集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中土地增值收益合理分配研究

袁晨光， 王令超， 王 磊

（1.河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州 450052； 2.河南省科發(fā)地理研究所有限公司，鄭州 450052）

2020 年1 月起，《土地管理法》規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地可全面、直接入市，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃、出讓［1］. 這種政策的推行帶來了諸多機遇與挑戰(zhàn)：農(nóng)民集體增加收入的同時，政府也拓寬了財政增收的方式，改變了以往政府只通過征收增加財政的途徑. 但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，土地增值收益如何分配的問題也成為一大難點. 另外，土地發(fā)展權(quán)的缺失導(dǎo)致入市過程中土地增值收益在村集體和政府之間的分配不盡合理，村集體分配得到的增值收益往往較低，自身權(quán)益難以得到保障［2-3］. 在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，合理的土地增值收益分配機制對于經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保障具有重要意義［4-5］. 土地增值收益分配問題是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點和焦點. 收益如何分配、分配的主體如何界定以及如何建立合理的收益分配機制都值得研究. 蕪湖市的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間按照1∶2∶5∶2 的比例對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所帶來的增值收益進行分配. 蘇州市將土地流轉(zhuǎn)收益的30%給政府，70%給村集體. 河南省安陽市是從土地流轉(zhuǎn)收益中扣除原土地使用者的補償費和其他稅費成本后，按2∶8的比例將土地收益分享給土地所有者和政府［6］. 從以上的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)經(jīng)驗可以看出，由于無法直接參與入市，村集體獲取的土地增值收益與政府相差較大，并且獲得收益的渠道單一，長遠生計難以得到保障.

目前國內(nèi)外在土地增值收益測算和分配方面的研究相對較多，但是大多數(shù)都側(cè)重于研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的收益分配原理［7-8］、收益分配機制［9-12］和收益分配主體關(guān)系［13］. 一部分學(xué)者基于公平［14-15］、貢獻與風險［16］、博弈論［17-18］、產(chǎn)權(quán)［19］的視角提出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的收益分配理論方法，還有一部分學(xué)者從地租和影響土地資本層面出發(fā)，研究了土地增值收益的形成機理，進而建立了土地增值收益的測算和分配模型［20］. 但是，現(xiàn)有的研究方法主要是基于固定模式對土地增值收益分配原理進行研究，且多以定性分析為主，主觀性較強，缺少對于土地發(fā)展權(quán)、所有權(quán)以及土地價格影響因素的考量.

本研究采用層次分析法與德爾菲法，從土地產(chǎn)權(quán)角度以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格影響因素的角度出發(fā)，構(gòu)建了一種較為合理的土地增值收益分配模型，并得出了一個相對合理的土地增值收益分配比例. 同時，以河南省長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的商服用地作為案例進行驗證分析，最后在實踐層面上提出了科學(xué)合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中土地增值收益的對策與建議.

1 研究方法

1.1 土地增值收益測算模型

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地增值收益是指村集體所有的土地在進入市場后的最終成交價格扣除開發(fā)、建設(shè)等入市成本后產(chǎn)生的凈收益. 結(jié)合入市流轉(zhuǎn)價格、入市成本，宜采用成本法構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增值收益測算模型，具體如下：

其中：

式中：V為土地增值收益，元/m2；P為土地成交價格，元/m2；C為入市成本，元/m2；在入市成本的構(gòu)成中，PQ為土地取得費，元/m2，其代表了政府對于村集體的補償費用，包括土地補償費（P1）和青苗補償費（P2）；PX為土地開發(fā)費，元/m2，其根據(jù)區(qū)域開發(fā)程度確定；PL為投資利息，元/m2；PR為投資利潤，元/m2；PN為相關(guān)稅費，元/m2；S為中國人民銀行公布的固定資產(chǎn)一年期貸款利率，%；N為投資利潤率，%.

1.2 土地增值收益合理分配模型

在進行土地增值收益分配時，需要確定相關(guān)的利益分配主體. 首先，由于集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民，農(nóng)民有權(quán)利享有集體土地帶來的收益；其次，村集體是集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場后進行交易的主要主體，是保障集體財產(chǎn)的管理者，理應(yīng)享有土地增值收益的分配；最后，政府作為土地市場的監(jiān)管者，在入市過程中扮演著利益協(xié)調(diào)者的角色，政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入使其應(yīng)當?shù)玫较鄳?yīng)補償且其有權(quán)為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展獲取一定的土地調(diào)節(jié)金. 因此，農(nóng)民、村集體和政府可以作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中土地增值收益分配的主體. 根據(jù)入市過程中農(nóng)民、村集體和政府的投入貢獻程度，將增值收益分配過程劃分為外部收益分配階段和內(nèi)部收益協(xié)調(diào)階段. 外部收益分配階段是指入市產(chǎn)生的土地增值凈收益的第一輪分配，即如何在政府和村集體之間進行協(xié)調(diào). 內(nèi)部收益協(xié)調(diào)階段為村集體內(nèi)部收益的第二輪分配，即如何在村集體和農(nóng)民之間進行協(xié)調(diào). 村集體是由農(nóng)民所構(gòu)成的整體，其收益分配本質(zhì)上是貨幣如何分配. 一般來講，村集體需留存一定收益用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民則享有剩余收益以及村集體進行建設(shè)后產(chǎn)生的二次收益.由于土地增值帶來的內(nèi)部收益的分配存在較強主觀性，關(guān)系較為復(fù)雜，難以客觀定量分析，因此本研究主要考慮政府與村集體之間對于土地增值收益的合理分配比例.

