基于多源流理論的“興奮劑入刑”政策議程與效應(yīng)

楊 玲，王天文，楊 瓊

（1.上海體育學(xué)院學(xué)院辦公室，上海200438；2.上海體育學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，上海200438）

1 問題的提出

2020年12月26 日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“十三屆全國人大常委會”）第二十四次會議表決通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》［以下簡稱《刑法修正案（十一）》］，增設(shè)了與興奮劑違法行為有關(guān)的罪名，意味著興奮劑違法行為正式“入刑”（以下簡稱“興奮劑入刑”）。作為應(yīng)對、解決興奮劑問題的重要政策選擇，“興奮劑入刑”是我國在反興奮劑斗爭中邁出的重要一步，對提升我國反興奮劑法治化水平具有重要意義，為嚴(yán)厲打擊興奮劑犯罪提供了有力的司法保障，是我國作為負(fù)責(zé)任大國樹立依法治體、依法治國形象的重要舉措［1］。回顧“興奮劑入刑”政策議程可以發(fā)現(xiàn)，“興奮劑入刑”的呼聲由來已久，早在2004年，國務(wù)院頒布的《反興奮劑條例》就首次提出了對興奮劑違法行為進行刑事規(guī)制的規(guī)定［2］。從“興奮劑入刑”的首次提出到正式實現(xiàn)歷經(jīng)16年的時間。那么，為何“興奮劑入刑”在16年之后才真正實現(xiàn)？“興奮劑入刑”緣何在此時進入國家決策視野并成為國家行動？“興奮劑入刑”的政策方案是如何產(chǎn)生的？推動“興奮劑入刑”的決策力量是什么？這一系列問題聚集成“興奮劑入刑”政策“前決策過程”的“機制黑箱”?！芭d奮劑入刑”是我國一項重要的政策選擇，其生命力在于政策落地與有效執(zhí)行。然而，“公共政策的制定是專業(yè)人員尤其是政府及研究人員中專業(yè)人員的領(lǐng)地”，這種對公共政策的片面認(rèn)識是政策執(zhí)行的最大障礙［3］。所以，回答上述問題不僅有助于深入理解“興奮劑入刑”的政策制定過程，也有助于推動“興奮劑入刑”政策有效落地，服務(wù)“純潔體育”，推動體育強國建設(shè)。多源流理論對政策議程的形成、與其耦合因素的關(guān)系具有深刻的詮釋力。因此，本文采用多源流理論分析框架，從反向思維切入我國“興奮劑入刑”的政策議程，力圖深入挖掘議程設(shè)置的影響因素、問題邏輯與演變過程。

2 多源流理論在“興奮劑入刑”政策議程中的適切性

2.1 多源流理論的闡釋

公共政策過程研究主要有兩類，一是政策制定過程研究，二是政策執(zhí)行過程研究，前者針對公共政策的形成邏輯，后者針對政策落地的實際效果［4］1。多源流理論（multiple streams theory）是美國學(xué)者約翰·W·金登在科恩、馬奇、奧爾森等人的“垃圾桶模型”（garbage can model）基礎(chǔ)上發(fā)展而成的，該理論彌補了此前公共政策制定過程研究領(lǐng)域缺乏科學(xué)研究方法的缺陷。多源流理論將政策過程影響因素闡釋為政 策 源 流（policy streams）、問 題 源 流（problem streams）以及政治源流（political streams），三者是“按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展的”［4］19。其中，問題源流由某些在現(xiàn)實生活中真實存在并受公眾矚目的焦點事件、指標(biāo)和政策反饋匯集而成，其作用在于識別社會問題，探討政府官員為何對一些問題給予關(guān)注并推動這些問題納入政府議程［5］。政治源流主要包括國民情緒、壓力集團間的競爭以及政府權(quán)力的更迭。強烈的國民情緒和政府權(quán)力的更迭相結(jié)合會對政策出臺產(chǎn)生強有力的影響［6］。政策源流指政策共同體為解決問題提供政策建議或備選方案的闡明過程，共同體成員包括政府官員、專家學(xué)者等。政策之窗（policy windows）觸發(fā)機制的表現(xiàn)形式較為多樣，既可是三流匯聚，也可是某單一源流，如問題源流中使政府感到壓力較大或至少會被逐漸視為急迫的問題（焦點事件），政治源流中行政當(dāng)局的變更、國民情緒的轉(zhuǎn)變等都會形成政策之窗的觸發(fā)機制［4］163-164，但在三流匯聚時，該項目進入決策議程的可能性明顯增強。當(dāng)政策之窗因觸發(fā)機制開啟時，政策企業(yè)家會通過自己掌握的資源并運用合理的手段推動政策議程的形成（圖1）。

圖1 多源流理論的一般分析框架Figure 1 The general analytical framework of the multiple streams theory

