量，滿足城鄉(xiāng)居民對新型城市化發(fā)展的美好期盼。

第一，突出推進(jìn)城市群和都市區(qū)建設(shè)，構(gòu)筑現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)體系。城市群和都市區(qū)是城市化發(fā)展到高級階段的主體空間形態(tài)。推進(jìn)城市群和都市區(qū)建設(shè)，需加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)和支撐，全面實(shí)施“四大國家戰(zhàn)略舉措”，引導(dǎo)和支持浙中城市群創(chuàng)建全國新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)；加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和資源整合，引導(dǎo)城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)化功能定位，促進(jìn)人口和生產(chǎn)力合理布局，加快推進(jìn)市域、城際軌道交通等跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，深化城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域合作；加強(qiáng)現(xiàn)代化都市新區(qū)建設(shè)，以杭州錢江新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區(qū)、金義都市區(qū)新區(qū)為重點(diǎn)，示范推進(jìn)老城保護(hù)更新與新區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，集聚高端要素，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，形成具有國際競爭力的現(xiàn)代化都市區(qū)；加強(qiáng)體制機(jī)制和政策創(chuàng)新，探索推動勞動力、土地指標(biāo)等要素在城市群內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。

第二，突出推進(jìn)城市功能品質(zhì)提升，建設(shè)集約城市、智慧城市、美麗城市。城市功能和品質(zhì)是城市質(zhì)量的主要體現(xiàn)。需按照集約、智能、綠色、低碳的要求，推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)。著力建設(shè)集約城市，深入推進(jìn)“騰籠換鳥”，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，科學(xué)實(shí)施城市地下空間開發(fā)利用，提高單位土地產(chǎn)出率和承載力，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和競爭力。著力建設(shè)智慧城市，改善信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，突出交通、醫(yī)療、旅游等重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域，推廣應(yīng)用新一代信息技術(shù)，提高城市運(yùn)行管理的質(zhì)量和效率，并帶動新一代信息產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展。著力建設(shè)美麗城市，做好“水、山、文化”等文章，加強(qiáng)自然景觀和歷史文化資源保護(hù)，延續(xù)城市文脈，提升設(shè)計品位，加快實(shí)施清潔水源、清潔空氣、清潔土壤行動，建設(shè)綠色低碳宜居的美麗城市。

第三，突出推進(jìn)農(nóng)民市民化，創(chuàng)新新型城市化體制政策。農(nóng)民市民化是提高城市化質(zhì)量的應(yīng)有之義。推進(jìn)農(nóng)民市民化，核心是堅持農(nóng)民自愿原則，確保農(nóng)民居住方式轉(zhuǎn)變、身份轉(zhuǎn)變與生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變同步。為此，需重點(diǎn)探索推進(jìn)戶籍管理制度、土地管理制度、社會保障和公共服務(wù)制度、行政管理制度聯(lián)動改革。深化戶籍管理制度改革，既需在放寬城市落戶準(zhǔn)入條件上下功夫，也可在剝離戶籍附屬功能上下功夫，可開展試點(diǎn)探索。深化土地管理制度改革，遵循依法、自愿、有償方針，完善產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。深化社會保障和公共服務(wù)制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度銜接整合，加快形成全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。深化行政管理體制改革，按照城市常住人口規(guī)模來確定城市公共財政投入、轉(zhuǎn)移支付力度和城市相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及完善綜合考核評價制度。

第四，突出推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，形成城鄉(xiāng)差異化協(xié)調(diào)發(fā)展格局。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是提高城鄉(xiāng)一體發(fā)展質(zhì)量的重要途徑。不以犧牲農(nóng)村農(nóng)業(yè)推進(jìn)城市化，是浙江城市化的成功之道。解決“三農(nóng)”問題，既要靠減少農(nóng)民，也要靠發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)。為此，應(yīng)繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)“千村示范、萬村整治”工程、農(nóng)房改造建設(shè)與示范村建設(shè)工程、歷史文化村落保護(hù)利用和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)化村莊布局和規(guī)劃設(shè)計，加強(qiáng)鄉(xiāng)村景觀和歷史文化資源保護(hù)，保持和營造農(nóng)村獨(dú)特風(fēng)貌特色，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明、自然人文特色彰顯的美麗鄉(xiāng)村。繼續(xù)堅持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，繁榮活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型工業(yè)化、新型城市化同步發(fā)展。