土地增值收益如何分配與村集體和政府的投入貢獻程度密切相關(guān)，因此應(yīng)建立評價指標體系以確定二者具體的投入貢獻比例. 由于土地增值收益的具體量化值與地價的影響因素密不可分，因此在因素和因子的選擇上應(yīng)充分考慮集體經(jīng)營性建設(shè)用地一般特點與地價修正體系，也應(yīng)充分考量區(qū)域城市化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次與城鄉(xiāng)收入差距等因素，以選取覆蓋面廣、針對性強、能夠反映政府與村集體投入貢獻差異的指標. 本研究運用層次分析法對影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中土地增值收益分配的客觀因素進行了分析歸納，在此基礎(chǔ)上共選取了10個因素、23個因子來構(gòu)建不同主體的土地增值收益分配評價指標體系. 其中因素與因子是在考慮了影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價的內(nèi)部因素和外部因素的基礎(chǔ)上選取的，將內(nèi)部因素劃分為土地所有權(quán)和土地發(fā)展權(quán)2個指標，將外部因素劃分為區(qū)位條件、繁華程度、交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、規(guī)劃因素、環(huán)境條件、社會經(jīng)濟因素和宗地利用條件8個指標，然后在綜合分析的基礎(chǔ)上建立了因子評價指標. 首先，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府與村集體兩大主體參與的投入貢獻程度與評價指標相結(jié)合，確定以政府為主和以村集體為主的指標，然后選擇土地管理、規(guī)劃、經(jīng)濟、環(huán)境、政府政策調(diào)研等領(lǐng)域的20多名專家組成專家小組，最后通過德爾菲專家打分法確定各指標的具體權(quán)重值以及政府與村集體各自投入貢獻的比例，如表1所示.

表1 不同主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增值收益分配評價指標體系Tab.1 Evaluation index system of land value-added income distribution of collective profit-making construction land by different subjects

根據(jù)各指標權(quán)重以及政府與村集體各自的投入貢獻比例，通過加權(quán)求和法得到各主體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中土地增值收益的具體分配比例. 計算公式如下：

式中：Z1為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府應(yīng)得的土地增值收益總分值；Z2為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中村集體應(yīng)得的土地增值收益總分值；X1為內(nèi)部因素和外部因素的權(quán)重；X2為每項因素的權(quán)重；Y1為每一項影響因子中政府的投入貢獻比例；Y2為每一項影響因子中村集體的投入貢獻比例；T1為政府在土地增值收益中應(yīng)得的合理分配比例；T2為村集體在土地增值收益中應(yīng)得的合理分配比例.

依據(jù)經(jīng)過德爾菲專家打分法確定的每一項指標的權(quán)重值以及政府、村集體各自的投入貢獻比例，結(jié)合公式6～9 對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府和村集體應(yīng)得的土地增值收益合理分配比例進行計算. 經(jīng)計算，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，政府在土地增值收益中應(yīng)得的合理分配比例為28.6%，村集體在土地增值收益中應(yīng)得的合理分配比例為71.4%.

2 案例分析

2.1 樣點選擇

經(jīng)實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長垣市集體工業(yè)用地存在一定特殊性，土地增值收益數(shù)額較小，而集體宅基地樣點較少，比較適宜作為研究區(qū)域，于是本研究以河南省長垣市作為研究區(qū)域，選擇長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地中以掛牌出讓方式交易的商服用地作為研究對象，以驗證土地增值收益測算模型和土地增值收益合理分配模型的合理性. 長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地中商服用地基準地價共劃分為六個級別，經(jīng)調(diào)研獲取了各樣點的地理位置、入市成交價格、入市開發(fā)建設(shè)成本等相關(guān)數(shù)據(jù)，通過分析篩選掉了數(shù)據(jù)不全面、交易方式為租賃等的樣點，最終從長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地中確定了50個商服用地樣點作為研究對象.