2.2 多源流理論應(yīng)用的適切性

多源流理論是基于西方政治情景構(gòu)建的政策分析理論，須根據(jù)我國的現(xiàn)實基礎(chǔ)合理運用于政策研究。多源流理論自21世紀(jì)初被引入我國，在政策研究中得到廣泛應(yīng)用，其中在教育政策、“三農(nóng)”政策、公共安全與危機管理政策、社會管理政策、網(wǎng)絡(luò)媒體政策、交通政策、社保政策以及衛(wèi)生醫(yī)療政策等研究領(lǐng)域應(yīng)用較多，而在環(huán)境與資源政策、文化科技政策、財政政策等領(lǐng)域應(yīng)用相對較少［7］。體育學(xué)界對于多源流理論的應(yīng)用主要集中在學(xué)校體育政策［8-9］、體育強國政策［10］等方面?？偠灾?，多源流理論在我國政策研究中應(yīng)用廣泛、適應(yīng)性較強且成果豐富。

政策議程是指將政策問題納入政治或政策機構(gòu)實施行動計劃的過程，其本質(zhì)是社會的各階層、各種利益團體和人民群眾反映和表達(dá)自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以滿足的過程，也是政黨或政府集中與綜合所代表的階級、階層和集團的利益，并通過政策制定予以體現(xiàn)的過程［11］?！芭d奮劑入刑”需通過立法程序，“立法的本質(zhì)是一種調(diào)整利益的政策制定，立法程序的啟動本質(zhì)上是政策制定中的議程設(shè)定”［12］。所以，“興奮劑入刑”的立法議程本質(zhì)上是一種政策議程，適用于政策議程分析的多源流理論對“興奮劑入刑”也具有解釋力。

值得注意的是，我國“興奮劑入刑”政策議程具有一定的特殊性。①我國的反興奮劑規(guī)則體系由國際、國內(nèi)反興奮劑法律與規(guī)則兩部分構(gòu)成［13］。在當(dāng)今國際環(huán)境下，開放式體系使得任何國家的對內(nèi)政策都受外國政策、國際協(xié)定和國際條約的影響［14］。中國作為《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》和《世界反興奮劑條例》的簽約國，對世界反興奮劑機構(gòu)（World Anti-Doping Agency，WADA）的相關(guān)規(guī)則予以認(rèn)可。這就要求我國反興奮劑政策法規(guī)的制定必須考慮與國際相關(guān)政策法規(guī)保持一致。因此，我國“興奮劑入刑”政策議程必須考慮國際“興奮劑入刑”政策的影響。②我國是社會主義國家，政治制度不同決定了我國的政策議程與西方國家具有根本區(qū)別。中國共產(chǎn)黨是我國政策議程設(shè)置的關(guān)鍵，全面主導(dǎo)各個領(lǐng)域的政策議程設(shè)置［15］。在我國的政策議程中必須強調(diào)黨政的影響，因此，本文在約翰·W·金登多源流理論的基礎(chǔ)上進行修改：立足我國政治制度，在政治源流中必須強調(diào)黨政意志對政策議程的影響；依據(jù)我國反興奮劑政策法規(guī)制定的特征，重視國際政策外溢效益的影響，使多源流理論更符合我國“興奮劑入刑”政策議程研究的需要。

3 基于多源流理論的“興奮劑入刑”政策議程

在我國的社會情景下，通過問題源流、政策源流、政治源流的耦合作用，國際政策外溢效益的影響以及政策企業(yè)家（policy entrepreneur）的積極推動，“興奮劑入刑”最終完成了“政策之窗—決策議程—政策出臺”的法定程序。

3.1 問題源流：“興奮劑入刑”的識別與界定

問題源流是多源流理論的動力之源，其借助有影響力的指標(biāo)，通過焦點事件、危機、符號等的推動以及反饋渠道引起關(guān)注，并在標(biāo)志性事件或持續(xù)反饋之下得到強化［5］。我國“興奮劑入刑”問題經(jīng)歷了“流于形式”與“真正入刑”2次重要轉(zhuǎn)變。

3.1.1 焦點事件：“興奮劑入刑”問題的初步識別

焦點事件是問題源流的表現(xiàn)形式，可以促使政策共同體對已經(jīng)存在的潛在問題給予更多關(guān)注并尋求解決辦法。20世紀(jì)80年代以來，源于西方的興奮劑開始波及中國，并首先在田徑、游泳、舉重等體能類項目的高水平專業(yè)運動隊中出現(xiàn)［16］。在1988年漢城奧運會中國游泳隊11名運動員興奮劑檢測呈陽性，在1994年廣島亞運會中國體育代表團11人被查出使用興奮劑，2000年“馬家軍事件”爆發(fā)……一系列集體興奮劑事件的爆發(fā)反映出我國反興奮劑工作的緊迫性。加強反興奮劑立法、治理興奮劑問題成為重要的時代命題。2004年國務(wù)院下發(fā)的《反興奮劑條例》明確指出，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，由于缺乏配套的刑法規(guī)定，《反興奮劑條例》的“興奮劑入刑”無法產(chǎn)生實質(zhì)性的刑事規(guī)制效果，但這仍然為我國實質(zhì)性地推進“興奮劑入刑”奠定了基礎(chǔ)。此后，雖有專家學(xué)者呼吁實質(zhì)性的“興奮劑入刑”［17-18］，但并未引起政府部門的充分重視與社會的廣泛關(guān)注。

在2016年里約奧運會舉辦期間，孫楊摘得男子400 m自由泳銀牌，被澳大利亞運動員霍頓以“用藥的騙子”為由猛烈抨擊［19］，這一事件引發(fā)國內(nèi)輿論熱潮。隨后，女子游泳運動員陳欣怡藥檢呈陽性，成為里約奧運會首例血檢呈陽性事件［20］。我國運動員在重大國際賽事中被查出使用興奮劑對國家形象造成了惡劣影響。焦點事件爆發(fā)所帶來的負(fù)面影響使我國反興奮劑工作面臨嚴(yán)峻形勢。

行業(yè)處罰與行政處罰解決興奮劑問題力度不足［21］，為尋求更有效的反興奮劑治理手段，專家和政府官員給予“興奮劑入刑”議題更多關(guān)注，并開始在有限范圍內(nèi)開展“興奮劑入刑”政策議程設(shè)置。國家體育總局開始積極推動“興奮劑入刑”，2017年11月28日在?？谡匍_全國反興奮劑工作會議，國家體育總局副局長李穎川提出“要積極推動興奮劑入刑工作，進一步完善現(xiàn)行的反興奮劑政策法規(guī)”，“構(gòu)建‘縱橫交叉、上下聯(lián)動’的全過程、全覆蓋、全方位的興奮劑風(fēng)險防控綜合治理體系”［22］。這表明“興奮劑入刑”政策議程已經(jīng)得到國家政府部門的識別。

3.1.2 指標(biāo)與反饋：“興奮劑入刑”問題的構(gòu)建

“問題并不是通過某種政治壓力或?qū)θ说恼J(rèn)識的重視而引起政策決策者關(guān)注的，問題引起政策決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)完全表明那兒本來就有一個問題。”［4］85近年來，國際輿論形勢嚴(yán)峻、反興奮劑工作缺乏更有效的治理手段等問題日益突出，“興奮劑入刑”急需提上日程，這是我國應(yīng)對興奮劑問題及其負(fù)面影響的重要政策選擇。

①國際輿論形勢不利于我國體育強國形象的塑造。“由于國家參與體育管理會加重體育的政治色彩，體育事業(yè)舉國體制背景下的我國興奮劑危機更容易累及國家形象。”［23］國外公眾往往將運動員個人使用興奮劑的行為視為國家意志與行為，認(rèn)為我國體育存在“金牌至上、錦標(biāo)主義等功利性問題”［24］，從而導(dǎo)致國家形象污名化。扭轉(zhuǎn)輿論形勢本就不易，新爆發(fā)的興奮劑事件對國家形象的優(yōu)化無疑是雪上加霜。②我國反興奮劑工作形勢嚴(yán)峻。雖然近年來我國加大了對興奮劑的打擊力度，但2015—2017年國內(nèi)興奮劑檢查陽性率呈上升趨勢，從2015年的0.33%［25］上升到2017年的0.81%［26］。WADA官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，在全球興奮劑違規(guī)數(shù)量排名中，我國從2013年的第15位上升到2017年的第6位［13］。另外，我國的興奮劑問題還出現(xiàn)了向社會與學(xué)校尤其是青少年群體蔓延的趨勢。同時，興奮劑的使用與生產(chǎn)隱蔽性極強，現(xiàn)有的處罰方式也難以有效遏制，使得反興奮劑工作急需更有效的治理措施。

以上指標(biāo)與反饋在“興奮劑入刑”問題的識別與構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用，引起了政策制定者的關(guān)注，促使其開始著手制定政策。2018年全國“兩會”期間，李穎川向國家正式提交“興奮劑入刑”提案，建議將“教唆使用、銷售、販賣、服用興奮劑”寫入《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）［27］。綜上所述，“興奮劑入刑”是綜合社會環(huán)境與反興奮劑治理需要的客觀產(chǎn)物，即現(xiàn)行的以行政處罰與行業(yè)處罰為手段的反興奮劑治理手段無法遏制興奮劑的蔓延，亟待更嚴(yán)厲的刑事處罰手段進行治理。

3.2 政策源流：政策建議與備選方案的產(chǎn)生

政策源流為由特定政策領(lǐng)域?qū)I(yè)人員組成的政策共同體提供了一個展示、交流政策建議與備選方案的平臺。我國的學(xué)術(shù)研究服務(wù)于政府決策，但學(xué)者們對同一政策問題的見解與建議并不完全一致，需要一定的時間形成成熟且具有共識性的學(xué)術(shù)成果，從而發(fā)揮決策咨詢作用，為政府提供政策建議與參考。

3.2.1 政策共同體的分歧

我國“興奮劑入刑”的政策主張經(jīng)歷了“先學(xué)者后政府、先籠統(tǒng)后細(xì)分”的過程?！芭d奮劑入刑”的政策建議最早由學(xué)界提出。2002年，山東省舉重隊隊員惡意投放興奮劑事件暴露出我國缺乏對興奮劑違法行為的刑事規(guī)制［28］134-136。為解決這一問題，2004年3月1日正式實行的《反興奮劑條例》提出了具備刑事規(guī)制思想的條例，但由于《刑法》缺乏配套內(nèi)容而無法執(zhí)行。