2.2 數(shù)據(jù)來源及處理

本研究中，與人口、產(chǎn)值等有關(guān)的統(tǒng)計資料來源于河南省統(tǒng)計局網(wǎng)站（http：//www.ha.stats.gov.cn）和長垣市統(tǒng)計年鑒. 50個商服用地樣點的數(shù)據(jù)為2016年1月1日—2021年1月1日期間進行入市交易的數(shù)據(jù)，且所有樣點均是通過掛牌出讓的方式進行交易. 在相關(guān)指標分析測算中，將所有樣點的入市成交價格修正到2020年12月31日時的價格進行測算. 根據(jù)《河南省人民政府關(guān)于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價有關(guān)問題的通知》豫政［2020］16號文，長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地補償費按照征地區(qū)片價格的40%計算，在研究時將長垣市征地區(qū)片級別與商服用地基準地價級別進行疊加，通過ArcGIS軟件進行測算；在測算土地開發(fā)費時，一級和二級土地開發(fā)程度按照“五通一平”、三級到六級土地開發(fā)程度按照“三通一平”的標準對商服用地基準地價進行測算.

2.3 土地增值收益測算結(jié)果

以長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地中以掛牌出讓方式交易的50個商服用地作為案例進行分析. 商服用地基準地價共劃分為六個級別，不同級別商服用地的成交價格不同，其產(chǎn)生的土地增值收益也不相同. 經(jīng)過實地調(diào)研，長垣市50個商服用地樣點中沒有一級土地樣點，這是由于長垣市一級土地中商服用地基準地價和開發(fā)建設(shè)成本較高，已經(jīng)以征收出讓的方式進入土地市場當中. 將每個樣點通過ArcGIS軟件進行疊加分析，得到每個樣點的空間位置與成交價格，結(jié)合本文1.1小節(jié)中的土地增值收益測算模型，得到每個樣點的土地增值收益. 將每一級別土地中所有樣點的土地增值收益的平均值作為該級別土地的最終土地增值收益，最終得到長垣市50個商服用地樣點中各個級別土地的土地增值收益及其占入市成交價格的比例，如表2所示.

表2 長垣市50個商服用地樣點中各個級別土地的土地增值收益測算結(jié)果Tab.2 Calculation results of land value-added income of all levels of land in 50 commercial service land samples in Changyuan City

從表2中可以看出，土地增值收益與土地級別呈現(xiàn)出正相關(guān)性. 50個商服用地樣點中，二級土地的土地增值收益為488.53元/m2，占入市成交價格的79.05%，六級土地的土地增值收益為183.87元/m2，占入市成交價格的62.75%. 以上結(jié)果表明，土地級別越高，其對應(yīng)的土地增值收益以及土地增值收益占入市成交價格的比例也就越高.

2.4 土地增值收益分配結(jié)果

由本文1.2小節(jié)中的土地增值收益合理分配模型可知，政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中應(yīng)得的土地增值收益合理比例為28.6%，村集體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中應(yīng)得的土地增值收益合理比例為71.4%.經(jīng)調(diào)研可知，長垣市政府根據(jù)不同用途、不同基準地價等級會從出讓金中提取一定比例的調(diào)節(jié)金來獲得收益，其中1～2級土地按30%的比例提取調(diào)節(jié)金，3～4級土地按20%的比例提取調(diào)節(jié)金，5～6級土地按15%的比例提取調(diào)節(jié)金. 然后根據(jù)收集到的長垣市50個商服用地樣點的數(shù)據(jù)資料，綜上代入得到長垣市政府和村集體在50個商服用地樣點中所分配得到的土地增值收益，如表3所示.

表3 長垣市政府和村集體在50個商服用地樣點中分配到的土地增值收益Tab.3 Land appreciation income distributed by government and village collective of Changyuan City among 50 commercial land samples單位：元/m2

從表3中可以看出，根據(jù)本文1.2小節(jié)中的土地增值收益合理分配模型計算所得到的村集體土地增值收益大于現(xiàn)狀條件下村集體實際所獲得的收益，并且隨著土地級別的增加，村集體所分配得到的土地增值收益也在不斷增加. 征地區(qū)片價為村集體所獲得的綜合征地補償標準，由表3可知，通過模型計算出的村集體應(yīng)得的土地增值收益均大于相應(yīng)級別土地所對應(yīng)的征地補償標準，由此可以看出，通過模型計算出的入市條件下村集體應(yīng)獲得的土地增值收益明顯增加. 綜上可知，這種分配模式下，村集體所獲得的土地增值收益有很大幅度的提高，政府所得的土地增值收益則有所降低.