早期有學(xué)者［28］130-134主張依據(jù)《刑法》中關(guān)于毒品、麻醉藥品、精神藥品的規(guī)定打擊興奮劑違法行為；也有學(xué)者［29］認(rèn)為我國反興奮劑的立法效力不強，對服用興奮劑的運動員處罰力度較弱，應(yīng)將違法使用興奮劑的行為列入《刑法》管轄范圍，加大處罰力度?？傊?，“興奮劑入刑”從一開始就成為我國諸多學(xué)者的共識。但也有學(xué)者［30］持反對意見，甚至從憲法的角度質(zhì)疑其正當(dāng)性。隨著反興奮劑形勢日益嚴(yán)峻，學(xué)界關(guān)于“興奮劑入刑”具體問題的研究愈加細(xì)致。如：宋彬齡［31］提出，對于興奮劑刑事立法類型的選擇，應(yīng)建立提供者規(guī)制型的刑事立法；張子豪［32］認(rèn)為，應(yīng)從出臺“兩高”（最高人民法院、最高人民檢察院）司法解釋入手，逐步推動中國《刑法》修正案出臺，在《刑法》第六章中增設(shè)濫用興奮劑犯罪。從現(xiàn)實結(jié)果看，張子豪［32］的這一建議與“興奮劑入刑”政策議程進展的實際過程十分吻合。此外，關(guān)于濫用興奮劑犯罪［32］、使用興奮劑罪［33］等“興奮劑入刑”的罪名主張，學(xué)界也未達(dá)成共識。

相較于學(xué)術(shù)研究，政府對“興奮劑入刑”等相關(guān)問題的認(rèn)識則相對較為滯后。直到2012年，興奮劑法治問題才首次被列入國家社會科學(xué)基金研究課題（表1）。學(xué)界關(guān)于“興奮劑入刑”問題的研究在一定程度上發(fā)揮了決策咨詢的作用，為“興奮劑入刑”政策議程提供了可行的參考意見。2018年“興奮劑入刑”提案被采納［34］意味著“興奮劑入刑”政策建議獲得了國家關(guān)注，“興奮劑入刑”政策備選方案的選擇權(quán)與設(shè)置權(quán)轉(zhuǎn)移到國家司法機關(guān)，表明“興奮劑入刑”政策議程取得了突破性進展。

表1 國家社會科學(xué)基金反興奮劑相關(guān)課題立項一覽Table 1 List of anti-doping projects in The National Social Science Fund of China

3.2.2 軟化：備選方案的初現(xiàn)

軟化即政策共同體通過各種手段獲取社會各方支持、減少政策阻力、獲取政策共識“最大公約數(shù)”的過程?！芭d奮劑入刑”政策議程獲得國家政府部門關(guān)注后，學(xué)界也開始傳播“興奮劑入刑”的觀點。從整體而言，我國學(xué)界對支持“興奮劑入刑”觀點態(tài)度較為一致，不存在原則性分歧。但“興奮劑入刑”政策源流中產(chǎn)生了許多政策主張，部分政策主張相互對立。部分學(xué)者積極向社會解釋“興奮劑入刑”，爭取社會支持，并通過學(xué)術(shù)交流的形式展開辯論，但效果并不明顯。同時，政府部門開啟自上而下的政策主張，開展政策方案的研究。

“興奮劑入刑”政策影響重大、涉及群體較為廣泛，這就要求政策制定者在研制政策時必須實事求是、深入調(diào)研。自最高人民法院啟動《興奮劑刑事案件司法解釋》研制工作以來，國家體育總局積極配合最高人民法院開展相關(guān)工作，多次組織理論研討會、座談會、實地調(diào)研，收集興奮劑違規(guī)案例，加強研究論證，提供相關(guān)政策建議［35］。如2018年8月27—30日，最高人民法院研究室與國家體育總局赴廣東、山東、遼寧開展興奮劑刑事制裁立法工作專題調(diào)研，對司法解釋文稿進行了完善［36］。2018年12月7日，最高人民檢察院與國家體育總局在陜西舉行興奮劑違法行為刑事制裁立法專題調(diào)研會議，旨在通過建立相應(yīng)法規(guī)打擊非法生產(chǎn)、運輸、銷售、走私興奮劑和對他人施用興奮劑行為，增設(shè)相應(yīng)興奮劑罪名和條款，從而彌補反興奮劑單靠體育行業(yè)規(guī)則的局限性，嚴(yán)厲懲處組織、強迫、欺騙、教唆運動員使用和對運動員施用興奮劑等嚴(yán)重違法行為［37］。2018年，第二屆全球反興奮劑教育大會在北京召開，最高人民法院表示中國希望充分利用刑事司法手段，最大限度實現(xiàn)對涉興奮劑違法犯罪行為的全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)、全過程的威懾和懲處［38］。這表明我國在致力于推進“興奮劑入刑”政策的同時，努力講好中國反興奮劑故事，傳達(dá)中國反興奮劑聲音，擴大中國反興奮劑影響。至此，中國“興奮劑入刑”政策議程的基本方向已確定，但具體內(nèi)容仍處于研制階段。

3.3 政治源流：政治因素對“興奮劑入刑”政策議程的影響

在政策議程中，政治源流通常發(fā)揮主導(dǎo)作用。從我國“興奮劑入刑”政策議程的實踐看，政治源流主要源于社會關(guān)注的壓力、政府注意力的分配與黨政意志的推動等。這是由我國的國體與政體所決定的，國民集體形成的社會關(guān)注對黨和政府的決策與施政產(chǎn)生重要影響。另外，政府部門管理事務(wù)繁多，其注意力的分配也對政策議程的進展產(chǎn)生影響。

3.3.1 社會關(guān)注的壓力

社會關(guān)注對政策議程具有重要影響。在大型體育賽事中，體育問題往往易被擴大化，成為影響重大的政治問題。在2016年里約奧運會期間，孫楊事件和陳欣怡事件的爆發(fā)使得我國國民對興奮劑極為關(guān)注。2016年8月7日，里約奧運會400 m自由泳金牌獲得者澳大利亞運動員霍頓在賽后采訪中對孫楊的抨擊，引發(fā)國內(nèi)輿論熱潮，在社會群體中形成了反興奮劑的社會輿論。此外，百度指數(shù)官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2016年8月8—14日“興奮劑”的百度指數(shù)為13 596，遠(yuǎn)高于平時的0~3 000，說明該時段內(nèi)興奮劑引起人們的高度關(guān)注。這些事件在一定程度上暴露出我國反興奮劑工作的不足，社會輿論的集中涌現(xiàn)表現(xiàn)出人民群眾對反興奮劑的高度關(guān)切與堅決態(tài)度。社會群體對興奮劑的高度專注轉(zhuǎn)化為政府加強反興奮劑工作的動力與壓力，促使政府部門進一步采取更有效的措施以遏制興奮劑的蔓延。

3.3.2 政府注意力的分配

就政府決策的角度而言，注意力代表政策決策者對某一特定事務(wù)的關(guān)注程度［39］，影響政府決策主體在特定政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境下，對某類或某個社會問題做出行動與否的決策考慮［40］。

“興奮劑入刑”作為一種反興奮劑治理手段，從學(xué)界提出到政府采納并最終納入《刑法》經(jīng)歷了一個漫長的過程。政府是反興奮劑工作的主導(dǎo)者，“興奮劑入刑”的過程也是政府注意力從單純依靠行業(yè)處罰與行政處罰手段遏制興奮劑蔓延向依靠刑事規(guī)制、行業(yè)處罰與行政處罰手段銜接配套的綜合治理機制轉(zhuǎn)變的過程。2016年里約奧運會后，國家體育總局作為政府體育主管單位，將反興奮劑工作的注意力轉(zhuǎn)移到“興奮劑入刑”，在其大力推動下“興奮劑入刑”的進展明顯加快。2017年正式明確提出要積極推動“興奮劑入刑”，2018年全國“兩會”期間正式提交“興奮劑入刑”提案并最終被采納，2019年下發(fā)《反興奮劑工作發(fā)展規(guī)劃（2018—2022）》明確提出“以推進興奮劑違法行為納入刑事制裁為抓手，進一步完善反興奮劑法治體系”［41］。隨后《興奮劑刑事案件司法解釋》與《刑法修正案（十一）》相繼出臺，標(biāo)志著刑事規(guī)制手段正式成為反興奮劑治理體系的重要組成部分。

3.3.3 黨政意志的推動

我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。“興奮劑入刑”不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國進行反興奮劑斗爭的現(xiàn)實需要，也是建設(shè)體育強國、維護“純潔體育”的重要保障，更是踐行“以人民為中心”體育發(fā)展觀，遏制興奮劑向社會、青少年群體蔓延，維護人民健康的本質(zhì)體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在不同場合多次強調(diào)反興奮劑的重要性，表明中國反興奮劑的堅定立場，這些重要論述成為推進“興奮劑入刑”的重要動力與指導(dǎo)精神。2019年1月31日，習(xí)近平總書記會見國際奧委會主席巴赫時強調(diào)中國對使用興奮劑持“零容忍”態(tài)度，更明確指出，“我提倡中國運動員哪怕不拿競技場上的金牌，也一定要拿一個奧林匹克精神的金牌，拿一個遵紀(jì)守法的金牌，拿一個干凈的金牌”［42］。在2020年9月22日召開的教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷希?xí)近平總書記指出，“要堅決推進反興奮劑斗爭，強化拿道德的金牌、風(fēng)格的金牌、干凈的金牌意識，堅決做到興奮劑問題‘零出現(xiàn)’‘零容忍’”［43］。

3.4 國際政策外溢效益：我國“興奮劑入刑”的有益借鑒

外溢效益是指基于事物聯(lián)系的觀點，認(rèn)為某一事物或事物的某一方面的發(fā)展會對其他事物或其他發(fā)展產(chǎn)生影響。政策外溢效益是指某一領(lǐng)域政策的出臺有利于相鄰領(lǐng)域政策的出臺［44］。在本文中，國際政策外溢效益體現(xiàn)在國際“興奮劑入刑”政策經(jīng)驗對我國“興奮劑入刑”政策出臺產(chǎn)生的積極影響。