根據(jù)以上研究結(jié)果可知，從土地所有權(quán)、土地開發(fā)權(quán)以及地價影響因素的角度出發(fā)，通過土地增值收益合理分配模型對土地增值收益進行分配，有助于加強對村集體利益的保護. 現(xiàn)有條件下，土地發(fā)展權(quán)的缺失導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損，而本研究構(gòu)建的評價指標體系既照顧了農(nóng)民個人意愿，也兼顧了村集體的實際情況. 在實際的土地增值收益分配中，村集體需要將大部分收益用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)民在自身生存的同時可以享有村集體發(fā)展帶來的收益，所以這種分配思路對于集體工業(yè)用地、集體宅基地和公共服務(wù)用地同樣適用，它不僅有利于提高農(nóng)民生活水平、促進村集體的長久發(fā)展，而且對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著較大意義. 因此，這種分配模式具有普遍適用性.

3 討論

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是盤活存量土地資源與促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措. 土地級別越高，土地增值收益也相對較高，這是因為不同級別土地的競租能力差異較大. 依據(jù)阿倫索（Alonao）提出的城市土地競租模型理論，在價格機制作用下，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可以匹配到區(qū)位較好的土地，從而最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟效能，獲取較高的增值收益. 目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，擁有土地所有權(quán)的村集體處于弱勢地位，同時又被排除在社會保障體系之外，所以他們的土地財產(chǎn)權(quán)益難以得到保障，因此應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的土地增值收益分配體制. 合理的土地增值收益分配比例不僅應(yīng)考慮到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，還應(yīng)考慮到土地所有權(quán)、土地發(fā)展權(quán)以及地價影響因素等指標，在此基礎(chǔ)上才能建立起合理的土地增值收益分配模型. 根據(jù)以上原則，本研究構(gòu)建了不同主體的土地增值收益分配評價指標體系，并根據(jù)該評價指標體系和土地增值收益合理分配模型得出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，村集體在土地增值收益中應(yīng)獲得的合理分配比例為71.4%，政府在土地增值收益中應(yīng)獲得的合理分配比例為28.6%. 在這種模式下，村集體獲得的土地增值收益得到顯著提高，且在實際操作中，該分配模式具有普遍適用性. 為保障收益分配比例向村集體傾斜的同時也能兼顧到政府利益，在今后集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中應(yīng)做好以下工作：

1）提高入市規(guī)范標準. 根據(jù)入市改革試點的相關(guān)成功經(jīng)驗，補充完善土地增值收益分配方法，在保障入市成功的同時提高其帶來的收益，體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值.

2）探索多元化利益保護渠道. 政府應(yīng)主要通過稅收的方式來獲取土地增值收益，將稅收收入用于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè). 村集體應(yīng)充分發(fā)揮自身作用，把農(nóng)民切身利益放在首位，探索多元化利益保護渠道，如探索合作制、股份制等經(jīng)濟發(fā)展方式，以村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為重點，健全社會保障體系，融入鄉(xiāng)村振興建設(shè).

3）加強村集體管理制度建設(shè). 村集體作為農(nóng)民的“帶頭人”，享有第一輪的土地增值收益分配. 為保障其長久穩(wěn)定發(fā)展，在入市過程中應(yīng)當嚴格規(guī)范相關(guān)制度的管理，如制定公開、透明的資產(chǎn)管理辦法等.

土地增值收益在村集體內(nèi)部進行分配具有一定特殊性，村集體與農(nóng)民之間如何分配土地增值收益在本質(zhì)上屬于村集體內(nèi)部資產(chǎn)分配的問題，由于這種分配難以進行具體量化，因此如何對其進行合理分配需要在以后的研究中進一步探討.

4 結(jié)論

采用層次分析法與德爾菲專家打分法，從土地產(chǎn)權(quán)角度以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格影響因素的角度出發(fā)，建立了合理的土地增值收益測算模型和土地增值收益合理分配模型，并通過案例對兩個模型的合理性進行了驗證，結(jié)論如下：

1）土地增值收益與土地級別呈正相關(guān)性，土地級別越高，土地增值收益以及土地增值收益占入市成交價格的比例也就越高.

2）在考慮土地產(chǎn)權(quán)以及土地價格影響因素的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了不同主體的土地增值收益分配評價指標體系，并根據(jù)該評價指標體系和土地增值收益合理分配模型得出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，政府在土地增值收益中應(yīng)獲得的合理分配比例為28.6%，村集體在土地增值收益中應(yīng)獲得的合理分配比例為71.4%，這與現(xiàn)有分配體制下村集體實際獲得的土地增值收益相比有了很大提高，且村集體獲得的每一級別土地的土地增值收益均大于同級別土地的征地補償標準，有力保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益.

3）本研究建立的土地增值收益合理分配模型具有普遍適用性，且更注重保護村集體的利益. 該模型既考慮了村集體的實際情況，又考慮了農(nóng)民的意愿，可為土地增值收益分配方案和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等提供參考依據(jù).