盡管有學(xué)者［45］認(rèn)為“興奮劑入刑”會產(chǎn)生負(fù)面影響，但采用刑事手段治理興奮劑問題在許多國家已經(jīng)是一個普遍事實。意大利的《關(guān)于反興奮劑的376號法令》、法國的《法國保護運動員健康與反興奮劑斗爭法》、丹麥的《丹麥刑法典與丹麥刑事執(zhí)行法》等均將使用興奮劑定為犯罪［46］，并采取刑事手段予以規(guī)制。WADA最初并不贊成“興奮劑入刑”，2015年10月25日，其發(fā)布聲明認(rèn)為“不應(yīng)將使用興奮劑定為運動員的刑事犯罪”［47］，但基于世界興奮劑濫用的嚴(yán)峻形勢與反興奮劑治理的現(xiàn)實需求，WADA開始轉(zhuǎn)向支持“興奮劑入刑”［48］。2016年10月8日，國際奧委會在第五次奧林匹克峰會后發(fā)布了5項原則性提案，“旨在幫助WADA打造‘更加獨立、更加和諧、管理更加透明、更加安全和加大投入’的反興奮劑體系”，其中，“為運動員提供服用禁藥便利的隨從、教練員、康復(fù)師和其他官員應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任”［49］。2017年4月3日，意大利博爾扎諾法庭刑事部門對3名在冬季兩項運動中涉嫌興奮劑犯罪的運動員進行刑事制裁，隨后WADA發(fā)布聲明表示，對上述決定感到滿意［50］。

中國已與WADA的現(xiàn)行實施標(biāo)準(zhǔn)保持高度一致［51］。中國簽署并加入了《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》和《世界反興奮劑條例》，意味著中國對WADA等國際組織反興奮劑規(guī)則的認(rèn)可。此外，“興奮劑入刑”政策提上日程既是我國反興奮劑治理的需要，也是我國對全球“興奮劑入刑”政策經(jīng)驗的認(rèn)可，旨在為創(chuàng)建一個公平、公正、透明、有效的反興奮劑治理體系作出中國貢獻［52］。

3.5 從政策之窗到政策出臺：“興奮劑入刑”的法定程序

政策之窗的開啟是政策議程得以設(shè)置的關(guān)鍵節(jié)點，政策議程并不會自動形成，需要政策企業(yè)家的共同努力。在政策之窗形成之前，需要政策企業(yè)家在不同時段、不同場合積極倡導(dǎo)，擴大社會對該議題的認(rèn)知與了解，促使相關(guān)政府部門引起重視。當(dāng)政策之窗開啟時，政策企業(yè)家就會把握時機，提出自己的政策備選方案。政策決策者會基于多種考慮，選擇最為合理的政策備選方案。政策之窗分為“問題之窗”與“政治之窗”?！皢栴}之窗”因緊迫問題而開啟，“政治之窗”因政治源流中的重要事件而開啟［4］183。從“興奮劑入刑”的實際過程看，該政策之窗屬于“政治之窗”，即得到政府部門的識別是“興奮劑入刑”的關(guān)鍵動力，同時，《刑法》修正工作的啟動為“興奮劑入刑”提供了重要契機。

在2018年全國“兩會”期間，李穎川提交的“興奮劑入刑”提案引起社會關(guān)注，促使學(xué)界形成研究熱點，學(xué)界專業(yè)、客觀、理性的研究也促使問題源流與政策源流嵌套。另外，新華網(wǎng)、《人民日報》、《中國體育報》等媒體宣傳報道為“興奮劑入刑”政策議程提供的輿論，以及習(xí)近平總書記關(guān)于反興奮劑工作的重要指示，最終使得問題源流、政策源流、政治源流三流匯聚，互相嵌套。

“興奮劑入刑”提案被采納，政策議程正式啟動，政策之窗被打開。隨后，相關(guān)部門啟動了“興奮劑入刑”政策議程的研制工作，但政策議程的啟動并不意味著“興奮劑入刑”可以順利地完成從政策之窗到政策出臺的過程。現(xiàn)有運用多源流理論的政策分析片面地按照“政策之窗—政策出臺”的邏輯展開，而忽視了對決策議程的探討。

決策議程是“興奮劑入刑”從政策之窗走向政策出臺的關(guān)鍵，決定著“興奮劑入刑”最終能否實現(xiàn)。縱觀“興奮劑入刑”的整個過程，其類型不屬于“外壓模式”，即“興奮劑入刑”議程并非借助輿論、民意等方式對決策者產(chǎn)生壓力，從而迫使決策者接受新議程，而是政府體育部門與黨政的意志促使政策決策者在決策議程中認(rèn)為“興奮劑入刑”具有必要性，從而使得“興奮劑入刑”可以順利完成“政策之窗—決策議程—政策出臺”的法定程序。2019年11月12日，最高人民法院審判委員會第1781次會議審議通過了《關(guān)于審理走私、非法經(jīng)營、非法使用興奮劑刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了加強源頭管理、懲治非法使用行為、壓實監(jiān)管責(zé)任三方面內(nèi)容［53］。2020年10月12日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議舉行，《刑法修正案（十一）》草案提請進行二次審議，對興奮劑違規(guī)等方面的犯罪規(guī)定進行修改補充［54］。上述事件是“興奮劑入刑”決策議程中的關(guān)鍵事件，表明政策決策者對“興奮劑入刑”持支持態(tài)度，意味著“興奮劑入刑”跨越了政策出臺的最后障礙。2020年12月16日，《刑法修正案（十一）》對“興奮劑入刑”的罪名、刑罰做出了明確規(guī)定，意味著“興奮劑入刑”政策議程正式完成，標(biāo)志著我國在反興奮劑領(lǐng)域邁出里程碑式的一步。

4 “興奮劑入刑”的政策效應(yīng)

“興奮劑入刑”是促進我國體育事業(yè)健康發(fā)展的一項重要政策選擇，其生命力在于政策落地與有效執(zhí)行?！芭d奮劑入刑”作為嚴(yán)厲打擊興奮劑違法犯罪的重要舉措，促進了我國反興奮劑法治體系與組織體系趨于完善與健全，使得近年來興奮劑濫用情況明顯好轉(zhuǎn)。

4.1 反興奮劑法治體系不斷完善

“興奮劑入刑”意味著刑事規(guī)制正式成為興奮劑違法治理手段，形成刑事、行政、行業(yè)手段銜接配套的興奮劑處罰機制，這是我國反興奮劑工作的重要里程碑。同時，“興奮劑入刑”作為促進我國反興奮劑法治體系完善、健全的重要抓手，其自身不僅是反興奮劑法治體系的新內(nèi)容與治理興奮劑違法犯罪的新手段，也積極推動了相關(guān)反興奮劑法律法規(guī)以及政策的出臺與完善。

自2017年“興奮劑入刑”被提上日程以來，我國開始積極修訂與完善相關(guān)反興奮劑法規(guī)政策，使之與“興奮劑入刑”的新政策相適應(yīng)，如2018年國務(wù)院重新修訂頒布的《反興奮劑條例》、2018年國家體育總局重新修訂實施并正式命名的《興奮劑違規(guī)聽證規(guī)則》、2020年頒布的《反興奮劑教育工作實施細(xì)則》等。2021年，國家體育總局辦公會審議通過第26號令《反興奮劑管理辦法（修訂）》以及《國家體育總局興奮劑違規(guī)責(zé)任追究辦法》，進一步建立健全了反興奮劑工作管理制度體系，明確了分層級的反興奮劑責(zé)任體系，加大了興奮劑違規(guī)責(zé)任追究力度。以上兩部辦法的出臺反映了我國政府反興奮劑工作一以貫之的堅定決心，有利于進一步全面從嚴(yán)筑牢反興奮劑責(zé)任體系，確保兩個奧運精彩圓滿，促進中國體育事業(yè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展［55］。

4.2 反興奮劑組織體系不斷健全

組織體系的完善是政策有效執(zhí)行與落地的重要保障，也是宣傳反興奮劑教育、發(fā)揮“興奮劑入刑”震懾與預(yù)防作用的有效載體，構(gòu)建“縱橫交叉、上下聯(lián)動”全覆蓋的反興奮劑組織體系是推動“興奮劑入刑”有效落實的必然要求?！芭d奮劑入刑”的實質(zhì)并非為了對興奮劑違法行為進行最嚴(yán)格的刑事處罰，而是通過刑事處罰發(fā)揮震懾與預(yù)防作用，使運動員及輔助人員對興奮劑“不敢用、不能用、不想用”［56］。國家隊興奮劑風(fēng)險防控體系建設(shè)與省級反興奮劑組織體系建設(shè)對構(gòu)建“縱橫交叉、上下聯(lián)動”全覆蓋的反興奮劑組織體系具有重要作用，但長期以來，國家隊興奮劑風(fēng)險防控體系建設(shè)與省級反興奮劑組織體系建設(shè)都相對薄弱［57-58］，這在一定程度上制約了反興奮劑工作的有效開展，尤其不利于對“興奮劑入刑”的宣傳教育。因此，加強國家隊興奮劑風(fēng)險防控體系建設(shè)與省級反興奮劑組織體系建設(shè)就成為充分發(fā)揮“興奮劑入刑”震懾與預(yù)防作用的必然要求。截至2020年底，40個國家運動項目管理單位中已有20個單位成立反興奮劑部門，31個省（區(qū)、市）中已有27個成立省級反興奮劑機構(gòu)［59］（圖2）。

圖2 我國反興奮劑組織體系建設(shè)進展Figure 2 The construction of anti-doping organization system in China

4.3 興奮劑濫用呈明顯下降趨勢

我國興奮劑檢查陽性率從2015年的0.33%上升到2017年的0.81%，且在全球興奮劑違規(guī)數(shù)量排名中，我國從2013年的第15位上升到2017年的第6位。但自2017年國家體育總局開始積極推動“興奮劑入刑”以來，興奮劑檢測結(jié)果明顯好轉(zhuǎn)，陽性檢測例數(shù)與陽性率均逐年下降，尤其是2017—2019年，在檢測人數(shù)不斷增加的情況下，陽性檢測例數(shù)連年下降（表2）。雖然故意使用興奮劑仍是當(dāng)前的突出問題，但在刑事處罰從嚴(yán)的呼聲下，“興奮劑入刑”相關(guān)法律法規(guī)尤其是《興奮劑刑事案件司法解釋》《刑法修正案（十一）》等法規(guī)的震懾與預(yù)防作用顯現(xiàn)，2017—2020年故意使用興奮劑的例數(shù)呈連年下降趨勢，意味著“興奮劑入刑”對遏制運動員濫用興奮劑產(chǎn)生了良好效果。

表2 2017—2020年我國興奮劑檢測情況Table 2 Doping detections in China from 2017 to 2020

5 結(jié)論與啟示

本文基于我國社會情景驗證多源流理論在“興奮劑入刑”政策議程中的適切性，在修訂的基礎(chǔ)上形成我國“興奮劑入刑”政策議程的框架（圖3），全面展示“興奮劑入刑”政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，呈現(xiàn)問題源流、政策源流、政治源流相互嵌套并相互耦合的內(nèi)在邏輯與影響機制，最終完成“政策之窗—決策議程—政策出臺”的法定程序，并產(chǎn)生了積極的政策效應(yīng)。

圖3 多源流理論下我國“興奮劑入刑”政策議程的邏輯框架Figure 3 Logical framework of China's"punishment for doping"policy agenda under the multiple streams theory

（1）問題源流是“興奮劑入刑”必要性的體現(xiàn)。焦點事件的爆發(fā)并非毫無征兆，而是某一問題積重難返的集中體現(xiàn)，具有突發(fā)性強、負(fù)面影響大的特征。焦點事件爆發(fā)的實質(zhì)是在現(xiàn)有反興奮劑法治體系治理背景下，受國際競技舞臺與明星運動員的影響，興奮劑問題的負(fù)面效應(yīng)被擴大化，而以行業(yè)處罰與行政處罰為治理手段的反興奮劑法治體系已無法遏制興奮劑的蔓延，需要通過更嚴(yán)厲的刑事處罰手段完善反興奮劑法治體系。

（2）政策源流為“興奮劑入刑”提供“政策原湯”（policy primeval soup）?！跋葘W(xué)者后政府、先籠統(tǒng)后細(xì)分”是我國“興奮劑入刑”研究的重要特征。在“興奮劑入刑”政策形成之前，我國學(xué)界、政府持贊成態(tài)度，但學(xué)者關(guān)注早于政府。這一方面是因為學(xué)術(shù)研究的前瞻性，另一方面是因為政府在社會問題的治理中強調(diào)法治，依法行政。由于“興奮劑入刑”尚未形成廣泛的社會共識，且刑事制裁興奮劑違法行為無法可依，政府在此期間依然依靠行政處罰與行業(yè)處罰的手段，但這并不意味著“興奮劑入刑”未進入政府的視野。雖然早期學(xué)界關(guān)于“興奮劑入刑”的細(xì)節(jié)問題并未形成統(tǒng)一意見，但長期深入的研究所形成的呼聲與反興奮劑治理的現(xiàn)實需要使政府逐漸重視“興奮劑入刑”議題。至此，“興奮劑入刑”的基本方向確定，但具體內(nèi)容尚在研究之中。在此過程中，由學(xué)者、政府工作人員等構(gòu)成的政策共同體對“興奮劑入刑”的技術(shù)可行性與價值可接受性的博弈，以及對相關(guān)約束條件的預(yù)期使得“興奮劑入刑”的“政策原湯”從混沌走向明確。目前，“興奮劑入刑”政策議程已經(jīng)完成，但“興奮劑入刑”作為反興奮劑法治體系的重要組成部分，其政策完善永遠(yuǎn)處于“進行時”，仍需政策共同體的關(guān)注與深入研究，不斷為其提供“政策原湯”，使反興奮劑法治體系適應(yīng)我國現(xiàn)實需要，服務(wù)國家發(fā)展大局。

（3）政治源流是推動“興奮劑入刑”的關(guān)鍵影響因素。特定的政治情景使得各國政策議程中的政治源流有所不同。約翰·W·金登的政治源流主要由三方構(gòu)成，即國民情緒、利益集團與政府。我國“興奮劑入刑”的政治源流是在我國的政治情景下形成的，包括社會、政府以及黨政意志3個層面。尤其是作為領(lǐng)導(dǎo)核心，黨政意志對于“興奮劑入刑”具有重要影響。因此，“興奮劑入刑”以及反興奮劑法治體系的完善必須契合我國政治源流的價值導(dǎo)向，這既是維護“純潔體育”的必然要求，也是堅持“以人民為中心”，遏制興奮劑向社會蔓延、危害人民身體健康的重要內(nèi)容。

（4）政策外溢效益為“興奮劑入刑”提供有益借鑒。從在個別發(fā)達(dá)國家推行逐漸成為世界通行的做法，說明“興奮劑入刑”可以產(chǎn)生良好的治理效果，這是政策外溢效益得以發(fā)揮的必要條件，也是我國積極推動“興奮劑入刑”的重要原因。但從根本而言，“興奮劑入刑”是我國基于維護運動員身心健康、實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略目標(biāo)、維護國家形象與利益的現(xiàn)實需要所采取的政策，在符合我國國家需要的前提下其政策外溢效益才得以發(fā)揮。

（5）“興奮劑入刑”政策議程的啟動與實施產(chǎn)生了良好的政策效應(yīng)，不僅有助于健全反興奮劑法治體系，形成完善的配套政策體系，也對完善反興奮劑組織體系產(chǎn)生積極影響，形成完備的政策執(zhí)行主體。同時，“興奮劑入刑”對遏制運動員的興奮劑濫用行為發(fā)揮了重要作用。

綜上所述，“興奮劑入刑”政策議程反映了我國決策議程的多元彈性特點，凸顯決策過程的復(fù)雜性與艱巨性。雖然“興奮劑入刑”政策議程已經(jīng)完成，但在反興奮劑治理實踐中既要將此良法堅決落實，又要不斷與時俱進地進行完善，才能取得可持續(xù)的長效治理效果。